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RÉPONSE DU GOUVERNEMENT AU
ONZIÈME RAPPORT DU COMITÉ
PERMANENT DES COMPTES PUBLICS :

« CHAPITRE 1 — UNE ÉTUDE SUR LES
PAIEMENTS DE TRANSFERT FÉDÉRAUX
AUX PROVINCES ET AUX TERRITOIRES,
RAPPORT DE DÉCEMBRE 2008
DE LA VÉRIFICATRICE GÉNÉRALE DU
CANADA »






Août 2009



La collaboration entre le gouvernement du Canada et les administrations des provinces et des territoires a toujours été cruciale pour le développement de la fédération canadienne. En travaillant main dans la main, les administrations publiques ont créé un réseau de programmes et de services couvrant la santé, l’éducation, les services sociaux, l’infrastructure, la justice et un éventail de politiques économiques et sociales conçues à la fois pour améliorer la qualité de vie des Canadiens et le rendement économique du pays.

Le gouvernement du Canada fournit un important soutien financier aux administrations des provinces et des territoires afin de les aider à dispenser ces programmes et ces services.  Compte tenu de l’importance de ce soutien, le gouvernement du Canada sait gré au Comité permanent des comptes publics des efforts qu’il déploie afin d’aider les parlementaires et les Canadiens à mieux comprendre la nature et le caractère conditionnel des transferts fédéraux versés aux provinces et aux territoires, ainsi que le rôle de la vérificatrice générale au titre de la vérification de ces transferts. Le gouvernement est aussi reconnaissant au Comité des efforts qu’il fournit afin de renforcer la reddition de comptes au Parlement au sujet de ces transferts par le gouvernement. 

À mesure qu’évoluaient les rôles et les responsabilités fédéraux et provinciaux, les accords visant les transferts fédéraux se transformaient aussi. L’actuelle conception des paiements de transfert reflète une longue tradition de collaboration entre les différents ordres d’administration publique au Canada en vue de la réalisation de priorités nationales partagées, et elle montre que le gouvernement respecte le fait que dans des domaines de compétence provinciale, les administrations des provinces et des territoires sont les mieux placées pour déterminer les priorités de programme, et ainsi concevoir et mettre en œuvre des programmes qui correspondent à ces priorités. Elle montre aussi que dans les domaines de compétence provinciale, les administrations des provinces et des territoires doivent rendre compte directement aux citoyens des résultats obtenus et des fonds dépensés.

RECOMMANDATION 1

Que, lorsqu’il annonce des transferts aux provinces et aux territoires, le gouvernement du Canada explique clairement si l’utilisation des fonds est assortie de conditions permanentes et, si ce n’est pas le cas, qu’il explique pourquoi

Quand il annonce de nouveaux transferts aux administrations des provinces et des territoires, ou quand il renouvelle des transferts existants, le gouvernement déploie tous les efforts possibles pour faire en sorte que l’objet de ces transferts soit bien compris et que les objectifs et les conditions associés à chacun des transferts soient clairement communiqués. Par exemple, au moment du plus récent renouvellement de principaux transferts en 2007, dans un document budgétaire distinct intitulé « Rétablir l’équilibre fiscal pour créer une fédération plus forte » qui a été déposé, l’on exposait le plan détaillé du renouvellement et l’on expliquait les conditions, le cas échéant.

Quand il conçoit des transferts destinés aux administrations des provinces et des territoires, le gouvernement doit tenir compte d’un certain nombre de facteurs, y compris le juste équilibre entre l’imposition de conditions et la reddition de comptes au public.  La variation des objectifs et des résultats attendus exige l’élaboration de différentes conceptions et mécanismes.  Le niveau de conditionnalité rattaché à chacun des paiements de transfert, qu’il soit tacite ou exprès, constitue une caractéristique clé de la conception implicite. Comme on le juge opportun selon chaque fin, la spécificité et la force exécutoire de ces conditions peuvent varier. Le gouvernement demeure tenu de rendre compte au Parlement et aux Canadiens de ses décisions concernant la conception des programmes de transfert.

Les transferts conditionnels requièrent que les bénéficiaires s’acquittent de certains engagements; le non‑respect de ces conditions peut aussi entraîner certaines conséquences. Dans le cas des principaux transferts, comme le Transfert canadien en matière de santé et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, l’objet et les objectifs de chacun des transferts sont clairement exposés dans la loi, et ils sont appuyés par des engagements politiques et des accords. En outre, ces subventions globales sont assorties de dispositions de retenue auxquelles sont rattachées des conditions limitées.  Les deux sont exposées dans la loi habilitante et servent à faire observer les priorités nationales partagées. Par exemple, le Transfert canadien en matière de programmes sociaux est un transfert en bloc qui permet de soutenir des programmes sociaux, l’éducation postsecondaire, et l’aide aux enfants, et il est assorti d’une condition : que les administrations bénéficiaires n’appliquent aucune exigence minimale en ce qui concerne le lieu de résidence. Le Transfert canadien en matière de santé appuie la prestation des soins de santé dans les provinces et les territoires. Les administrations des provinces et des territoires doivent s’acquitter des conditions inscrites dans la Loi canadienne sur la santé, y compris les cinq critères qui s’appliquent aux services de santé (l’universalité, l’intégralité, la transférabilité, l’accessibilité, et l’administration publique), et respecter les dispositions concernant la surfacturation et les frais modérateurs. Si une administration provinciale ou territoriale ne respecte pas les conditions de chacun des transferts, des sommes peuvent être déduites du TCPS et du TCS en vertu des dispositions de retenue inscrites dans la loi.

Dans une fédération évoluée comme le Canada, le gouvernement peut souvent réaliser ses objectifs sans imposer de strictes conditions. Les arrangements relatifs aux transferts fédéraux ont évolué, et au fil du temps, une importance croissante a été accordée aux engagements politiques et à la reddition de comptes au public, par les administrations bénéficiaires, sur l’utilisation des fonds fédéraux. À ce titre, le gouvernement établit des objectifs clairs et les résultats attendus relativement à chacun des transferts, il énonce clairement l’objet du transfert, et il rend compte au Parlement des paiements de transfert versés aux administrations des provinces et des territoires, qui doivent ensuite rendre compte à leurs citoyens et à leurs assemblées législatives des résultats obtenus et des sommes dépensées, puisqu’elles ont la responsabilité de concevoir et d’exécuter des programmes qui donnent suite à ces objectifs.

L’Accord de 2003 des premiers ministres sur le renouvellement des soins de santé et le Plan décennal de 2004 pour consolider les soins de santé constituent des exemples de cette approche axée sur la reddition de comptes au public, alors que les premiers ministres ont pris des engagements politiques envers les objectifs de renouvellement des soins de santé. Par exemple, le Plan décennal inclut une entente concernant la mise au point de repères comparatifs, d’indicateurs comparables, de cibles claires et de rapports transparents au public sur l’accès aux soins de santé. De plus, toutes les administrations publiques ont accepté de faire rapport à leurs citoyens sur le rendement du réseau de la santé, y compris les éléments exposés dans le Plan décennal. La péréquation et la formule de financement des territoires, deux transferts sans conditions, sont d’autres exemples d’application de ce genre d’approche. Les administrations des provinces et des territoires peuvent affecter les fonds à leurs priorités de manière à pouvoir fournir des niveaux de services sensiblement comparables à des taux d’imposition sensiblement comparables.

Dans le cas des accords de fiducie, le gouvernement a établi des conditions d’admissibilité claires et précises qui doivent être remplies pour que la fiducie soit établie et que les paiements de transfert soient versés. Les exigences détaillées de surveillance et de présentation de rapports relèvent des administrations bénéficiaires.

Dans le cas des paiements de transfert versés par des ministères fédéraux à l’appui de certains secteurs de programmes, les conditions sont clairement énoncées dans les ententes conclues entre le gouvernement fédéral et les administrations des provinces et des territoires, et elles peuvent inclure des vérifications des finances et de l’observation, des comptes rendus, une évaluation de programme, ou une reconnaissance publique de l’aide fédérale octroyée au programme. Par exemple, par le biais des ententes bilatérales de développement du marché du travail conclues entre le gouvernement fédéral et les administrations des territoires et des provinces, le gouvernement octroie des fonds au titre des services et des programmes territoriaux et provinciaux relatifs au marché du travail, surtout pour les travailleurs peu qualifiés et pour les chômeurs qui ne sont pas admissibles à des prestations d’AE. En échange de la souplesse accrue que procurent ces ententes, les administrations provinciales et territoriales s’engagent à observer un cadre redditionnel qui englobe la planification, la vérification et la présentation de rapports financiers, la mesure du rendement, la déclaration publique des résultats obtenus, l’évaluation du programme, la participation aux travaux d’un comité mixte, et la reconnaissance publique de l’aide fédérale octroyée.

Le gouvernement continuera de veiller, au moment d’annoncer le versement de paiements de transfert à des administrations provinciales et territoriales, à ce que la conception du programme, y compris les conditions, corresponde aux objectifs de l’initiative, respecte les rôles et les responsabilités des deux ordres d’administration publique, et soit clairement communiquée.

RECOMMANDATION 2

Que le gouvernement du Canada veille à établir des mécanismes de vérification des résultats lorsqu’il conclura de nouvelles ententes de fiducie.

Le gouvernement a périodiquement eu recours à des accords de fiducie, en partenariat avec des administrations provinciales et territoriales, afin de réagir de façon ponctuelle aux pressions. Des fiducies ont été établies à l’appui de secteurs comme le logement, le transport en commun et la réduction des temps d’attente pour les services de santé.

Ces accords permettent au gouvernement d’utiliser le financement disponible et de veiller à ce que les objectifs de la fiducie soient acceptés, tout en procurant aux administrations des provinces et des territoires une souplesse accrue, dans la façon dont elles conçoivent les programmes et fournissent les services comme au chapitre du calendrier des investissements effectués par la fiducie. Les accords de fiducie constituent un outil financier clair et transparent dans ces circonstances. La conception de l’accord de fiducie ne peut toutefois pas inclure de dispositions de retenue exécutoires. Le gouvernement a donc établi de nouveaux mécanismes redditionnels à l’égard de ces outils au moyen de l’adoption d’une approche axée sur l’engagement politique et la reddition de comptes au public.

Toutes les administrations publiques canadiennes s’engagent à assurer une gestion budgétaire responsable et à optimiser les fonds publics que leur confient les contribuables. Elles disposent d’instruments redditionnels qui permettent d’assurer la surveillance, la vérification et la présentation des rapports qui s’imposent au sujet de l’utilisation des deniers publics. Dans une fédération, les administrations publiques partagent souvent ces fonctions. Dans le cas des accords de fiducie, l’objet et les objectifs sont clairement précisés par le gouvernement fédéral. Quand elles acceptent de participer à l’accord de fiducie, les administrations des provinces et des territoires acceptent aussi les objectifs de la fiducie et la responsabilité qui consiste à assurer la vérification et la déclaration de l’utilisation des fonds publics. 

Afin de préciser les objectifs de chacun des accords de fiducie, le gouvernement met aussi au point des principes de fonctionnement qui établissent l’utilisation à laquelle les fonds sont destinés. Ces documents sont du domaine public. Afin de pouvoir adhérer à la fiducie, les administrations provinciales et territoriales doivent confirmer qu’elles comprennent l’objet de la fiducie, et prendre des engagements publics conformes aux principes de fonctionnement au sujet de la façon dont elles entendent utiliser ces fonds.  Une fois qu’elles ont obtenu les fonds, ces administrations doivent rendre compte à leurs citoyens et à leur assemblée législative de la façon dont ils sont dépensés, et elles présentent des rapports publics sur leurs activités et sur les résultats qu’elles obtiennent.  Ces renseignements sont ensuite examinés à la loupe par les vérificateurs généraux des provinces et des territoires. Ces arrangements concernant la présentation de rapports ont bien fonctionné depuis l’instauration du mécanisme de la fiducie par le gouvernement fédéral, et ils reflètent l’évolution des relations fiscales fédérales‑provinciales d’un régime de rapports d’une administration publique à l’autre à un régime de reddition directe de comptes aux citoyens. 

Des mesures visant à améliorer la reddition de comptes au public ont été adoptées dans la nouvelle Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et dans la Directive correspondante, qui expose les exigences redditionnelles visant les paiements de transfert versés à d’autres ordres de gouvernement. La nouvelle Directive exige que les mécanismes redditionnels qui s’imposent soient en place aux fins de la surveillance et de la déclaration du paiement de transfert par l’administration bénéficiaire. La Directive exige que les paiements de transfert versés à d’autres ordres d’administration publique « tiennent compte des régimes de responsabilisation des gouvernements concernés, ce qui comprend les mécanismes de vérification, d'évaluation et de reddition de comptes directe aux citoyens, et, autant que faire se peut, se fondent sur ces régimes ».

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