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PRB 06-02F
Alex Smith
Division des affaires internationales,
du commerce et des finances
Révisé le 1er décembre 2008
PDF (157 Ko, 18 pages)
Un ministre peut embaucher, en plus du personnel alloué aux députés et aux sénateurs pour leurs bureaux parlementaires et leurs bureaux de circonscription, du personnel politique payé par les deniers publics. Ces employés sont souvent appelés « personnel exonéré », justement parce qu’ils sont exonérés des règlements et des processus d’embauche qui s’appliquent normalement aux fonctionnaires. Ils doivent fournir au ministre des conseils et un appui politiques que celui-ci ne peut demander à des fonctionnaires impartiaux.
Le personnel des cabinets des ministres (ou « personnel ministériel ») fait l’objet de controverses. Parce qu’ils peuvent influer notablement sur l’élaboration et l’administration des politiques publiques, la responsabilité et, à l’occasion, la conduite éthique de ces employés suscitent des préoccupations. Quelques directives et, depuis plus récemment, une loi régissent la conduite des membres du personnel d’un cabinet ministériel, mais il y a peut-être des moyens d’améliorer ces directives.
Nous donnons ici certains renseignements généraux sur l’embauche du personnel pour les cabinets des ministres et abordons les questions de responsabilité et d’éthique. Nous examinons aussi des documents d’orientation sur la responsabilité des employés des cabinets des ministres, explorons plusieurs controverses que ces derniers suscitent et décrivons les normes d’éthique applicables, comme les exigences en matière de conflits d’intérêts. Nous examinons également la façon dont l’Australie et le Royaume-Uni utilisent les employés des cabinets des ministres.
Un ministre peut embaucher du personnel sous le régime de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP) (1). Les employés du cabinet d’un ministre ont pour rôle de tenir le ministre au fait des questions liées aux politiques, aux lois et à l’administration; d’assurer la liaison avec le ministère dont le ministre a la responsabilité, le Cabinet du Premier ministre et les cabinets d’autres ministres; de préparer des discours et des communiqués; de gérer l’emploi du temps du ministre; et de s’occuper d’autres tâches administratives selon les besoins (2). Le Bureau du Conseil privé décrit leurs fonctions comme suit :
La raison d’être des cabinets est de rassembler des conseillers et des adjoints qui ne sont pas fonctionnaires et qui peuvent partager l’engagement politique des ministres et des secrétaires d’État et offrir un complément aux conseils professionnels, compétents et non partisans de la fonction publique. Par conséquent, ils offrent une expertise ou un point de vue particulier que la fonction publique est incapable de fournir. (3)
Même si l’embauche de personnel pour les cabinets des ministres est exemptée des processus et des règlements d’embauche habituels de la fonction publique, la gestion des cabinets des ministres et de leur personnel est régie par des lignes directrices du Conseil du Trésor (4). Le Conseil du Trésor détermine le budget global pour les salaires de leur personnel, budget qui varie selon la taille et la complexité du ministère, et il établit les fourchettes salariales de divers postes au sein des cabinets (5).
Le premier ministre établit le budget pour chaque ministre. Les ministres qui se voient confier des responsabilités régionales et ceux auxquels est adjoint un secrétaire parlementaire ont droit à plus de fonds que les autres pour embaucher du personnel. Des sommes sont aussi prévues dans les budgets des ministres pour les adjoints des ministères, c’est à-dire des fonctionnaires qui sont détachés de leur ministère auprès de leur cabinet afin d’assurer la liaison avec le ministère et de fournir des conseils apolitiques sur les activités de ce dernier.
Le ministre peut constituer son personnel et le rémunérer comme bon lui semble, à condition que son budget et les salaires respectent les fourchettes établies (6). Il a également pleine latitude sur les décisions d’embauche, bien que le Cabinet du Premier ministre intervienne parfois dans la sélection du personnel de niveau supérieur, surtout celle du chef de cabinet.
Les employés du cabinet d’un ministre obtiennent généralement leurs postes grâce à leurs relations personnelles et politiques, situation qui en a parfois amené certains à se demander s’ils ont l’expérience, la formation et les compétences professionnelles nécessaires pour occuper leur emploi (7). Cependant, un sondage mené auprès de 20 chefs de cabinet en poste en 1990 a permis de constater que l’âge moyen au moment de la nomination était de 38 ans et que la plupart des intéressés avaient au moins plusieurs années d’expérience de travail au sein de cabinets de ministres (8).
Les employés du cabinet d’un ministre ont peu de sécurité d’emploi. Ils perdent leur poste 30 jours après que le ministre a perdu sa charge et peuvent être remerciés au gré du ministre, sans aucun recours. Ils ont toutefois droit à une indemnité de départ, et le ministre peut leur verser une indemnité de fin d’emploi (9). Par ailleurs, ils cotisent à un régime de retraite de fonctionnaires et bénéficient de divers avantages sociaux, notamment en matière de santé (10).
En septembre 2008, à la dissolution de la 39e législature, un peu plus de 600 employés de cabinets de ministres étaient au service de 27 ministres et de cinq secrétaires d’État (11). De ce nombre, environ 80 travaillaient pour le Cabinet du Premier ministre.
La loi et la convention exigent des ministres qu’ils répondent devant le Parlement de la bonne marche de leur ministère. Le plus haut fonctionnaire du ministère, le sous-ministre, rend des comptes au ministre, et les fonctionnaires du ministère rendent des comptes au sous-ministre par la voie hiérarchique (12). Dans le même ordre d’idées, les employés des cabinets des ministres rendent des comptes à leur ministre.
Au nom du premier ministre, le Bureau du Conseil privé offre des conseils d’ordre général aux ministres dans un guide intitulé Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d’État, qui comprend une section concernant les employés des cabinets des ministres. Selon le Guide, « les ministres et les ministres d’État sont personnellement responsables de la bonne marche de leur cabinet » (13). Même si le personnel du cabinet d’un ministre a des contacts réguliers avec le ministère relevant du ministre, « [l]e personnel politique n’est pas habilité à donner des ordres aux fonctionnaires, mais il peut leur demander de l’information ou leur transmettre les instructions du ministre, en passant normalement par le sous-ministre. De bonnes relations de travail entre le cabinet du ministre ou du ministre d’État et son ministère […] sont essentielles au ministre et au sous-ministre pour gérer le travail ministériel. » (14) En 2006, un texte plus explicite concernant les relations de travail du personnel exonéré dans la fonction publique a été ajouté au Guide :
Pareille relation exige que le personnel exonéré du cabinet du ministre respecte l’impartialité des fonctionnaires et ne cherche pas à les engager dans des activités qui ne correspondent pas à leur rôle.
Afin d’honorer leur responsabilité de respecter l’impartialité des fonctionnaires, le personnel exonéré se doit de connaître les paramètres appropriés du code de conduite des fonctionnaires, dont les valeurs et l’éthique de la fonction publique, et d’évaluer activement sa propre conduite et toute demande qu’il fait aux fonctionnaires ministériels à la lumière de ces paramètres. Les ministres et les sous-ministres doivent être vigilants afin de faire en sorte que les paramètres appropriés régissant l’interaction entre les fonctionnaires et le personnel exonéré soient respectés.
Dans la mesure du possible, les relations entre les fonctionnaires et le personnel exonéré devraient être régies par le bureau du sous-ministre. Ce dernier devrait être informé de tout contact entre le personnel exonéré et les fonctionnaires du ministère. (15)
Les lignes directrices de portée très générale que fournit le Bureau du Conseil privé présentent un portrait idéal de l’interaction entre le personnel du cabinet d’un ministre et les fonctionnaires du ministère, mais, comme un ancien greffier du Conseil privé l’a admis, « [i]l y a énormément de souplesse dans notre système concernant les interactions entre personnes et nous n’avons pas érigé de barrières pour les empêcher » (16). Compte tenu du grand nombre de contacts entre les employés du cabinet d’un ministre et le personnel du ministère, il peut être difficile d’informer le bureau du sous-ministre de la moindre interaction, et il peut y avoir de bonnes raisons de court-circuiter l’ordre hiérarchique, comme une réaction d’urgence à une crise. Par ailleurs, les interactions entre le cabinet d’un ministre et le ministère portent sur un vaste éventail d’activités, de la participation aux réunions du ministère aux conseils sur la révision d’un document ou une formule de financement.
La question de savoir si un « conseil » donné par le personnel du cabinet d’un ministre constitue un « ordre » inapproprié prête à interprétation, surtout que le personnel agit souvent au nom d’un ministre occupé et préoccupé. En pratique, il peut être très difficile pour un fonctionnaire de savoir si un employé du cabinet transmet les instructions du ministre ou s’il agit de sa propre initiative. Cet employé n’a pas de pouvoir délégué en vertu de la loi, mais il peut néanmoins se prononcer au nom de son ministre. Liane Benoit, qui a mené une étude sur le personnel des cabinets des ministres pour la Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités de publicité, a résumé ainsi la situation : « Pour ce qui est de savoir si le personnel politique donne ou tente de donner des ordres aux fonctionnaires, la seule conclusion possible est que cette pratique est subtile, assez répandue et, bien souvent, une nécessité pratique. » (17) Elle explique : « Si toutes les parties s’en tiennent à leurs rôles respectifs, le système, dans l’ensemble, avance cahin caha avec un degré acceptable d’efficacité, d’efficience et de régularité. Sauf, évidemment, quand ce n’est pas le cas. » (18)
À maintes reprises, les actes des employés des cabinets des ministres ont été une source de controverse politique, ce qui a soulevé des préoccupations quant à leur responsabilité. Voici trois cas fortement médiatisés.
En 1991, Mohammed Al-Mashat, ancien ambassadeur irakien à Washington durant la guerre du Golfe, a demandé discrètement et obtenu très rapidement l’autorisation de venir au Canada en tant qu’immigrant reçu (19). Lorsque cela s’est su, la controverse a éclaté et le secrétaire d’État aux Affaires extérieures de l’époque, Joe Clark, a déclaré qu’il ne pouvait rendre des comptes à l’égard de cette décision extrêmement délicate parce que la demande de M. Al Mashat n’avait pas été portée à sa connaissance. Après une enquête interne, le gouvernement a tenu le sous-secrétaire d’État associé aux Affaires extérieures et le chef de cabinet de M. Clark responsables de ne pas avoir porté la question à l’attention du secrétaire d’État.
En 2004, on a accusé la ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration de l’époque, Judy Sgro, d’avoir accordé des permis de séjour temporaire et de travail à des personnes qui avaient travaillé comme bénévoles à sa campagne de réélection. Le commissaire à l’éthique a été chargé d’enquêter sur les allégations de conflit d’intérêts (20). Il a conclu que le conflit d’intérêts dont faisait l’objet la ministre était principalement attribuable à son chef de cabinet, qui avait continué à travailler aux affaires du Ministère pendant les élections. Le commissaire a déclaré que cela n’absolvait pas la ministre de toute responsabilité, citant les directives du Bureau du Conseil privé, selon lesquelles les ministres sont responsables des actes des fonctionnaires qui relèvent d’eux, mais il a noté que le sens de « responsabilité » dans ce contexte était plutôt vague.
Dans son enquête de 2004-2005 sur le programme des commandites administré par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, le juge John Gomery a conclu qu’il y avait eu ingérence directe du ministre de l’époque et de son personnel ainsi que du chef de cabinet du premier ministre à propos de la sélection d’activités particulières que le gouvernement du Canada devait commanditer. Le juge Gomery a constaté que cela avait constitué « un empiétement politique sur la conduite des affaires administratives » (21). Qui plus est, le sous-ministre de l’époque n’avait pas été tenu informé des interactions entre le cabinet du ministre et les fonctionnaires chargés du programme.
Le juge Gomery a recommandé que le gouvernement prépare, à l’intention des employés des cabinets des ministres, un code de conduite qui indiquerait notamment que « le personnel exonéré n’a pas le pouvoir de donner des ordres aux fonctionnaires et que les ministres sont pleinement responsables et imputables des actions de leur personnel exonéré » (22). Le juge Gomery a également recommandé que, pour l’aider à comprendre son rôle, « tout le personnel exonéré devrait être tenu de suivre un programme de formation sur les aspects les plus importants de l’administration publique » (23).
Comme les employés des cabinets des ministres interviennent souvent au nom de leur ministre et servent d’intermédiaires entre le ministère et le ministre, ils exercent une influence considérable, sinon une autorité de fait. Même s’ils ne peuvent donner d’instructions aux fonctionnaires, on ne sait pas exactement ce qui constitue des interactions appropriées avec les fonctionnaires. Ces exemples montrent de quelle manière ce manque de clarté a causé des dissensions sur le rôle que devraient tenir les employés des cabinets des ministres et la responsabilité des ministres à l’égard de leurs actes lorsque surgit une controverse. Hormis les brefs conseils fournis dans le guide Pour un gouvernement responsable du Bureau du Conseil privé, dont nous avons parlé, le rôle du personnel des cabinets des ministres demeure relativement vague.
Il existe peu de directives sur la reddition de comptes et la responsabilité du personnel des cabinets des ministres, mais il existe des normes détaillées d’éthique pour ce personnel en ce qui concerne les conflits d’intérêts et le lobbying.
L’adoption, en décembre 2006, de la Loi fédérale sur la responsabilité a mis en application des normes d’éthique s’appliquant aux employés des cabinets des ministres. Cette loi a fait entrer en vigueur la Loi sur les conflits d’intérêts et apporté d’importantes modifications à la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, notamment en la renommant Loi sur le lobbying. Ces deux lois contiennent des dispositions qui décrivent diverses exigences et interdictions concernant le personnel des cabinets des ministres. Auparavant, leurs actions dans ces domaines étaient largement fondées sur un code de conduite énoncé par le premier ministre : le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat (24).
La Loi sur les conflits d’intérêts (LCI) vise plusieurs fins : établir des règles claires relativement aux conflits d’intérêts et à l’après-mandat, parer la possibilité de conflits d’intérêts et établir le poste de commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. Bon nombre de ses dispositions s’appliquent au personnel des cabinets des ministres (25). En vertu de cette loi, ce dernier doit :
En outre, les employés des cabinets des ministres doivent présenter au commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique un rapport confidentiel dans lequel ils divulguent leur actif et leur passif et décrivent certaines activités. Ils doivent également faire rapport des cadeaux d’une valeur de plus de 200 $ et provenant d’une seule source autre que leurs parents ou amis, ainsi toutes les offres sérieuses d’emploi à l’extérieur et leur acceptation.
Les employés des cabinets des ministres doivent également faire une déclaration publique s’ils doivent se récuser pour éviter un conflit d’intérêts. Ils doivent aussi déclarer publiquement les actifs qui ne sont ni contrôlés (dont la valeur pourrait être directement ou indirectement touchée par les décisions du gouvernement), ni exonérés, ainsi que certaines activités extérieures, les cadeaux d’une valeur de 200 $ ou plus et les voyages acceptés dans le cadre de leurs fonctions officielles (27). Ils doivent se départir des biens contrôlés, soit en les vendant à un tiers avec qui ils n’ont aucun lien de dépendance, soit en les déposant dans une fiducie sans droit de regard.
La LCI interdit également certaines activités postérieures au mandat. Les employés des cabinets des ministres ne doivent pas :
Pendant un an, ils doivent aussi signaler au commissaire toute communication ou réunion à des fins de lobbying.
Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique doit s’acquitter d’une multitude de responsabilités liées aux employés des cabinets des ministres (28). Il examine les rapports confidentiels que ces employés lui fournissent, donne des avis à titre confidentiel, tient un registre des déclarations publiques, peut enquêter sur des cas d’inobservation de la LCI et peut ordonner aux employés des cabinets des ministres de prendre les mesures correctives nécessaires pour respecter la LCI.
La violation de certaines dispositions de la LCI relatives aux rapports confidentiels, à la divulgation et à la vente de biens peut être punissable d’une amende pouvant atteindre 500 $. Néanmoins, aucune sanction n’est prévue pour le défaut de se conformer aux nombreuses interdictions de la LCI ou à ses dispositions concernant l’après-mandat. Toutefois, le commissaire publie des rapports d’enquête portant sur d’éventuelles contraventions à la LCI et peut ordonner au personnel actuel du cabinet d’un ministre de ne pas traiter avec d’anciens employés de cabinet (29).
Outre les nombreuses dispositions contenues dans la LCI, la Loi sur le lobbying interdit aux employés des cabinets des ministres de faire du lobbying, selon la définition prévue dans cette loi, pendant cinq ans après avoir cessé d’occuper leurs fonctions. (Le commissaire au lobbying peut accorder des dérogations à ce délai d’attente de cinq ans.) Le commissaire au lobbying peut enquêter sur d’éventuelles infractions à cette loi, et la peine pour ces infractions peut être une amende maximale de 50 000 $. Le commissaire a également le pouvoir de rendre publique toute infraction à la Loi sur le lobbying et nommer le délinquant.
Le document du Bureau du Conseil privé Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d’État contient également plusieurs règles d’éthique concernent les employés des cabinets des ministres. En voici un exemple : « Le titulaire d’une charge publique agira avec honnêteté ainsi que selon des normes supérieures en matière d’éthique de façon à préserver et à faire croître la confiance du public dans l’intégrité, l’objectivité et l’impartialité du gouvernement. » (30) Le respect de ces directives est considéré comme une condition de nomination.
Le Canada n’est pas le seul régime parlementaire inspiré de Westminster qui rémunère le personnel politique des ministres à l’aide des deniers publics. L’Australie et le Royaume Uni ont commencé à embaucher systématiquement des employés pour les cabinets des ministres, ou « conseillers spéciaux » comme on les appelle au Royaume-Uni, au début des années 1970 (31). Dans ces deux pays, le personnel politique a été à l’origine d’une controverse considérable, ce qui a donné lieu à des études et débats parlementaires.
En Australie, les ministres ont la possibilité d’engager du personnel et des experts en vertu de la Members of Parliament (Staff) Act 1984. En 2003, on comptait environ 370 employés du gouvernement, en plus des trois employés alloués à chaque député (32).
Le comportement du personnel des cabinets des ministres est régi par le Code of Conduct for Ministerial Staff, publié en juillet 2008 (33). Ce code ordonne aux employés des cabinets des ministres de se conduire de façon honnête et avec intégrité; de prendre des moyens raisonnables pour éviter les conflits d’intérêts; de déclarer tous les cadeaux, marques d’hospitalité et voyages reçus; et de ne pas occuper d’emploi à l’extérieur. Il comporte également plusieurs dispositions définissant des relations appropriées avec les fonctionnaires australiens. Le personnel des cabinets des ministres doit se conformer aux exigences suivantes :
Les actes des employés des cabinets des ministres sont une source de controverse en Australie, en particulier l’affaire des « enfants par-dessus bord » (35). Cet événement a donné lieu à une étude et à un rapport du Senate Select Committee on a Certain Maritime Incident, qui, à leur tour, ont conduit le Finance and Public Administration References Committee du Sénat australien à mener une enquête sur la gouvernance et la reddition de comptes du personnel des cabinets des ministres (36). Ce dernier comité a recommandé que le gouvernement définisse « personnel des cabinets des ministres » dans la loi, élabore un code de conduite et un énoncé des valeurs, publie un rapport annuel sur le nombre de ces employés et le coût qu’ils représentent, crée un poste de conseiller en éthique, donne la formation adéquate et permette au personnel des cabinets des ministres de comparaître devant les comités du Parlement.
La principale préoccupation en Australie concerne la question de savoir si les employés des cabinets des ministres peuvent être forcés de témoigner devant des comités parlementaires en cas de controverse (37). La plupart des ministres ne laissent pas leur personnel comparaître devant les comités pour répondre à des questions.
Au Royaume-Uni, les cabinets des ministres sont gérés par des fonctionnaires, appelés secrétaires particuliers principaux. Les ministres sont autorisés à nommer jusqu’à deux conseillers spéciaux (rémunérés ou non) pour leur cabinet au moyen de nominations à titre temporaire dans la fonction publique (38). Le premier ministre n’est pas assujetti à cette limite et peut autoriser des dérogations à cette règle (39).
Il convient de souligner que, en 1997, jusqu’à trois conseillers spéciaux du premier ministre ont été autorisés à exercer des pouvoirs exécutifs. Cette autorisation a depuis été révoquée (40).
Le gouvernement présente des rapports annuels sur le nombre, les noms, les fourchettes de rémunération et le coût des conseillers spéciaux (41). En juillet 2008, on comptait 73 conseillers spéciaux, et en 2007-2008, leur coût s’est élevé à 5,9 millions de livres sterling (42).
La conduite des conseillers spéciaux est régie par le Code of Conduct for Special Advisers et un Model Contract for Special Advisers (43). Selon le Code, les conseillers spéciaux offrent de l’aide plus engagée politiquement et plus politisée que ne peut le faire la fonction publique permanente. Le Code précise que les conseillers spéciaux doivent se conformer aux exigences suivantes :
En ce qui concerne leurs relations avec les fonctionnaires, les conseillers spéciaux peuvent transmettre le point de vue et les priorités de leur ministre, demander de l’information et des données et rencontrer les fonctionnaires. Toutefois, ils ne doivent pas :
Le Code indique aussi la marche à suivre par les fonctionnaires qui s’inquiètent des demandes provenant de conseillers spéciaux.
Le rôle et le statut des conseillers spéciaux fait l’objet de débats et d’une certaine controverse au Royaume-Uni, particulièrement en ce qui concerne les communications, d’où les nombreux rapports et études effectués par un comité parlementaire (44) et par le Committee on Standards in Public Life (45). Les rapports exprimaient des préoccupations et formulaient des recommandations au sujet du processus de recrutement, du nombre de conseillers spéciaux, de leur formation, de leur conduite et de leur responsabilité, ainsi que de leur relation avec les fonctionnaires permanents.
En réaction à ces rapports, le gouvernement a élaboré et mis à jour le Code of Conduct for Special Advisers et le Model Contract for Special Advisers susmentionnés. Il a également présenté, en mars 2008, un avant-projet de loi sur le renouveau constitutionnel, qui comprend une définition de « conseiller spécial » et officialise l’exigence d’un code de conduite et d’un rapport annuel sur le nombre et le coût des conseillers spéciaux.
Le personnel des cabinets des ministres est devenu une composante importante du système politique canadien et joue un rôle important parce qu’il offre aux ministres une aide que les fonctionnaires non partisans ne peuvent offrir. Les ministres disposent de directives précises pour l’embauche du personnel de leur cabinet et d’indications sur leur responsabilité. En outre, de vastes dispositions législatives régissent le comportement des employés des cabinets des ministres en ce qui concerne les conflits d’intérêts et le lobbying. Ces employés ont toutefois fait l’objet d’un certain nombre de controverses d’ordre politique, si bien que leur rôle et leur obligation redditionnelle ont suscité de nombreux débats. Ces débats sont semblables aux débats en cours dans d’autres pays qui emploient ce type de personnel. En Australie et au Royaume Uni, des controverses ont surgi au sujet des actes du personnel des cabinets des ministres, et l’on a fait des propositions de modifications.
Même s’il se révèle impossible d’échapper entièrement à la controverse politique, certains points pourraient être clarifiés :