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PRB 06-24F
Rédaction :
Laura Barnett
Division du droit et du gouvernement
Révisé le 18 juillet 2008
PDF (182.90 ko, 27 pages)
Les Nations Unies estiment que quelque 700 000 personnes sont victimes de la traite dans le monde chaque année – il s’agit d’une donnée fluide qui est difficile à cerner avec précision. Diverses organisations obtiennent diverses estimations, en partie en raison des différences dans la façon d’interpréter le terme, mais avant tout à cause de la nature tout particulièrement clandestine de cette activité et de l’impossibilité d’obtenir des chiffres précis. Il va sans dire que la traite des personnes est devenue l’un des problèmes les plus pressants auxquels est confrontée aujourd’hui la politique migratoire mondiale.
Le présent document examine la notion de traite des personnes en termes généraux et donne un aperçu du cadre législatif entourant la question à l’échelle internationale et dans le contexte canadien. En guise de conclusion, nous présentons les lacunes potentielles relevées dans les lois et les politiques canadiennes relatives à la traite des personnes.
Le terme « traite des personnes » (aussi appelée « trafic des personnes ») désigne essentiellement le recrutement, le transport et l’hébergement d’une personne pour l’astreindre à un service forcé. Selon l’image qu’on s’en fait habituellement, les victimes sont des femmes et des enfants livrés sous la contrainte à l’industrie du sexe; toutefois, des hommes, des femmes et des enfants sont aussi exploités dans le contexte d’un travail agricole, domestique ou autre. Dans certains pays, des enfants peuvent être forcés à travailler comme mendiants ou à devenir des enfants-soldats.
La traite des personnes peut s’effectuer de diverses façons. Elle peut être le fait de groupes criminels organisés qui exploitent de vastes réseaux transnationaux et profitent de leurs relations avec les milieux politique et économique des pays d’origine et des pays de destination, ou encore celui de petites organisations qui font le trafic d’une personne ou deux à la fois. Un individu agissant seul peut également s’adonner à la traite des personnes. À cause de la nature clandestine de cette activité, il est difficile d’obtenir des données précises. Tandis que les Nations Unies estiment que 700 000 personnes font chaque année l’objet d’un trafic à travers le monde, d’autres estimations sont beaucoup plus élevées. Les Nations Unies estiment également que la traite des personnes génère des revenus annuels globaux de l’ordre de 10 milliards de dollars américains(1).
En fin de compte, des personnes peuvent tomber dans les mains de trafiquants de diverses façons. Plusieurs sont trompées au moyen de promesses de mariage ou de contrats de travail apparemment légitimes à l’étranger. D’autres sont victimes d’enlèvement pur et simple. Certaines personnes peuvent consentir à des formes de travail en ignorant les conditions d’exploitation dans lesquelles elles seront forcées de travailler. Au moment de leur arrivée à destination, certaines personnes sont mises au travail et assujetties à une servitude pour des dettes dont le remboursement peut exiger des années. Ce qui ressort clairement et de façon unanime, c’est que les victimes de la traite font l’objet de formes diverses de violence physique, sexuelle ou psychologique.
Dans le contexte de la traite des personnes, il est important de tenir compte de la question connexe du passage de migrants clandestins, une notion que l’on confond souvent avec la traite de personnes. Le passage de clandestins, ou ce que certains pourraient appeler l’« aide à la migration », vise à aider une personne à franchir une frontière illégalement moyennant rémunération. Dans un tel cas, la personne transportée paie le passeur de clandestins pour obtenir ce type de service. À son arrivée, la personne peut simplement être déposée et ne plus avoir de contact avec le passeur.
En revanche, la traite des personnes fait intervenir la tromperie, la contrainte ou la servitude pour dettes dans le but d’exploiter les personnes qui sont transportées d’un endroit à l’autre.
Toutefois, la traite des personnes et le passage de clandestins se recoupent souvent. Tout comme les victimes de la traite, les migrants introduits clandestinement se retrouvent fréquemment dans des situations où ils sont exploités. Cela pourrait être le cas de personnes qui ont une dette financière envers leur passeur de clandestins pour les frais de transport et qui doivent travailler pour rembourser une somme exorbitante à leur arrivée. Le travailleur du sexe qui a immigré et qui est contraint à travailler dans des conditions d’exploitation imprévues est un autre exemple.
À l’échelon national, le Canada a été directement confronté au problème du passage de clandestins et de la traite des personnes après que 152 migrants sri-lankais ont été rescapés sur la côte Est en 1986. Depuis, le Canada a été désigné comme un pays source, un pays de destination et un pays de transit (le plus souvent vers les États-Unis)(2).
Il est difficile d’établir les statistiques avec précision. Selon des estimations, entre 1 500 et 2 200 personnes font l’objet d’un trafic du Canada vers les États-Unis chaque année. La Gendarmerie royale du Canada (GRC) estime qu’environ 600 femmes et enfants entrent chaque année au Canada dans le cadre de la traite à des fins d’exploitation sexuelle et que ce chiffre passe à 800 lorsqu’on tient compte des personnes qui entrent illégalement pour d’autres formes de travail forcé(3).
En revanche, des responsables de l’application de la loi et d’autres fonctionnaires fédéraux soulignent que très peu de cas documentés de traite des personnes ont en fait été relevés. La traite des personnes est une activité clandestine dont les éléments preuves échappent bien souvent aux autorités chargées des enquêtes – elles sont en grande partie anecdotiques et souvent fournies par des organisations non gouvernementales (ONG) qui assurent des services aux victimes de la traite des personnes(4). Les quelques cas documentés officiellement qui existent sont connus publiquement dans le contexte de revendications du statut de réfugié présentées devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada par des personnes ayant fait l’objet d’un trafic, et d’enquêtes au titre de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et du Code criminel.
Le chevauchement entre la traite internationale et nationale des personnes est un autre facteur qui complique la collecte des données. Alors que certains observateurs recueillent des statistiques sur la traite transfrontalière des personnes, d’autres examinent aussi le problème de la traite des personnes à l’intérieur du Canada. Il est important de souligner que des personnes peuvent faire l’objet d’un trafic tant à l’intérieur du Canada que vers le Canada. La définition de la traite des personnes exige une forme de contrainte ou d’exploitation, ce qui peut comprendre la séquestration ou porter sur un mouvement international, interprovincial, interurbain et même à l’intérieur d’une ville.
Pour ce qui est du mouvement transfrontalier de personnes en vue de les exploiter, il est clair que les victimes de la traite internationale des personnes entrent au Canada de différentes façons, tant légales qu’illégales. Certaines arrivent avec des documents d’offres d’emploi fausses ou véritables, souvent pour un travail à contrat ou saisonnier. Les offres d’emploi les plus courantes faites aux femmes sont dans l’industrie du divertissement ou pour des emplois de serveuses ou de bonnes d’enfants. Certaines femmes entrent aussi légalement au Canada à titre d’épouses de Canadiens – elles se sont soit mariées par correspondance ou ont épousé leur mari canadien à l’étranger. Des enfants peuvent aussi franchir légalement la frontière en étant accompagnés d’amis ou de membres de la parenté. Ils peuvent être vendus par leurs parents ou attirés par des amis leur promettant d’assurer leur éducation ou de leur trouver un emploi.
On pense que la majorité des victimes de la traite internationale entrent au pays illégalement, soit en étant introduites clandestinement à la frontière, soit en passant au vu et au su de tous à une frontière avec de faux passeports ou permis de travail. Bien que certaines personnes soient victimes d’enlèvement pur et simple, bon nombre de personnes qui font l’objet d’un trafic entrent de leur propre gré. Le problème survient après l’arrivée, lorsqu’elles sont soumises à des situations d’exploitation par le travail(5). Les personnes qui entrent illégalement au Canada sont particulièrement vulnérables à une telle exploitation, puisqu’elles évitent de s’en remettre aux autorités policières par crainte d’être expulsées.
La GRC a découvert que les victimes de la traite des personnes au Canada venant de l’étranger sont originaires principalement de l’Asie ou des pays de l’ex-Union soviétique. De plus, on a constaté que Winnipeg, Vancouver, Toronto et Montréal sont les principaux points de transit ou de destination pour les victimes de la traite de personnes à l’intérieur du Canada et en provenance de l’étranger(6).
La traite de Canadiens à l’intérieur de leur pays est un problème souvent oublié dans les études et les statistiques sur la traite des personnes, en particulier la traite reliée au commerce du sexe. De la même façon que des personnes entrant au Canada peuvent se retrouver dans un milieu de travail où elles sont exploitées afin de fuir les conditions de pauvreté abjectes dans leur pays, des Canadiens confrontés au dénuement économique et au manque de possibilités d’éducation ou d’emploi dans leurs communautés d’origine se tournent aussi vers des secteurs où l’exploitation est courante, en particulier le commerce du sexe. Des femmes de tout le Canada – bon nombre issues de communautés pauvres, une majorité d’entre elles des femmes et des jeunes filles autochtones – quittent leur foyer pour se livrer au commerce du sexe dans les régions urbaines. Elles peuvent avoir été « attirées » par une personne leur offrant des possibilités d’emploi, d’éducation ou autres, ou être parties de leur propre gré et avoir été embarquées à une gare d’autobus par des individus recherchant ce type de nouvelles venues vulnérables. Parmi d’autres scénarios possibles, mentionnons le déménagement dans une ville avec un « copain » qui convainc sa partenaire de s’adonner à la prostitution afin de subvenir à leurs besoins respectifs. Quels que soient les cas précis, il est clair que le trafic de Canadiens existe au Canada, et qu’il touche en particulier les femmes et les jeunes filles autochtones qui déménagent dans les régions urbaines pour s’engager dans le commerce du sexe(7).
La communauté internationale a réprouvé la traite des personnes, la qualifiant de forme répugnante d’esclavage moderne et de violation des droits humains fondamentaux. Bien qu’un certain nombre d’instruments internationaux condamnent la traite des personnes, l’effort le plus poussé de la communauté internationale pour faire face au problème est l’adoption du Protocole additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants. Le Protocole a été adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies en novembre 2000, et le Canada l’a ratifié en mai 2002. L’un de ses principaux objectifs est de maintenir un équilibre judicieux entre l’application des lois et la protection des victimes.
L’article 3 du Protocole définit ainsi la traite des personnes :
le recrutement, le transport, le transfert, l’hébergement ou l’accueil de personnes, par la menace de recours ou le recours à la force ou à d’autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d’autorité ou d’une situation de vulnérabilité, ou par l’offre ou l’acceptation de paiements ou d’avantages pour obtenir le consentement d’une personne ayant autorité sur une autre aux fins d’exploitation. L’exploitation comprend, au minimum, l’exploitation de la prostitution d’autrui ou d’autres formes d’exploitation sexuelle, le travail ou les services forcés, l’esclavage ou les pratiques analogues à l’esclavage, la servitude ou le prélèvement d’organes […]
Cette définition vise à inclure un large éventail de cas où des personnes sont exploitées par des groupes criminels organisés ou dans lesquels existe un élément de contrainte associé à un aspect transnational(8). Le Protocole prévoit explicitement que le consentement d’une personne à l’exploitation est sans intérêt lorsqu’il y a contrainte, tromperie ou avantage accordé par le trafiquant. Même si la définition ne mentionne pas expressément qu’il doit y avoir un mouvement transfrontalier, c’est nettement le point central du Protocole, compte tenu de ce qu’il constitue un ajout à la Convention contre la criminalité transnationale organisée et de l’attention qu’il accorde au contrôle des frontières.
Fondamentalement, le Protocole est un modèle important pour les lois nationales. Il précise les actes qui devraient être sanctionnés ainsi que le niveau adéquat de sévérité des peines et il présente des mesures efficaces pour prévenir et combattre la traite des personnes. Il décrit l’obligation qu’ont les États Parties au Protocole d’adopter les mesures législatives nécessaires pour criminaliser la traite des personnes et les infractions connexes consistant à tenter de commettre une telle infraction, à s’en rendre complice et à conspirer en vue de sa perpétration.
Toutefois, l’attention internationale accordée au problème de la traite des personnes va au-delà de la dissuasion et de la prévention et porte également sur la protection des victimes. Le statut de la victime est souvent complexe. Bien que certaines soient universellement reconnues comme victimes – par exemple les enfants exploités dans le commerce du sexe –, d’autres sont souvent considérées comme des migrants clandestins ou des criminels. Dans certains cas, on juge que les femmes qui ont fait l’objet d’un trafic puis été exploitées dans le commerce du sexe enfreignent simplement les lois sur l’immigration ou les lois criminelles relatives à la prostitution. En raison de cette façon de voir et des menaces que profèrent les trafiquants, beaucoup de victimes éprouvent de la réticence à s’en remettre à la police pour obtenir une protection. La condamnation de la prostitution par la société soulève également un problème : les femmes victimes de la traite internationale qui sont renvoyées dans leur pays d’origine peuvent être mises au ban de leur milieu et de leur famille.
En raison de cette complexité et du besoin évident d’atteindre l’équilibre entre les stratégies de prévention et les dispositifs pénaux de dissuasion dans un cadre solide axé sur la protection des victimes, le Protocole :
Un certain nombre d’autres instruments internationaux abordent aussi la question de la traite des personnes. Un des premiers établis dans le cadre international moderne a été la Convention pour la répression et l’abolition de la traite des êtres humains et de l’exploitation de la prostitution d’autrui adoptée par les Nations Unies en 1949. Toutefois, le Canada n’a jamais signé cette convention puisqu’il a dépassé la condamnation de la traite des personnes en interdisant toutes les formes de prostitution, qu’elles soient volontaires ou non. En 1949, et encore aujourd’hui, cette position ne peut pas être conciliée avec le droit canadien, selon lequel la prostitution elle-même est légale, mais les activités connexes sont criminalisées.
Outre la Convention de 1949, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, à laquelle le Canada est partie, traite de questions propres à l’exploitation des femmes. Bon nombre de dispositions des conventions de l’Organisation internationale du travail ont trait également au travail forcé et aux âges minimaux d’emploi. Le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants comporte des mesures destinées à renforcer la coopération internationale en vue de combattre la traite internationale des enfants. Il exige que les États Parties au Protocole confèrent un caractère d’infraction pénale à la traite d’enfants, y compris le transfert d’organes à des fins lucratives, ou à la soumission d’un enfant à un travail forcé. Le Canada a ratifié le Protocole facultatif en septembre 2005. Enfin, la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains est entrée en vigueur en février 2008. Le Canada possède, au Conseil de l’Europe, un statut d’observateur et n’a pas l’intention de signer la Convention.
Le Canada a adopté un certain nombre de lois pour combattre et prévenir la traite des personnes. En matière de droit pénal, le projet de loi C-49(9) est entré en vigueur le
25 novembre 2005, ajoutant les articles 279.01 à 279.04 au Code criminel en vue d’interdire explicitement la traite des personnes au Canada. Ces nouvelles dispositions énoncent
trois interdictions.
La première(10) prohibe de façon globale la traite des personnes, qu’il s’agisse de recruter, transporter, transférer, recevoir, détenir, cacher ou héberger une personne, ou d’exercer un contrôle, une direction ou une influence sur les mouvements d’une personne, en vue de l’exploiter. Un élément essentiel de cette définition est le fait que l’infraction criminelle consistant à faire la traite des personnes n’exige pas qu’une frontière internationale soit franchie, mais vise toute situation dans laquelle une personne est déplacée ou cachée et est contrainte à fournir ou à offrir de fournir du travail, des services, un organe ou des tissus.
Comme dans le cas du Protocole contre la traite des personnes de l’ONU, le consentement de la victime au trafic de sa personne n’est jamais une défense valide en raison de l’exploitation inhérente à une infraction de cette nature(11). L’article 279.04 définit ainsi l’exploitation : une personne en exploite une autre si elle l’amène à fournir ou à offrir de fournir son travail ou ses services, par des agissements dont il est raisonnable de s’attendre à ce qu’ils lui fassent croire qu’un refus de sa part mettrait en danger sa sécurité ou celle d’une personne qu’elle connaît. Il n’est donc pas nécessaire qu’il y ait exploitation directe pour que l’infraction de traite de personnes soit commise : il peut y avoir simplement contrainte pour inciter la victime à offrir ses services(12). La définition de l’exploitation inclut aussi les situations dans lesquelles, par la tromperie, la menace ou l’usage de la force, une personne en amène une autre à se faire prélever un organe ou des tissus. Cette infraction fondamentale au chapitre de la traite des personnes est punissable d’une peine maximale de 14 ans d’emprisonnement, ou de l’emprisonnement à perpétuité en présence de circonstances aggravantes.
La deuxième interdiction, celle de l’article 279.02, défend à une personne de tirer avantage économiquement de la traite des personnes et entraîne une peine maximale de 10 ans d’emprisonnement. Cette infraction s’applique aussi aux personnes qui ne font pas directement de recrutement ou de transport, notamment à celles qui hébergent une victime de la traite pour obtenir une rétribution(13). Enfin, la troisième interdiction défend de retenir ou de détruire tout titre de voyage ou tout document pouvant établir l’identité d’une personne ou son statut d’immigrant en vue de faciliter le trafic des personnes, et entraîne une peine maximale de cinq ans d’emprisonnement. En juin 2008, une première poursuite menée en vertu de ces dispositions a été couronnée de succès(14).
Les modifications apportées par le projet de loi C-49 font également en sorte que la traite des personnes puisse motiver la délivrance d’un mandat autorisant l’interception de communications privées et la prise d’échantillons de substances biologiques pour l’analyse de l’ADN, et elles permettent d’inscrire la personne reconnue coupable d’une infraction sur le registre des délinquants sexuels. L’adoption du projet de loi a accordé aux victimes la possibilité de demander une réparation pour les blessures corporelles ou les dommages psychologiques subis.
En outre, d’autres dispositions générales du Code criminel pourraient être utilisées pour lutter contre la traite des personnes, en visant certaines formes précises d’exploitation et d’abus inhérentes à un tel trafic. Ces formes d’exploitation incluent des infractions telles que la fabrication ou l’utilisation de faux documents, les infractions liées à la prostitution, l’infliction de dommages corporels, l’enlèvement et la séquestration, l’intimidation, la conspiration et le crime organisé.
La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR) aborde la traite transfrontalière des personnes. L’article 118 de cette loi définit l’infraction du trafic de personnes : organiser sciemment l’entrée au Canada d’une ou plusieurs personnes par fraude, tromperie, enlèvement ou usage de la force ou de coercition. L’infraction comprend aussi le recrutement, le transport, l’accueil et l’hébergement de telles personnes, et la peine maximale est l’emprisonnement à perpétuité. Dans la détermination de la peine, le tribunal doit tenir compte de facteurs aggravants tels que les blessures infligées ou la mort d’une personne, la participation d’une organisation criminelle, le fait que l’infraction a été commise en vue d’en tirer un profit et la soumission de la victime du trafic à un traitement dégradant ou attentatoire à la dignité humaine, notamment à l’exploitation sexuelle. Les toutes premières accusations au titre de l’article 118 ont été portées en avril 2005, mais sont demeurées vaines(15).
Énonçant explicitement la distinction entre la traite des personnes et le passage de clandestins, l’article 117 de la LIPR définit ainsi l’infraction d’entrée illégale : organiser sciemment l’entrée au Canada d’une ou de plusieurs personnes non munies de documents valides ou inciter, aider ou encourager une telle personne à entrer au Canada. La peine maximale d’emprisonnement dont est passible une personne accusée d’avoir fait entrer illégalement moins de 10 personnes est de 14 ans; elle passe à la perpétuité pour l’auteur de la même infraction si le groupe compte 10 personnes ou plus. Le consentement du procureur général est nécessaire pour intenter des poursuites en vertu de l’article 117, et ce, pour protéger les organisations humanitaires qui introduisent illégalement des demandeurs d’asile au Canada.
Enfin, les articles 122 et 123 établissent une infraction supplémentaire pour l’utilisation de titres de voyage en vue de contrevenir à la LIPR, ainsi que pour l’achat ou la vente de tels documents. La peine maximale pour cette infraction est de 14 ans d’emprisonnement.
Au-delà de ces dispositions pénales de la LIPR, le fait d’être victime de la traite des personnes a fréquemment été soulevé comme motif possible de revendication du statut de réfugié au Canada. À l’heure actuelle, il n’y a pas de consensus dans la jurisprudence quant à savoir si la traite des personnes constitue en soi un motif pour revendiquer le statut de réfugié. Les décisions de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada se fondent plutôt sur les particularités de chaque cas pour déterminer si une revendication du statut de réfugié valable a été établie.
Si des efforts considérables ont été déployés pour combattre et prévenir le trafic des personnes au Canada et à l’étranger, peu de pays ont mis en place des mesures précises pour aider les victimes de la traite elles-mêmes. La question des droits de la victime est souvent mise de côté dans le contexte plus large de la lutte contre le crime organisé. À côté du fléau immédiat des trafiquants eux-mêmes, la protection des victimes est souvent considérée comme une préoccupation secondaire. Une autre raison de s’en tenir à ce point de vue a été soulevée au cours des négociations concernant le Protocole contre la traite des personnes, lorsqu’on a fait valoir que l’établissement de dispositions particulières pour les victimes de la traite des personnes ne servirait simplement qu’à encourager cette activité. Cet argument soulève des préoccupations concernant le contrôle à la frontière et la nécessité de restreindre les facteurs d’attirance pour ceux qui se livrent à cette forme illégale de migration(16).
Toutefois, la reconnaissance des personnes faisant l’objet d’un trafic comme des victimes d’un crime plutôt que comme des criminels est une première étape importante pour découvrir les réseaux de traite des personnes et en traduire les responsables en justice. Confrontées à l’expulsion, il est clair que les victimes de la traite ont souvent plus à perdre qu’à gagner lorsqu’elles collaborent avec le système judiciaire. Redoutant la possibilité d’expulsion, l’éventualité d’une procédure criminelle parce qu’elles pourraient être considérées comme des clandestins ou des criminels et des représailles de leurs trafiquants, les victimes de la traite des personnes choisiront souvent de demeurer dans leur situation d’exploitation plutôt que de s’en remettre à la police. De plus, elles sont généralement très vulnérables – bon nombre d’entre elles n’ont jamais quitté leur domicile ou pays auparavant et dépendent entièrement de leur trafiquant. Ces personnes peuvent ne pas parler la langue, ne pas connaître les services et les abris offerts aux victimes de violence et avoir une crainte exagérée de l’expulsion ou de la police, particulièrement si elles viennent de pays où la police est prétendument corrompue ou impliquée dans des réseaux de trafic de personnes. Elles craignent aussi de faire l’objet de représailles dirigées contre des membres de leur famille ou d’être persécutées par leurs trafiquants si elles retournent dans leur pays d’origine(17).
Or, de nombreux intervenants dans ce domaine font valoir qu’un statut de résidence en bonne et due forme est une condition préalable à toute stratégie efficace en matière de protection des victimes(18). De fait, les États qui ont choisi de faciliter l’octroi de permis de résidence temporaires ou permanents aux victimes de la traite des personnes ont constaté que celles-ci collaboraient davantage avec les autorités pour ce qui est de témoigner contre le trafiquant et que les ONG encourageaient de telles personnes à se présenter à la police(19).
Les lois internationales et les normes en vigueur ne demandent pas que la résidence permanente soit accordée automatiquement aux victimes de la traite des personnes, mais bien qu’on considère la possibilité de l’accorder. Le Protocole contre la traite des personnes aborde la prestation d’avantages sociaux et l’obtention du statut d’immigration. L’article 6 exige que le système juridique ou administratif des pays fournisse aux victimes de la traite des personnes des renseignements sur les procédures juridiques ou administratives applicables. Les États Parties doivent assurer la sécurité physique de ces personnes à l’intérieur de leurs frontières et veiller à ce que leur système judiciaire prévoie des mesures qui offrent aux victimes la possibilité d’obtenir réparation du préjudice subi. Le Protocole encourage les États Parties à prendre des mesures pour offrir aux victimes la possibilité d’intenter des recours civils et de profiter d’avantages sociaux. L’article 7 porte sur le statut d’immigration, disposant que les États Parties doivent examiner la possibilité de prendre des mesures législatives grâce auxquelles les victimes de la traite des personnes pourraient rester sur leur territoire à titre temporaire ou permanent, lorsqu’il y a lieu.
L’approche traditionnelle du Canada à l’égard de la traite des personnes a été de mettre l’accent sur la prévention et la poursuite. D’une façon générale, les victimes de la traite ont été traitées comme des immigrants clandestins ou doivent répondre à des accusations criminelles et sont souvent expulsées(20). Comme l’ont fait remarquer certains analystes, les décideurs canadiens convenaient que le fait de mettre l’accent sur le crime et la sécurité aidait à replacer la traite des personnes au programme du gouvernement dans le contexte politique de l’après-11 septembre, alors que la sympathie à l’égard des migrants était faible(21).
Au Canada, les modifications apportées au Code criminel en 2005 et l’entrée en vigueur de la LIPR en 2002 ont ajouté au cadre législatif des dispositions qui ciblaient expressément les trafiquants de personnes, mais n’abordaient qu’indirectement la protection des victimes. Grâce au projet de loi C-49, le Code criminel permet maintenant de mieux donner réparation aux victimes d’un trafic qui ont subi un préjudice physique ou psychologique. Conjointement avec le projet de loi C-2(22), il permet aussi de mieux protéger les témoins. Un juge jouit maintenant d’une capacité accrue d’exclure le public de la salle d’audience si un témoin a moins de 18 ans et que l’inculpé est accusé d’une infraction reliée à la traite des personnes, et de permettre à un témoin de moins de 18 ans de témoigner à l’extérieur de la salle d’audience ou derrière un écran de sorte à ne pas voir l’accusé.
En revanche, jusqu’en mai 2006, il n’existait aucun processus systématique concernant le statut d’immigration des victimes de la traite internationale. Celles-ci pouvaient se prévaloir des catégories générales offertes à tous les migrants potentiels, par exemple les demandes fondées sur des raisons d’ordre humanitaire, les revendications du statut de réfugié ou les demandes d’immigration(23).
Les décideurs canadiens ont commencé à constater cette lacune au cours de discussions avec des ONG et convenu qu’il était temps de s’attaquer aux questions des droits de la personne et de la protection des victimes(24). En mai 2006, le ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration a fait connaître une nouvelle politique permettant d’accorder des permis de séjour temporaires aux victimes de la traite(25). Cette politique a été mise à jour de nouveau en juin 2007. Travaillant à l’intérieur du cadre législatif en vigueur, les agents d’immigration peuvent dorénavant délivrer des permis de séjour temporaire, valides jusqu’à 180 jours, aux victimes d’un trafic. Les détenteurs de tels permis sont exemptés des frais de traitement habituellement exigés et peuvent obtenir des conseils d’ordre médical et social, ainsi que d’autres soins de santé couverts par le Programme fédéral de santé intérimaire. Parallèlement, ils peuvent aussi demander un permis de travail et sont exemptés des droits d’ouverture de dossier habituellement exigés.
L’objectif de ces permis est d’offrir aux victimes de la traite une période de réflexion afin d’examiner leurs options (p. ex. retourner chez elles ou collaborer dans le cadre d’enquêtes et de procédures criminelles contre les trafiquants); de leur permettre de se rétablir d’un traumatisme physique ou mental; de leur permettre d’échapper à l’influence des trafiquants; de faciliter leur participation à une enquête ou à une poursuite; ou à toutes autres fins que l’agent estime indiquées. Les victimes de la traite ne sont pas obligées de collaborer à une enquête en échange d’un permis de séjour temporaire.
Une victime de la traite peut également obtenir un permis pour une période prolongée ou un permis de séjour temporaire ultérieur lorsqu’un agent d’immigration tente de déterminer si le retour et le rétablissement d’une personne dans son pays d’origine ou à sa dernière résidence permanente est sécuritaire et possible ou si la personne est utile et disposée à aider les autorités dans le cadre d’une enquête ou d’une poursuite, ou pour toute autre raison pertinente. Il pourra être possible pour la personne d’obtenir le statut de résident permanent.
Même si le Canada a maintenant établi un mécanisme pour fournir le statut d’immigration aux victimes de la traite des personnes, la prestation de services sociaux et des mesures de soutien demeure aléatoire. Les mesures de soutien et les services offerts aux victimes relèvent principalement de la compétence provinciale et territoriale, mais chaque administration adopte une approche différente à l’égard de la prestation des services, qui peut ou non s’appliquer aux victimes de la traite. De plus, celles-ci obtiennent généralement un soutien immédiat d’ONG qui ne reçoivent pas nécessairement un financement direct du gouvernement fédéral. Certaines organisations ont souligné que l’obstacle le plus important à la prestation de services hors de l’appareil public est d’ordre financier(26).
Puisque la prestation de services et les lois relatives à l’aide sociale varient d’une province à l’autre, les victimes de la traite peuvent ou non bénéficier des soins de santé, de l’aide juridique, de l’aide au logement et de l’aide sociale, selon l’endroit où elles vivent. Les immigrants clandestins ou ceux qui détiennent un visa temporaire n’ont généralement pas accès à l’aide sociale provinciale. Les régimes d’aide juridique varient également d’une administration à l’autre en ce qui concerne les diverses affaires d’immigration; toutefois, pour ce qui est des accusations criminelles, les ressortissants étrangers sommés de répondre à des accusations qui pourraient entraîner leur emprisonnement ont habituellement droit à de l’aide(27).
Au sujet des soins de santé, la Loi canadienne sur la santé énonce qu’une personne doit satisfaire à certaines conditions de résidence pour bénéficier de l’assurance-santé provinciale, ce qui exclut ainsi les immigrants clandestins et d’autres personnes possédant seulement un statut d’immigration à court terme. En règle générale, une victime de la traite qui est entrée clandestinement au Canada n’aurait pas droit à la couverture. On doit souligner que Santé Canada offre un soutien limité aux migrants sans papiers en les aidant à avoir accès aux cliniques de santé et que le ministère a financé quelques petits projets fournissant des services aux femmes victimes de la traite des personnes, en particulier celles travaillant dans le commerce du sexe(28).
Enfin, les programmes provinciaux d’indemnisation des victimes peuvent fournir une indemnisation financière à celles qui ont subi un préjudice physique ou des pertes matérielles à cause d’un crime. Les ressortissants étrangers peuvent présenter une demande, mais l’indemnisation financière souvent minimale pour les blessures est souvent hors de proportion avec la situation difficile de la victime de la traite des personnes.
Le Groupe de travail fédéral interministériel sur la traite des personnes est le dernier élément du cadre canadien pour réagir à la traite des personnes. Ce groupe de travail est coprésidé par les ministères de la Justice et des Affaires étrangères et comprend de nombreux autres ministères et organismes fédéraux. Sa mission est de coordonner les activités fédérales axées sur le problème de la traite des personnes et d’élaborer une stratégie fédérale, conformément aux engagements internationaux du Canada. Le Groupe de travail examine les lois, les programmes et les politiques déjà en vigueur et susceptibles d’avoir des effets sur la traite, afin de cerner les meilleures pratiques à adopter et les domaines où des améliorations peuvent être apportées(29). Il a déjà conçu et diffusé une brochure et une affiche dénonçant la traite des personnes; disponibles dans plusieurs langues, elles ont été transmises à des missions canadiennes et à des ONG, à l’étranger et au Canada, afin de prévenir les victimes éventuelles des dangers que présente la traite. Un grand nombre de conférences, de colloques et de séances d’information du public ont également été tenus sur la meilleure stratégie à adopter et la recherche à effectuer, ainsi que pour sensibiliser les collectivités.
Les partenaires participant à ce groupe de travail ont eux-mêmes entrepris des initiatives en matière de traite des personnes. Condition féminine Canada et la GRC ont financé quelques publications universitaires examinant l’ampleur de la traite des personnes au Canada et le cadre législatif qui s’y rattache. En septembre 2005, la GRC a aussi établi un Centre national de coordination contre la traite des personnes, pourvu en personnel par deux agents de la GRC et un analyste, assistés de six coordonnateurs régionaux de la GRC chargés des questions relatives à la traite des personnes. Situé dans la Section de l’immigration, ce centre a pour rôle de fournir une aide aux enquêteurs sur le terrain et de travailler à des campagnes d’éducation et de sensibilisation.
Citoyenneté et Immigration Canada a aussi négocié un certain nombre d’ententes bilatérales relatives à l’échange de renseignements sur la migration clandestine avec les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et les Pays-Bas, tout en améliorant l’échange d’information entre les organismes d’application de la loi au Canada(30).
L’approche du Canada à l’égard de la traite des personnes est généralement bien vue dans la communauté internationale et au pays. Bien qu’un certain nombre de critiques aient été exprimées, celles-ci ont été prises en compte avec l’entrée en vigueur de la LIPR, du projet de loi C-49 et des changements apportés à la politique en mai 2006 pour faciliter l’obtention des permis de séjour temporaire. Généralement, le Canada est reconnu pour la lutte relativement forte qu’il mène contre la traite des personnes sur le plan des lois qu’il a adoptées et des ressources qu’il y consacre. Cependant, certaines critiques concernant l’approche du Canada à l’égard de la traite des personnes persistent. Celles-ci portent sur les lacunes observées en matière de répression, dans le mécanisme de protection des victimes et sur la nature trop générale de la définition de la traite des personnes. Le document Trafficking in Persons Report du département d’État américain, publié en juin 2008, qui résume et analyse les mesures prises par chaque pays pour faire face au problème de la traite des personnes, classe le Canada au rang de pays de « niveau 1 » (un pays dont le gouvernement se conforme entièrement aux normes minimales de la Trafficking Victims Protection Act américaine). Ce rapport mentionnait que :
Le gouvernement du Canada respecte en tout point les normes minimales visant l’élimination de la traite des personnes. Depuis un an, le Canada a accru ses efforts de prévention et de protection des victimes, mais peu de progrès ont été observés en matière de répression des trafiquants contrevenants(31)
L’absence d’une procédure de reconnaissance rapide des victimes de la traite est l’une des lacunes souvent mentionnées relativement au mécanisme de protection des victimes. Il est clair que la capacité qu’ont les agents d’immigration et d’application de la loi de reconnaître les personnes faisant l’objet de la traite des personnes et les indices révélateurs de ce phénomène est une condition préalable de la protection des victimes. À l’heure actuelle, il n’existe aucun processus officiel au Canada permettant de reconnaître les personnes faisant l’objet de la traite. Cependant, des outils ont été mis au point par le ministère de la Justice afin de faciliter le dépistage, et de nombreux programmes de formation et conférences ont été mis en œuvre pour aider les agents d’immigration et d’application de la loi à comprendre la procédure de dépistage et leur enseigner la façon d’être sensibles aux besoins des victimes(32).
Les services offerts aux victimes de la traite constituent une autre lacune. Des détracteurs soulignent que les permis de séjour temporaires et la participation ponctuelle des ONG sont insuffisants : des services complets doivent être offerts systématiquement. Un rapport(33) rendu public par le ministère de la Justice souligne que les victimes de la traite ont des expériences et des besoins différents, mais que ces besoins comprennent généralement des services de protection (protection de la police ou des témoins semblable à celle offerte aux victimes de violence familiale); l’hébergement (refuge, logement avec assistance ou logement autonome); des services de santé (à court, moyen ou long terme, y compris l’accès à des soins de santé publics, à des soins de santé mentale, à des services de désintoxication et de réadaptation); des services de counselling à long terme; et des services d’ordre économique (accès à l’aide sociale, à l’emploi, à l’éducation et au développement professionnel, formation linguistique). Comme nous l’avons mentionné précédemment, la majorité de ces services sont offerts à l’échelle provinciale au Canada et ne sont donc pas uniformes dans tout le pays. Les organismes qui offrent une aide aux victimes de la traite comprennent ceux qui s’occupent en particulier de la pauvreté, des besoins des immigrants et des femmes victimes de différents types d’abus et de violence. Les victimes de la traite sont dirigées vers de tels organismes par des services d’établissement, des intervenants en milieu carcéral, des organisations de femmes et des leaders autochtones. Le rapport du ministère de la Justice a toutefois indiqué que le manque de financement pour de tels organismes demeure un obstacle important.
Les questions de compétence et les difficultés d’ordre pratique font qu’un autre aspect souvent oublié dans tout mécanisme de protection des victimes est le retour en toute sécurité des victimes de la traite chez elles ou dans leur pays d’origine. Les personnes retournant chez elles peuvent être confrontées à divers obstacles d’ordre émotionnel et physique, allant de l’ostracisme dans leur communauté d’origine (en particulier pour les personnes impliquées dans le commerce du sexe) et les menaces des trafiquants, à une simple répétition des conditions de pauvreté qui les ont poussées à partir. Selon les intervenants, il faut, pour assurer le retour en toute sécurité des victimes de la traite, disposer d’un mécanisme structuré en vue de superviser le retour et la réintégration, éventuellement par la participation d’une ONG ou d’une organisation internationale comme l’Organisation internationale pour les migrations. Ces intervenants soulignent aussi la nécessité de mettre en œuvre des programmes de réorientation en vue de faciliter ce processus en offrant des options viables aux victimes de la traite. De telles initiatives joueraient un rôle important pour faire en sorte que le problème de la traite des personnes ne devienne pas simplement un perpétuel « retour à la case départ » où des individus se retrouvent encore une fois dans les mains de trafiquants ou cherchent de nouveau un moyen d’échapper aux conditions accablantes qui existent dans leur communauté d’origine(34).
On s’est aussi dit préoccupé de l’approche globale qui a été privilégiée pour lutter contre la traite des personnes au Canada. Certains font valoir qu’il n’est pas nécessaire d’inclure une disposition particulière concernant l’infraction de traite de personnes dans le Code criminel puisque des infractions portaient déjà sur l’exploitation et la violence, par exemple l’enlèvement et la séquestration, diverses formes de dommages corporels, l’intimidation et le crime organisé. Ces critiques soulignent le chevauchement inutile des infractions prévues dans la LIPR et le Code criminel(35).
Des préoccupations semblables tournent autour de la nature trop générale de la définition de la traite des personnes et de l’approche retenue pour s’attaquer au problème au Canada. Ces arguments sont le plus répandus dans les milieux de défense des droits qui s’intéressent aux questions de migration et de prostitution, et ils remettent en question l’utilité d’examiner le problème du point de vue de la « traite des personnes » : le fait de se pencher tout simplement sur l’exploitation serait une approche plus efficace qui, en fin de compte, permettrait de mieux comprendre la situation des personnes qui sont déjà marginalisées et vulnérables dans la société.
Comme en témoigne la confusion entourant les notions de passage de clandestins et de traite des personnes et la question de savoir si la traite des personnes comprend l’exploitation à l’intérieur d’un pays, la définition et l’interprétation de l’expression « traite des personnes » constituent un problème qui soulève beaucoup de préoccupations. La définition type trouvée dans le Protocole contre la traite des personnes peut être interprétée largement ou étroitement. Certains l’utilisent largement pour traiter de l’exploitation des migrants vulnérables et des Canadiens marginalisés, mettant l’accent sur des formes diverses de coercition, de tromperie et d’exploitation dans le milieu de travail. Ce point de vue, comme celui adopté dans le Code criminel canadien, permet de passer outre à la question du choix qui intervient lorsque certaines personnes acceptent de travailler dans des situations où elles sont exploitées parce que ces conditions sont moins difficiles que celles qu’elles connaissent dans leur pays(36). Des groupes de revendication comme Maggie’s, une organisation gérée par et pour les travailleurs du sexe, font valoir que le terme « traite des personnes » est tellement utilisé au Canada qu’il signifie maintenant la même chose que « commerce du sexe ». À leur avis, une telle situation suppose l’acceptation tacite de la théorie selon laquelle la prostitution tient, en soi, de l’exploitation, et omet de reconnaître que les personnes font des choix dans leur vie. Ils soulignent que les lois visant à interdire la traite des personnes au Canada ont entraîné le resserrement des frontières et l’intensification du maintien de l’ordre, accroissant ainsi la clandestinité et la vulnérabilité des travailleurs du sexe(37).
D’autres ont une interprétation plus étroite de la traite des personnes, réservant le terme aux migrants et aux Canadiens marginalisés qui n’acceptent pas les conditions d’exploitation dans lesquelles ils travaillent, mais qui sont empêchés d’en sortir en raison de menaces ou de violence. Cette interprétation fondée sur un contexte de coercition extrême – des femmes et des enfants enlevés, séquestrés et forcés de se livrer à la prostitution – fait partie du mythe associé à l’image traditionnelle de la traite des personnes au sein de la communauté internationale(38).
Enfin, d’autres remettent en question l’usage même du cadre interprétatif de la traite des personnes, parce qu’il ne correspond pas aux expériences vécues par de nombreuses personnes. Ils s’inquiètent du fait qu’en appliquant le terme général et chargé d’émotion de « victime de la traite », on fasse abstraction des choix et des expériences des personnes en cause ainsi que de toute recherche sur les causes fondamentales de l’exploitation(39).
Abordant la question sous l’angle de la traite des personnes en ce qui concerne la prostitution, Leslie Jeffrey, de l’Université du Nouveau-Brunswick, fait valoir qu’un cadre plus constructif consiste à examiner la question dans le contexte de la migration clandestine et des travailleurs du sexe qui migrent au Canada. Elle souligne que l’exploitation n’est pas nécessairement inhérente au travail du sexe chez les migrants, et que de nombreuses personnes qui arrivent au Canada savent qu’elles travailleront dans l’industrie du sexe, estimant que leur situation sera toutefois meilleure que dans leur pays, sans toutefois constituer la « meilleure » solution. Néanmoins, des problèmes surgissent souvent parce que ces femmes sont souvent induites en erreur quant à l’argent qu’elles recevront ou aux conditions dans lesquelles elles travailleront. Tout comme Maggie’s, Mme Jeffrey dit que les autorités devraient se pencher sur les réalités sous-jacentes aux situations d’exploitation qui existent, plutôt que de créer un mythe de la « traite des personnes » qui ne fait que servir de prétexte pour renforcer les lois pénales et les lois sur l’immigration et qui empire ainsi les conditions dans lesquelles se déroule le commerce du sexe en le rendant clandestin. Un mythe négatif de la traite des personnes entraîne la « victimisation » et donne l’impression que les travailleuses du sexe sont intrinsèquement exploitées, plutôt que d’essayer d’habiliter les femmes impliquées et de reconnaître les choix qu’elles ont faits. Mme Jeffrey prétend qu’en traitant de telles femmes comme des « victimes de la traite », le gouvernement est incapable d’aborder efficacement les véritables problèmes d’exploitation avec lesquels sont aux prises les travailleurs du sexe qui ont immigré(40).
Dans un même ordre d’idées, un certain nombre d’ONG fournissant des services aux victimes de la traite des personnes croient que les mesures canadiennes relatives à la traite des personnes ne sont pas pratiques et n’apportent pas de solution adéquate aux dures réalités auxquelles sont confrontées les personnes exploitées pour leur travail et leurs services au Canada. Ces organisations rappellent le fait que de nombreuses femmes acceptent au départ des conditions de travail qui se révèlent par la suite une forme d’exploitation, et qu’elles sont par conséquent réticentes à se plaindre de leur situation. Ce fait est souvent oublié dans des lois qui s’appuient sur des formes très nettes d’exploitation pour assurer l’efficacité des poursuites(41).
Ces arguments ont un certain poids. Bien qu’ils aient tendance à donner dans la théorie d’une manière peu susceptible d’être abordée facilement par la voie législative, ils soulèvent des points de vue légitimes dont le gouvernement, les décideurs et les chercheurs devraient tenir compte lorsqu’ils s’attaquent au problème de la traite des personnes. Ces critiques illustrent le fait que la traite des personnes n’est pas une notion unidimensionnelle – un horrible fléau à éliminer, avec des victimes terrorisées à secourir derrière des portes closes –, mais une notion composée d’expériences multiples. Ce stéréotype d’une victime de la traite existe bel et bien, comme celui de l’ouvrier migrant qui a fait des choix dans sa vie, comme l’aide familial muni d’un visa qui est maltraité par ses employeurs, comme l’adolescent en fugue qui est exploité par ses pairs, comme la travailleuse du sexe qui peut ou non avoir choisi d’être où elle est. La manière dont les décideurs choisiront de définir une notion aura des répercussions importantes sur les solutions qu’ils adopteront.
Depuis la ratification du Protocole contre la traite des personnes par le Canada en 2002, des progrès considérables ont été réalisés au pays pour prévenir la traite des personnes et poursuivre les trafiquants, ainsi que pour protéger les personnes faisant l’objet de la traite qui a lieu à l’intérieur du Canada ou qui les amène au pays. Le Canada est reconnu comme un pays de « niveau 1 » dans le rapport du département d’État américain sur la traite des personnes. Pourtant, des lacunes persistent. Même si la loi est encore récente, il est important de souligner que très peu de poursuites ont été engagées en vertu de la LIPR ou des dispositions du Code criminel relatives à la traite des personnes. La collecte de données officielles semble ne pas progresser en raison de la nature particulièrement clandestine de l’activité. En revanche, les prestataires de services des ONG fournissent de fréquents témoignages anecdotiques de leurs interactions avec des victimes de la traite. Abstraction faite des permis de résident temporaire, les services et les avantages offerts aux victimes de la traite sont ponctuels et varient selon la province, et les groupes communautaires qui s’occupent des victimes de la traite sur le terrain déplorent le manque de financement. Écouter ce que disent les intervenants qui travaillent avec les personnes dont la main-d’œuvre et les services sont exploités dans l’ensemble du pays pourrait être la prochaine étape vers une solution efficace au problème de la traite des personnes au Canada.
Le sénateur Munson : Il n’y a aucune preuve à ce sujet?
M. Grant : Non. Nous restons vigilants toutefois, comme je l’ai dit.
La présidente, la sénatrice Andreychuk : Il n’y a eu aucun cas de traite d’enfants?
M. Grant : Nous n’avons aucune preuve à ce sujet. Nous avons demandé des précisions pour donner suite à des signalements non vérifiés, et aucun renseignement ne nous a été fourni.