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PRB 05-50F
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Rédaction : Odette Madore
Division de l'économie
Le 7 février 2006
Le présent document présente les mécanismes de contrôle des dépenses du gouvernement fédéral. Avec son effectif de 450 000 employés, ses 1 600 programmes et services et ses dépenses annuelles de 200 milliards de dollars, le gouvernement fédéral représente l’organisation la plus vaste et la plus complexe du Canada. La taille du secteur public fédéral exige donc un mécanisme efficace de saine gestion des dépenses.
Pour cette raison, le contrôle des dépenses est réalisé à chaque étape du cycle financier du gouvernement fédéral. Ce contrôle comporte plusieurs moyens, y compris des mécanismes de contrôle a priori, c’est-à-dire avant que les dépenses ne soient engagées, et a posteriori portant sur la régularité et le bon usage des fonds publics.
Le Canada est une monarchie constitutionnelle, une fédération et une démocratie. Le système de gouvernement fédéral du Canada relève de la tradition britannique et se compose des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Il incombe au pouvoir exécutif, qui comprend le premier ministre et le Cabinet, d’énoncer les lois, de proposer les dépenses, d’établir les politiques nationales et de mener les affaires internationales.
Le pouvoir législatif, ou Parlement, se compose de trois parties : la Reine, représentée par le gouverneur général, le Sénat et la Chambre des communes. Les responsabilités du pouvoir législatif comprennent le dépôt, l’étude et l’adoption de textes de loi, y compris les lois de crédits. Enfin, le pouvoir judiciaire comprend la Cour suprême, la Cour fédérale et les cours supérieures des provinces. Le pouvoir judiciaire interprète et applique les lois du Canada et est entièrement indépendant des pouvoirs exécutif et législatif.
Ce sont les deux chambres du Parlement qui ont le pouvoir et l’obligation d’examiner et d’approuver toutes les dépenses gouvernementales. L’article 26 de la Loi sur la gestion des finances publiques prévoit que « tout paiement sur le Trésor est subordonné à l’autorisation du Parlement ». Par ailleurs, l’article 53 de la Constitution exige que tout projet de loi portant affectation de fonds publics soit déposé à la Chambre des communes, tandis que l’article 54 précise qu’il doit l’être par un ministre de la Couronne.
Le droit législatif canadien et la Constitution permettent au Sénat, à la Chambre des communes et à leurs comités parlementaires de jouer un rôle fondamental dans le contrôle budgétaire au moyen de l’approbation et la vérification des dépenses gouvernementales. Ce rôle d’examen et d’autorisation des dépenses s’effectue tout au long du cycle financier du gouvernement.
Le cycle financier du gouvernement fédéral commence officiellement lorsque le ministre des Finances dépose un budget au Parlement (voir la figure 1). Cela se fait généralement vers la mi-février de chaque année. Le budget présente les grandes orientations politiques et les priorités financières, sociales et économiques du gouvernement pour l’exercice financier à venir. L’exercice du gouvernement commence le 1er avril et se termine le 31 mars.
À la suite de la présentation du budget, en général au début du mois de mars, le gouvernement dépose le Budget principal des dépenses. On y trouve les dépenses proposées par le gouvernement, ventilées par ministères et organismes, pour le prochain exercice conformément aux grandes lignes énoncées dans le Discours sur le budget. Le Budget principal des dépenses fait état des autorisations de dépenses ainsi que des montants qui doivent être inclus dans le projet de loi de crédits subséquent que le gouvernement demandera au Parlement d’adopter. Le projet de loi de crédits associé au Budget principal des dépenses doit être approuvé au plus tard le 23 juin.
Figure 1 – Le cycle financier du gouvernement fédéral : du 1er avril au 31 mars
*date limite.
**date approximative.
Source : Division de l’économie, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque
du Parlement.
Comme l’exercice financier du fédéral commence le 1er avril et que le Parlement ne se prononce sur le Budget principal des dépenses qu’en juin, le gouvernement doit demander une avance de fonds, que l’on appelle crédits provisoires. Les crédits provisoires doivent être approuvés par le Parlement au plus tard le 26 mars.
Par ailleurs, il est très difficile de prévoir tous les besoins financiers du gouvernement au cours d’un exercice. De plus, l’information relative à certains programmes annoncés dans le Discours sur le budget n’est pas suffisamment étoffée ni fournie à temps en vue de son inclusion dans le Budget principal des dépenses. C’est pourquoi le gouvernement peut présenter des modifications aux plans de dépenses en déposant un Budget supplémentaire des dépenses. Les demandes de financement supplémentaire sont généralement déposées au Parlement deux fois par année, en novembre et en mars; elles font aussi l’objet de projets de loi de crédits qui doivent être soumis à l’approbation du Parlement, au plus tard le 10 décembre et le 26 mars respectivement.
À l’automne, chaque ministère et organisme est tenu de déposer au Parlement son Rapport ministériel sur le rendement. Ce document donne de l’information sur les résultats atteints par rapport au rendement attendu et aux résultats promis dans le Budget principal des dépenses de l’exercice précédent.
À l’automne également, le ministre des Finances présente sa Mise à jour économique et financière. Le document fournit des informations économiques et financières fondamentales pour alimenter l’examen des politiques et le débat public qui aboutiront au prochain budget.
Le cycle budgétaire du gouvernement se termine avec le dépôt des Comptes publics du Canada en octobre ou en novembre. Ce document renferme les états financiers du gouvernement, y compris les opérations financières pour chaque ministère et organisme.
À chaque étape du cycle financier, un contrôle budgétaire strict et efficace est réalisé. Tout d’abord, dans l’élaboration de son budget, le gouvernement fédéral s’appuie sur un système de gestion des dépenses fondé sur un processus de réaffectation des ressources. Plus précisément, le gouvernement effectue un examen minutieux des dépenses fédérales pour en déterminer la pertinence, l’efficacité et l’excellence. L’examen des dépenses permet de justifier la réduction du financement de programmes à faible priorité ou encore l’élimination de programmes qui ne sont plus efficaces et de réaffecter les économies ainsi réalisées à des secteurs dont la priorité est élevée.
Au cours de la préparation du Budget principal des dépenses et du Budget supplémentaire des dépenses, chaque ministère et organisme doit colliger l’information relative aux dépenses prévues selon ses activités et programmes. À cette étape, les demandes de fonds des ministères et organismes pour des initiatives particulières sont assujetties à un examen approfondi du Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Secrétariat, qui est un organisme fédéral central, dispense des avis, des conseils et de l’aide sur l’affectation des ressources, selon les priorités gouvernementales et dans les limites établies par le cadre financier énoncé dans le budget et la Mise à jour économique et financière. Les avis et conseils portent principalement sur l’optimisation des ressources et sur la surveillance des fonctions liées à la gestion financière dans les ministères et les organismes.
Lorsque les dépenses gouvernementales ont été engagées, c’est le Bureau du contrôleur général du Canada, dont le mandat touche la gestion financière et la vérification interne, qui se charge du contrôle budgétaire. Le Bureau du contrôleur général surveille rigoureusement les dépenses gouvernementales à tous les échelons de la fonction publique fédérale et veille à ce que des normes soient établies et respectées. Pour s’acquitter de ses responsabilités, le Bureau dispose d’un dirigeant principal des finances dans chaque ministère et organisme. Le rôle du dirigeant principal des finances (et des professionnels agréés qui travaillent avec lui) est d’examiner et d’autoriser les nouvelles propositions de dépenses du ministère pour toutes les initiatives qui ont de grandes répercussions financières. Le travail accompli par les dirigeants principaux des finances permet au Parlement et aux contribuables d’avoir une plus grande confiance dans la gestion responsable des fonds publics.
Récemment, le gouvernement fédéral a décidé de renforcer la fonction de vérification interne pour l’ensemble de l’administration publique fédérale. Ainsi, outre les travaux de vérification interne réalisés par le Bureau du contrôleur général, il y aura pour chaque ministère et organisme un comité de vérification interne qui sera composé d’une majorité de membres provenant de l’extérieur de la fonction publique; le reste des membres ne devront pas appartenir aux ministères concernés, à l’exception du sous-ministre qui pourra en assumer la présidence ou en être membre d’office. Cela permettra de s’assurer que la vérification interne est indépendante des organisations vérifiées.
Il existe aussi un organisme externe qui exerce un contrôle a posteriori des dépenses gouvernementales – le Bureau du vérificateur général du Canada. Celui-ci fait une vérification indépendante des états financiers des ministères et organismes relevant du gouvernement fédéral. Il effectue également des vérifications de gestion au titre de l’optimisation des ressources, ce qui permet souvent de cerner des domaines où il est possible d’améliorer les systèmes et les pratiques du gouvernement. Le vérificateur général transmet au Parlement les résultats de ses vérifications, ce qui favorise la reddition des comptes du gouvernement. Il peut présenter au Parlement jusqu’à trois rapports par an.
Le Parlement a lui aussi un droit de regard a priori sur les dépenses du gouvernement fédéral par l’examen du Budget principal des dépenses et du Budget supplémentaire des dépenses. Il participe également à l’adoption des projets de loi de crédits associés à ces plans de dépenses. Le Parlement, par l’entremise des comités parlementaires, peut également effectuer un examen a posteriori des dépenses du gouvernement fédéral par l’étude des états financiers consolidés du gouvernement (les Comptes publics du Canada), des rapports du vérificateur général et des Rapports ministériels sur le rendement.
Une fois déposé au Parlement, le Budget principal des dépenses est renvoyé aux divers comités permanents de la Chambre des communes. Les comités permanents peuvent approuver, réduire ou rejeter le budget qu’ils examinent, mais ils ne peuvent pas l’augmenter. Ils sont tenus de faire rapport à la Chambre sur le Budget principal des dépenses le 31 mai au plus tard; après ce délai, le document est réputé avoir été adopté. La Chambre des communes doit ensuite approuver le Budget principal des dépenses avant que le gouvernement puisse présenter le projet de loi de crédits qui autorise les prélèvements nécessaires sur le Trésor. Le Budget supplémentaire des dépenses fait l’objet d’un examen analogue. Il est réputé avoir fait l’objet d’un compte rendu à la Chambre le troisième jour de séance précédant le dernier jour de séance de la période de crédits.
À chaque exercice financier, la Chambre des communes est autorisée à étudier, en comité plénier, le Budget principal des dépenses de deux ministères ou organismes. Ces documents sont examinés, à raison d’une journée chacun, au cours d’une séance de quatre heures. Cet examen par le Comité plénier permet une étude en profondeur du Budget principal des dépenses des deux ministères en présence de tous les députés et des ministres responsables. Il en résulte une plus grande transparence et une meilleure visibilité du processus d’examen du Budget principal des dépenses.
De plus, au cours de chaque cycle financier du gouvernement fédéral, sept jours sont désignés à la Chambre des communes pour chacune des trois périodes de crédits (principal, provisoire et supplémentaire). Durant ces jours désignés (et plus précisément pendant la période consacrée aux « Affaires émanant du gouvernement »), les députés ont l’occasion d’interroger les ministres, d’attirer l’attention du public et des médias sur divers problèmes liés au plan financier général et sur certaines actions ou décisions contestées du gouvernement. Il s’agit de moments importants où le gouvernement doit défendre ses plans de dépenses devant le Parlement.
Au Sénat, lorsque le Budget principal des dépenses est déposé, il est renvoyé au Comité sénatorial permanent des finances nationales, qui doit l’examiner et en faire rapport. Dans le cadre de cet examen, le Comité invite le président du Conseil du Trésor de même que des hauts fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor à comparaître et à répondre aux questions des sénateurs. À la suite de ces réunions, le Comité présente son rapport au Sénat. Le rapport est débattu et adopté avant que le projet de loi de crédits concerné soit étudié et adopté par le Sénat. Le Comité sénatorial des finances nationales dispose de tout l’exercice financier pour examiner le Budget principal des dépenses. Il présente normalement plusieurs rapports d’étape sur des aspects particuliers du document. Le Comité étudie aussi le Budget supplémentaire des dépenses et fait ensuite rapport au Sénat de ses délibérations.
Contrairement aux comités de la Chambre des communes, le Comité sénatorial des finances nationales ne fait qu’examiner les budgets de dépenses sans que lui-même ou le Sénat ne les adopte. Toutefois, les projets de loi de crédits, comme tous les autres projets de loi, doivent être adoptés par le Sénat. Les projets de loi de crédits associés au Budget principal des dépenses ou au Budget supplémentaire des dépenses sont déposés au Sénat après avoir été adoptés par la Chambre des communes.
Les audiences tenues par les comités de la Chambre des communes et du Sénat avec les ministres et les fonctionnaires permettent aux parlementaires d’avoir leur mot à dire sur les plans de dépenses des ministères. Ces audiences sont des réunions publiques, et les délibérations peuvent être suivies par les personnes les plus touchées par les décisions du gouvernement ainsi que par les médias. Du fait que les parlementaires examinent et remettent en question les documents relatifs aux plans de dépenses, ils peuvent encourager les ministères à améliorer la conception et l’exécution des programmes, ce qui peut conduire à une gestion améliorée et plus rentable des programmes gouvernementaux.
Le Parlement a non seulement un droit de regard sur les plans de dépenses du gouvernement fédéral par l’examen des budgets des dépenses et l’adoption des projets de loi de crédits et d’autres lois, mais il peut aussi effectuer un examen des dépenses a posteriori par l’entremise des travaux des différents comités permanents de la Chambre des communes et du Sénat.
Tous les comités parlementaires ont la possibilité d’étudier les Rapports ministériels sur le rendement des ministères et organismes qui relèvent de leur mandat. Ils peuvent aussi entreprendre des études particulières portant sur l’utilisation des fonds publics. De même, tous les comités parlementaires peuvent étudier les rapports du vérificateur général.
Il est important de noter que le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes exerce une fonction de contrôle particulière, car il a pour mandat d’examiner les états financiers consolidés du gouvernement fédéral (les Comptes publics du Canada), le rapport du vérificateur général du Canada et toute autre question qui lui est confiée par la Chambre des communes.
De la même façon, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes a le mandat particulier d’examiner les plans de dépenses et les dépenses réelles des organisations fédérales dont les responsabilités opérationnelles s’étendent à tout le gouvernement, notamment le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du trésor, la Commission de la fonction publique et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. En outre, le Comité a pour mandat d’examiner le processus d’établissement du Budget des dépenses, les initiatives horizontales menées par plusieurs ministères, les sociétés d’État, les fondations privées qui distribuent des fonds fédéraux et l’utilisation des fonds pour éventualités.
Étant donné la complexité de l’administration publique fédérale, il n’est pas toujours facile pour le Parlement d’exercer une surveillance efficace du gouvernement, de ses activités et de ses dépenses. Même si les parlementaires consacrent beaucoup de temps à cette fonction de contrôleur, d’aucuns croient que plus de temps et d’efforts devraient être consacrés à l’approbation et à la vérification des dépenses fédérales. En particulier, plusieurs parlementaires sont d’avis que les comités de la Chambre des communes et du Sénat devraient effectuer un examen plus minutieux du Budget principal des dépenses et du Budget supplémentaire des dépenses. Qu’en est-il exactement?
Les parlementaires doivent s’acquitter de plusieurs responsabilités. En plus de surveiller l’usage des fonds publics par le gouvernement, ils sont également des législateurs, qui votent des lois et, par conséquent, les politiques qui en découlent. Ils siègent souvent à plusieurs comités permanents, en plus de devoir remplir leurs responsabilités à l’égard de ceux qu’ils représentent, dans leur circonscription ou leur province d’origine.
Il faut également souligner que le contrôle budgétaire se fait dans le contexte d’une intervention de plus en plus marquée du gouvernement fédéral dans différents secteurs d’activité de la société canadienne. Comme il a été mentionné plus haut, le gouvernement administre des milliers de programmes afin de répondre aux besoins d’une clientèle de plus en plus variée. Or, comme le temps et les ressources sont limités, le contrôle budgétaire constitue un véritable défi pour les parlementaires.
Contrairement aux comités parlementaires d’autres pays tels que l’Australie, la France et le Royaume-Uni, ceux du Canada ne disposent pas de l’assistance du personnel du Bureau du vérificateur général pour l’examen des plans de dépenses et des rapports du vérificateur général. Présentement, seulement un ou deux analystes sont affectés à chaque comité parlementaire pour réaliser la recherche nécessaire au travail du comité. Plusieurs parlementaires voudraient que soit renforcée la capacité d’analyse et de recherche pour mieux appuyer les comités permanents de la Chambre des communes et du Sénat. Cela permettrait d’accroître la capacité des comités parlementaires à faire un examen minutieux du budget des dépenses et des questions connexes et à obliger le gouvernement à rendre compte de l’utilisation des fonds publics.
Dans son deuxième rapport, la Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires présidée par le juge John H. Gomery a souligné les difficultés associées à l’examen des plans de dépenses du gouvernement fédéral par les comités parlementaires. La Commission a recommandé que le gouvernement fédéral augmente considérablement le financement accordé aux comités parlementaires afin de leur fournir l’aide technique nécessaire pour mener à bien l’examen des plans de dépenses.
En résumé, il existe plusieurs mécanismes de contrôle des dépenses budgétaires fédérales. C’est toutefois en comité parlementaire que les députés et sénateurs peuvent exercer de façon plus approfondie leur pouvoir de surveillance du gouvernement et des finances publiques. À la Chambre des communes, chaque comité permanent examine les dépenses qui relèvent de son mandat. Au Sénat, c’est le Comité permanent des finances nationales qui a le mandat d’examiner l’ensemble des plans de dépenses du gouvernement.
Il va de soi que l’importance du contrôle budgétaire exercé par le Parlement dépend de la capacité d’analyse et de recherche dont disposent les comités parlementaires. Parallèlement, l’efficacité du contrôle budgétaire dépend du temps que les parlementaires sont disposés à accorder au processus d’examen et d’autorisation des dépenses publiques. Dans son deuxième rapport, la Commission Gomery a fait des observations dans ce sens et recommandé qu’un financement accru soit accordé aux comités parlementaires pour l’examen des plans de dépenses.
