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« Un but primordial de l’institution du Sénat, en tant que partie du système législatif fédéral, était donc d’assurer la protection des divers intérêts régionaux au Canada quant à l’adoption de la législation fédérale. »
– La Cour suprême du Canada, Renvoi : Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54, p. 67
« En créant le Sénat de la manière prévue à l’Acte, il est évident qu’on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les?mesures adoptées par la Chambre des communes. On y est arrivé en disposant que les membres du Sénat seraient nommés à vie. »
– La Cour suprême du Canada, Renvoi : Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54, p. 77
« ... nous sommes d’avis que, bien que [la Constitution] permette au Parlement d’apporter certains changements à la constitution actuelle du Sénat, il ne lui permet pas d’apporter des modifications qui porteraient atteinte aux caractéristiques fondamentales ou essentielles attribuées au Sénat pour assurer la représentation régionale et provinciale dans le système législatif fédéral. »
– La Cour suprême du Canada, Renvoi?: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54, pp. 77-78
• Le système législatif. Comment un projet de loi devient loi
• Adoption par une chambre
• L'initiative législative
• Modifier la législation
• Rejeter un projet de loi
• Retarder l'adoption d'un projet de loi
• Modifier la Constitution
« Le Sénat doit-il approuver les projets de loi? Peut-il en proposer? »
Tout système a besoin d’équilibre et le système législatif n’y fait pas exception. Une chambre a pu adopter une loi trop rapidement ou des groupes intéressés peuvent juger qu’ils n’ont pas eu la chance de se faire entendre. C’est pourquoi la Constitution du Canada exige que les projets de loi reçoivent l’approbation séparée du Sénat et de la Chambre des communes pour devenir loi.
Les aspects fondamentaux du processus législatif
Le processus législatif s’amorce par la présentation d’un projet de loi qui vise à créer une nouvelle loi ou à en modifier une qui existe déjà. Il s’agit, dans la plupart des cas, de projets de loi publics, ce qui signifie qu’ils portent sur une question d’intérêt public comme les taxes et les dépenses, la santé et les programmes sociaux, la défense et l’environnement.
Les projets de loi peuvent être présentés au Sénat (projets de loi S-) ou à la Chambre des communes (projets de loi C-), d’où la majeure partie des projets d’intérêt public émanent. Dans chaque chambre, tout projet de loi doit franchir des étapes officielles. D’abord, il passe par une série de trois « lectures », au cours desquelles les parlementaires débattent de la mesure proposée. Avant la troisième et dernière lecture, chaque chambre renvoie le projet de loi à un comité qui l’examine en détail. Le comité entend des témoins avant d’entreprendre l’étude détaillée, article par article, en se fondant sur les opinions exprimées.
Quatre possibilités s’offrent à chaque chambre : adopter le projet de loi, le modifier, le reporter ou le rejeter. Une chambre refuse parfois des amendements apportés par l’autre, mais les deux finissent habituellement par s’entendre.
Toute loi du Canada est « édictée » officiellement par la souveraine « sur l’avis et avec le consentement » du Sénat et de la Chambre des communes. Après avoir été approuvé par les deux chambres, le projet de loi doit donc obtenir la sanction royale pour devenir loi.
Le système législatif
Comment un projet de loi devient loi
1. Adoption par la première Chambre (parfois le Sénat, habituellement la Chambre des communes)
2. Adoption par la deuxième Chambre (habituellement le Sénat, parfois la Chambre des communes)
3. Sanction royale accordée par la gouverneure générale (le projet de loi devient loi sur l’avis et avec le consentement des deux Chambres)
• Première lecture (le projet de loi est reçu et diffusé)
•
Deuxième lecture (le principe du projet de loi est débattu :
répond-il à l’intérêt public?)
• Étape de l’étude en comité
– audiences publiques,
– étude du projet de loi article par article par les membres du comité, et
– adoption par le comité d’un rapport avec ou sans amendement
• Étape du rapport (le rapport du comité est étudié par toute la Chambre
• Troisième lecture (le projet de loi reçoit l’approbation finale)
• Le projet de loi est envoyé à l’autre Chambre ou soumis à la sanction royale
Si un sénateur juge une loi nécessaire, il peut lui-même en présenter le projet. Celui-ci peut alors franchir ou non toutes les étapes nécessaires pour devenir loi. Même s’il n’est pas adopté, un projet de loi peut néanmoins contribuer à faire ressortir un problème, à susciter le débat et pousser à l’action.
À la fin de novembre 2005, le Parlement a adopté le projet de loi S-3, Loi modifiant la Loi sur les langues officielles, présenté par le sénateur Jean-Robert Gauthier. Ce projet de loi a « donné du mordant » à la Loi sur les langues officielles en autorisant les Canadiens à intenter des poursuites contre le gouvernement fédéral s’il n’assume pas ses responsabilités de protéger et promouvoir les minorités de langue française et anglaise au Canada. Il est maintenant possible d’exiger que le gouvernement rende des comptes au sujet des progrès ou de l’absence de progrès en vue d’atteindre l’objectif national en matière de bilinguisme.
Le gouvernement peut présenter des projets de loi au Sénat et il en profite souvent. Il allège ainsi le calendrier de travail de la Chambre des communes. Les projets de loi complexes et techniques, qui sont de nature moins partisane, se prêtent particulièrement à l’étude initiale au Sénat. Les projets de loi de mise en œuvre de traités fiscaux en sont un bon exemple. Quand il le juge à propos, le Sénat peut faire l’étude préalable d’un projet de loi qui a été déposé à la Chambre des communes, sans attendre qu’il lui soit référé.
Les projets de loi d’intérêt privé, pour leur part, sont maintenant toujours présentés au Sénat. Soumis par un citoyen, ils visent les besoins d’une personne ou d’une institution ou entreprise plutôt que ceux de la population en général. Au XIXe siècle, ils offraient un moyen populaire de constituer et de réglementer les sociétés ferroviaires et les organisations religieuses qui ont ouvert l’Ouest. Pour la plus grande partie du XXe siècle, les divorces devaient faire l’objet, dans certaines provinces, d’un projet de loi d’intérêt privé déposé au Sénat. Des mesures plus récentes avaient pour objet d’autoriser des mariages que la loi interdit par ailleurs, de relancer des entreprises, de permettre à des entreprises de changer de province ou de statut, ou de constituer et réglementer des organismes de bienfaisance et d’autres organisations sans but lucratif. Les projets de loi d’intérêt privé sont un outil précieux dans la mesure où ils font ressortir des lacunes du droit.
Les projets de loi financiers qui visent à percevoir ou à débourser des fonds publics sont les seuls qui ne peuvent émaner du Sénat. Toujours proposés par le gouvernement et étudiés d’abord à la Chambre des communes, ils ne sont soumis au Sénat qu’après avoir franchi cette étape. Le Sénat peut adopter ou rejeter les projets de loi financiers. Il peut aussi les amender mais seulement pour réduire les taxes, les impôts ou les dépenses publiques.
Le Sénat joue un rôle clé dans l’amendement des projets de loi adoptés par la Chambre des communes. Les sénateurs possèdent les compétences nécessaires pour examiner un projet de loi en détail et leur calendrier de travail est assez souple pour qu’ils puissent y consacrer plus de temps au besoin. Il en résulte des mesures législatives plus efficaces et durables.
Entre avril 2003 et mars 2009, période qui couvre sept sessions parlementaires, le Sénat a proposé l’amendement de 37 des 300 projets de loi qui ont été renvoyés à l’étude en comité. Cela signifie que le Sénat a proposé d’apporter des modifications à 12 p. 100 des projets de loi qu’il a étudiés.
Le 22 juin 2006, le Sénat reçoit le projet de loi C-2, premier acte du Parlement d’un gouvernement récemment porté au pouvoir. Il s’agit d’un projet de loi volumineux et complexe visant à accroître la responsabilisation du gouvernement.
Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles est chargé d’examiner le projet de loi. Il y consacre plus de 100 heures de réunion et entend un total de 168 témoins. Compte tenu des témoignages livrés, le Comité propose 156 amendements, du jamais vu. Après avoir débattu le projet de loi pendant 14 heures de plus et proposé 106 amendements supplémentaires, les sénateurs approuvent finalement le projet de loi avec un total de 158 amendements. Voilà ce qu’il convient de considérer comme l’un des examens législatifs les plus poussés de l’histoire du Sénat. Après une longue période d’allées et de retours entre le Sénat et la Chambre des communes, le projet de loi est finalement adopté avec environ 90 amendements émanant du Sénat.
Même lorsque la Chambre des communes refuse un amendement du Sénat, le processus même attire l’attention sur le point en litige. Les aspects controversés d’un projet de loi méritent toujours d’être examinés de plus près par le gouvernement ou par les médias, et ils le sont habituellement.
La Constitution du Canada permet aux deux chambres du Parlement de rejeter des mesures législatives qui lui sont soumises par l’autre chambre : c’est le pouvoir de veto. Le Sénat ne s’oppose pas très souvent à la volonté de la Chambre des communes, mais il l’a déjà fait. Il a notamment examiné la possibilité de recourir à son veto dans le cas d’une mesure à laquelle la population était opposée et pour laquelle le gouvernement n’avait pas de mandat électoral, dans le cas d’un projet de loi qui n’était manifestement pas de la compétence constitutionnelle du Parlement, et dans d’autres circonstances exceptionnelles.
Le Sénat peut rejeter des projets de loi du gouvernement sans provoquer les répercussions politiques spectaculaires qu’entraînerait une décision semblable de la Chambre des communes. En effet, lorsque celle-ci rejette un important projet de loi, le gouvernement démissionne habituellement et des élections sont déclenchées. Mais si un projet de loi est rejeté au Sénat, le gouvernement peut recommencer à zéro et en présenter un nouveau.
En 1998, après avoir longuement entendu et consulté un large échantillon de témoins, le Comité des affaires juridiques et constitutionnelles s’est opposé à la promulgation du projet de loi C-220. Cette mesure, qui n’était pas un projet de loi émanant du gouvernement, mais qui avait été adoptée par la Chambre des communes, aurait donné au gouvernement le pouvoir de censurer tout ouvrage rédigé par une personne reconnue coupable d’un crime si l’ouvrage était substantiellement basé sur le crime pour lequel la personne avait été condamnée. Les sénateurs membres du Comité ont jugé que le projet de loi était en contradiction flagrante avec l’article 2 de la Charte canadienne des droits et libertés, qui garantit la liberté d’expression. Le Sénat a accepté la recommandation du Comité et le projet de loi a été rejeté.
Retarder l'adoption d'un projet de loi
Le Sénat peut aussi retarder un projet de loi ou décider de ne pas y donner suite. Sans être rejeté officiellement, le projet de loi reste alors en plan à la fin de la session.
Dans certaines circonstances, l’action du Sénat ou son inaction peut persuader un gouvernement de demander un nouveau mandat à la population.
En 1988, la population canadienne a pu se prononcer sur l’accord de libre-échange avec les États-Unis parce que le Sénat a retardé l’adoption du projet de loi C-130, qui visait à le mettre en œuvre. Le gouvernement a donc déclenché des élections et, dès son retour au pouvoir, il a présenté un projet de loi semblable, que le Parlement a rapidement adopté.
Dans d’autre cas, le Sénat peut retarder un projet de loi pour l’examiner plus à fond que ne l’a fait la Chambre des communes ou pour attirer l’attention du public sur la question à l’étude.
Le projet de C-10 était un de ceux-ci. Ce projet de loi vaste et complexe relatif à l’impôt avait fait l’objet d’une réévaluation à la Chambre des communes avant d’arriver au Sénat, en décembre 2007. On ne s’était pas attendu à une controverse. Cependant, en mars 2008, les sénateurs ont répondu à des appels urgents provenant de l’industrie cinématographique canadienne. Dans ce projet de loi, il y avait un article qui, selon les sénateurs, équivaudrait à de la censure, car elle permettrait au ministre du Patrimoine de refuser arbitrairement un crédit d’impôt crucial pour les productions cinématographiques terminées. D’autres groupes ont réclamé à grands cris un témoignage devant le Comité au sujet de cette préoccupation ou d’autres enjeux. Le Comité a poursuivi son étude, et le projet de loi est mort au Feuilleton lorsque le Parlement a été dissout en septembre 2008.
Le Parlement peut modifier la Constitution de son propre chef si les changements ne touchent que le pouvoir fédéral. Comme pour tous les autres projets de loi proposés au Parlement, le Sénat a un pouvoir de veto sur ces modifications.
D’autres types de modifications constitutionnelles touchent à la fois les pouvoirs provinciaux et fédéraux. Comme les assemblées législatives des provinces touchées doivent donner leur aval, le Sénat et les provinces parlent dans ce cas au nom des régions. Si le Sénat et les provinces ne sont pas d’accord, la Constitution joue en faveur des provinces. La modification peut se faire sans l’approbation du Sénat si les provinces sont d’accord et si la Chambre des communes appuie de nouveau la mesure malgré l’opposition sénatoriale. La Chambre des communes doit toutefois attendre six mois avant de se prononcer une deuxième fois. Ce pouvoir du Sénat d’obliger la Chambre des communes et les provinces à réfléchir pendant six mois s’appelle le veto suspensif.