Conformément à l’article 108(3)e) du
Règlement, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a
l’honneur de présenter son
DIXIÈME
RAPPORT
Après étude du Rapport spécial du vérificateur
général du Canada de mai 2002 (Rapport au ministre des Travaux publics et
des Services gouvernementaux sur trois contrats attribués à Groupaction),
le Comité permanent des comptes publics a convenu de déposer le rapport
suivant :
INTRODUCTION
Le 8 mai 2002, l’ancien ministre des Travaux
publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), l’honorable Don Boudria, a
déposé un rapport de vérification spécial de la vérificatrice générale du
Canada à la Chambre des communes. Le rapport portait sur la vérification,
demandée par le Ministre, de trois contrats attribués par le Ministère à
Groupaction, une agence de communications, entre 1996 et 1999.
Le 21 mai 2002, le Comité permanent des comptes
publics a adopté une motion prévoyant la tenue d’une ou de plusieurs audiences
sur le rapport. C’est ainsi qu’il a rencontré la vérificatrice générale du
Canada, Mme Sheila Fraser, le 30 mai 2002, pour discuter du rapport. M. Ronnie
Campbell, directeur principal du Bureau du vérificateur général,
l’accompagnait.
Comme la vérificatrice générale avait transmis
ses conclusions à la Gendarmerie royale du Canada, qui avait décidé d’ouvrir
une enquête, soulevant l’éventualité d’accusations au criminel, le Comité s’est
réuni le 4 juin 2002 avec M. Robert Walsh, légiste et conseiller parlementaire
à la Chambre des communes, pour que celui-ci le conseille sur la façon
d’aborder les témoins.
M. Walsh a indiqué au Comité qu’il n’y avait
aucune contrainte d’ordre juridique limitant la capacité de ce dernier
d’explorer la question des trois contrats. Toutefois, il a suggéré que le Comité
devrait, dans l’exercice de ses fonctions, tenir compte des limites découlant
des liens entre le Parlement et le gouvernement selon le principe du
gouvernement responsable. Dans ce type de régime politique, les fonctionnaires
sont comptables de leurs actes essentiellement devant les ministres qui sont, à
leur tour, responsables devant la Chambre des communes. Il peut donc arriver
que des fonctionnaires appelés comme témoins devant des comités permanents
refusent de répondre à des questions à moins que leurs ministres ne les y
autorisent. Selon M. Walsh, les comités permanents ont néanmoins le droit
de faire comparaître des fonctionnaires et d’anciens fonctionnaires et de les
accuser, dans un rapport à la Chambre, d’outrage au Parlement s’ils refusent.
Le légiste a signalé que le Comité pouvait
également chercher à établir un équilibre entre les principes de justice
fondamentale et la nécessité pour les députés d’agir dans l’intérêt public.
Autrement dit, le Comité devrait décider quel intérêt
prime — les droits des témoins à la justice, le droit du public à
savoir ou le droit du Comité à poser des questions et à recevoir des
réponses — au fil de ses délibérations.
Enfin, M. Walsh a informé le Comité que les
témoignages recueillis auprès de témoins lors d’une audience ne sont pas
recevables devant les tribunaux et peuvent donc compromettre une enquête
policière. Il convient de citer ses mots sur la question :
Il est clair qu’aucun tribunal, dans le cadre de
quelque procédure que ce soit, peut utiliser des débats parlementaires, que ce
soit à la Chambre des communes ou dans un comité. Cela signifie que ce qui est
dit dans un comité ou à la Chambre des communes, ne peut être présenté en cour
comme preuve devant un tribunal. […] Il se peut qu’un témoin invoque la
Loi sur la preuve au Canada. Cette loi ne s’applique pas aux procédures
parlementaires en tant que telles, mais elle s’applique peut-être au‑delà
des limites de son propre langage, pourvu que ce dont il s’agit fasse partie de
l’article 13 de la Charte. Il est compréhensible que les citoyens se
questionnent sur l’utilisation de la preuve fournie ici. Il est vrai cependant
que ces témoins ont droit à l’immunité parlementaire. Il ne s’agit pas de
quelque chose que les témoins peuvent invoquer en tant que tel, c’est une
immunité dont jouissent les membres des comités, la Chambre et les membres du
Parlement. Mais c’est vrai que tout ce qui est dit au cours d’un débat
parlementaire, y compris dans un comité, est protégé par l’immunité et, comme
je l’ai dit plus tôt, ne peut être porté devant les tribunaux ou constitué en
preuve.
Ce dont on peut se soucier, […], c’est lorsque la
police détient des preuves qui, selon la police et l’avocat-conseil de la
Couronne, en supposant qu’une accusation soit portée, une ou des personnes
comparaissent en justice, mais qu’ils ne peuvent pas établir que la preuve a
été obtenue indépendamment de tout témoignage devant ce comité. Ils auraient de
la difficulté s’il est dit que la preuve provient d’un témoignage protégé par
l’immunité. Non seulement le témoignage fait l’objet d’une immunité, mais aussi
la preuve qui en découle. Ce qui veut dire que si un témoignage présenté à ce
comité permettait aux autorités chargées d’une enquête de découvrir d’autres
preuves, ou leur donnait la possibilité d’être en contact avec une preuve
qu’elles n’auraient pu obtenir autrement, il s’agirait de ce qu’on appelle de
la preuve circonstancielle. Il se peut que la police ne puisse pas utiliser
cette preuve, selon la manière dont le juge considère la question. On pourrait
dire que toute enquête subséquente et toute preuve obtenue par une enquête
subséquente, où la plus grande partie du matériel a été étudié lors d’une
audience d’un comité, pourrait mettre en péril le succès d’une poursuite.
Compte tenu du témoignage de M. Walsh, le Comité
a établi qu’il ne lui revient pas de se livrer à des enquêtes criminelles, mais
plutôt de se préoccuper de prévarication. Le président a conseillé au Comité de
formuler avec soin les questions posées aux témoins, puisque leur témoignage
pourrait avoir des répercussions sur d’éventuelles enquêtes criminelles.
Par conséquent, le Comité s’est réuni en séance
ouverte le 6 juin 2002 avec Mme Janice Cochrane, actuelle sous-ministre,
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, et M. Guy McKenzie,
directeur exécutif, Communication Canada. La vérificatrice générale, Mme Sheila
Fraser, était également présente. Le 13 juin 2002, le Comité a rencontré
M. Ranald Quail, sous-ministre de TPSGC au moment de la conclusion des trois
contrats. M. Shahid Minto, vérificateur général adjoint, a témoigné au nom du
Bureau du vérificateur général du Canada.
M. Charles Guité, ancien directeur exécutif de la
Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC),
direction chargée de la prestation du programme, a décliné, sur conseil de son
avocat, l’invitation initiale du Comité à comparaître. Le Comité a donc
autorisé le président à convoquer officiellement M. Guité à comparaître devant
lui. Il faut noter que les comités permanents utilisent rarement le pouvoir
dont ils sont investis de convoquer les témoins de façon officielle et, ce
faisant que le Comité a démontré que ce pouvoir n’avait pas disparu et que tous
les comités permanents de la Chambre des communes peuvent s’en prévaloir. Le
Comité a aussi réaffirmé son droit de tenir des audiences à propos d’une
question qui fait l’objet d’une enquête policière. Un autre ancien directeur
exécutif, M. Pierre Tremblay, a accepté de comparaître mais a demandé à ce que
son avocat puisse l’accompagner, ce dont a convenu le Comité.
Compte tenu de l’avis du légiste et de la
possibilité que l’enquête policière aboutisse à des accusations au pénal, le
Comité a décidé de rencontrer M. Guité et M. Tremblay à huis clos. Il a
également décidé que les témoignages issus de cette rencontre avec les deux
témoins ne seraient rendus publics que trois ans après coup, si aucune
accusation criminelle n’a été déposée ou, dans le cas contraire, après que
toutes les poursuites judiciaires, y compris les appels, seront terminées. Par
conséquent, les témoignages de ces deux personnes ne font pas partie du rapport
qui suit. Le Comité a rencontré par la suite M. Guité et M. Tremblay dans deux
réunions à huis clos distinctes, le 9 juillet 2002.
CONTEXTE
En 1997, le gouvernement a établi un programme
visant à appuyer les activités sportives, culturelles et communautaires de
toutes les régions du Canada. Connu sous le nom de Programme de commandites,
cette initiative visait à encourager une perception positive du gouvernement
fédéral et à accroître la présence et la visibilité de ce dernier dans les
diverses collectivités au Canada, en utilisant le mot-symbole
« Canada » lors des activités et sur le matériel de publicité.
La gestion du Programme a été assurée par
diverses directions au sein de TPSGC. Au départ, le Secteur de la publicité et
de la recherche sur l’opinion publique (SPROP) avait pour responsabilité
d’assurer un large éventail de services de communications et de publicité au
nom des ministères et des organismes fédéraux. En 1997, le SPROP a été fusionné
avec plusieurs autres entités et est devenu la Direction générale des services
de coordination des communications (DGSCC). Cette nouvelle entité est demeurée
au sein de TPSGC jusqu’à l’automne 2001, date à laquelle elle a été amalgamée à
d’autres et a formé Communications Canada, organisme distinct du Ministère.
Après la présentation du rapport du vérificateur
général du Canada sur les programmes de subventions et de contributions à
Développement des ressources humaines Canada,
le sous-ministre, M. Ranald Quail, a demandé à ce que les pratiques de gestion
au sein de la DGSCC fassent l’objet d’une vérification interne.
Vérification interne de Travaux publics et
Services gouvernementaux Canada
Du 15 mars au 11 mai 2000, la Direction générale
de la vérification et de l’examen de TPSGC (la Direction) a effectué une
vérification interne de la Direction générale des services de coordination des
communications (DGSCC) dans le but d’en vérifier les ententes de commandite
afin de s’assurer qu’elles étaient conformes aux politiques, procédures et
pouvoirs pertinents. La Direction a procédé à une analyse détaillée de 276
dossiers de commandite choisis parmi 580 commandites octroyées entre novembre
1997 et le 31 mars 2000. L’échantillon a été soigneusement conçu pour
représenter toutes les catégories d’entente de commandites.
Le rapport final fondé sur l’analyse de ces
dossiers était daté du 31 août 2000. Voici quelques-unes des principales
conclusions :
·
« Le processus de sélection retenu par la DGSCC pour choisir les
firmes de communications et l’agence de distribution ne respectait pas l’esprit
ni la lettre des règles et directives établies par le Conseil du Trésor. » Par
exemple, les contrats d’une valeur supérieure à 25 000 $ ne sont pas
octroyés par voie concurrentielle.
·
« Le processus d’approbation des commandites est subjectif et
repose sur le jugement professionnel et l’expérience. De plus, en raison du
manque d’évidence documentaire, il a été impossible, lors de la vérification,
de déterminer si les processus ad hoc d’approbation des commandites ont été
appliqués uniformément. » Dans deux cas, l’ancien directeur exécutif a
fait fi de la recommandation de rejeter les demandes et a choisi de se fier
plutôt à son jugement professionnel et de commanditer les événements.
·
« Le cadre de gestion du processus d’approbation des commandites
de la DGSCC est inadéquat et ne garantit pas que les décisions prises par la
DGSCC sont transparentes et conformes aux exigences ni que le gouvernement du
Canada obtient le meilleur rapport qualité-prix possible. »
Les vérificateurs qui ont produit le rapport du
31 août 2000 ont discuté des résultats de leur vérification avec le directeur
exécutif par intérim et reconnu que la DGSCC avait déjà pris les mesures
nécessaires pour corriger certaines des lacunes. Les vérificateurs ont
recommandé que le directeur exécutif par intérim :
1.
prenne les mesures nécessaires afin de
rendre le processus de passation des marchés de la DGSCC conforme à toutes les
directives, les politiques et les procédures sur les marchés du CT;
2.
mette officiellement en œuvre les
mesures de contrôle et les processus appropriés pour l’octroi et la gestion des
commandites afin de garantir une saine gestion et un contrôle des commandites,
ainsi qu’une reddition de comptes à cet égard, qui favoriseraient le principe
de la diligence raisonnable, une méthode uniforme, la transparence et des
rapports adéquats;
3.
établisse des mesures adéquates de
contrôle de la gestion financière afin de s’assurer que le montant des
commandites est fixé de façon uniforme (le minimum pour atteindre les résultats
escomptés) et suffisamment justifié par écrit. Il doit également s’assurer que
les principes de gestion des biens comprennent un contrôle sur l’utilisation
des intérêts cumulés sur les avances, l’établissement et le contrôle d’un
budget de production et des dépenses prévues, un contrôle des stocks d’articles
promotionnels, des liens plus évidents entre les fonds fournis et les résultats
obtenus, ainsi que des rapports suffisamment complets pour évaluer le rapport
qualité-prix.
En bref, les vérificateurs internes ont constaté
que, sur le plan des ententes de commandites, les pratiques de mauvaise gestion
étaient répandues à la DGSCC.
Une vérification de suivi a eu lieu en 2002, dans
le cadre du plan d’action élaboré pour donner suite à la vérification
originale. Cette vérification a permis d’examiner 120 des 323 dossiers de
commandites approuvés entre le 31 mai et le 1er septembre 2001. Cet
échantillon représentait 37 % de l’ensemble des commandites approuvées et
87 % de la valeur totale de ces commandites et portait sur toutes les
commandites évaluées à 100 000 $ ou plus. Chaque dossier a été
analysé pour vérifier qu’il contenait bien tous les documents nécessaires.
Après l’examen, l’équipe de vérification interne
a conclu que 115 des dossiers contenaient tous les documents requis
(« selon l’état d’avancement du dossier dans le processus de gestion des
commandites »). Sur les cinq dossiers restants, trois ont été classés
comme ne contenant pas tous les documents requis, et l’équipe d’examen
a estimé que les explications étaient plausibles pour les deux autres dossiers
qui ne contenaient pas tous les documents requis. En se fondant sur ces
constatations, les vérificateurs internes ont conclu que :
[…] pour la période examinée, Communication Canada a veillé, à
quelques exceptions près, à ce que tous les documents obligatoires requis dans
le cadre du processus de gestion soient établis et versés dans les dossiers de
commandites approuvés.
Compte tenu de cette conclusion, l’équipe de
vérification interne n’a pas formulé d’autres recommandations.
À mesure que les résultats de la vérification
interne initiale étaient révélés, le public s’intéressait de plus en plus aux
activités de la DGSCC. C’est ainsi qu’un certain nombre de cas de mauvaise
gestion apparente et de comportement douteux qui n’avaient pas été mentionnés
précisément dans le rapport de vérification interne ont été mentionnés dans les
médias.
Il convient de noter tout spécialement les trois contrats (l’un géré par le
SPROP en 1996 et les deux autres par la DGSCC en 1999) conclus avec
Groupaction. En général, il était difficile d’établir si le gouvernement avait
reçu les services dont il était question dans le contrat et, selon toute
probabilité, il n’avait rien reçu.
Le vérificateur général du Canada : Rapport
de vérification spécial
Le 19 mars 2002, après des reportages et des
questions posées à la Chambre des communes, le ministre de TPSGC d’alors,
l’honorable Don Boudria, a demandé à la vérificatrice générale d’effectuer une
vérification spéciale des trois contrats de commandite conclus par le Ministère
et Groupaction. La vérificatrice générale a accepté la demande, mené son enquête
et son rapport contenant les conclusions à la Chambre des communes a été déposé
par le Ministre le 8 mai 2002.
Les trois contrats en question portaient sur les
périodes allant du 2 juillet 1996 au 31 mars 1997, du 1er avril 1998
au 31 mars 1999 et du 1er mai 1999 au 31 mars 2000 et sur des
montants de 500 000, 550 000 et 575 000 $ respectivement.
Pour mener sa vérification, la vérificatrice
générale a cherché à établir comment le Ministère avait retenu l’entrepreneur
(Groupaction) et accordé les contrats, comment il gérait et administrait ces
derniers, le but du contrat ainsi que les services fournis. La vérification
portait exclusivement sur les agissements de fonctionnaires supérieurs au
regard des règles et règlements sur les marchés d’État et des exigences
contenues dans la Loi sur la gestion des finances publiques.
Les résultats de la vérification, désormais
connus du public canadien, ont été résumés de la manière suivante par la
vérificatrice générale :
[….] les hauts fonctionnaires chargés de la gestion des contrats
ont manifesté un mépris flagrant à l’égard de la Loi sur la gestion des
finances publiques, du Règlement sur les marchés de l’État, de la Politique
sur les marchés du Conseil du Trésor, et des règles visant à garantir que les
contrats gouvernementaux sont octroyés et administrés avec prudence et probité.
Les dossiers du gouvernement sur les trois
contrats sont si mal documentés que de nombreuses questions clés entourant la
sélection de l’entrepreneur et la méthode utilisée pour établir le prix et
l’étendue des travaux stipulée dans les contrats demeurent sans réponse. À
notre avis, le gouvernement n’a pas reçu tout ce qui était stipulé dans les
contrats et ce pourquoi il a versé de l’argent.
Plus particulièrement, [la
vérificatrice générale du Canada]
a trouvé ce qui suit :
·
La documentation que Groupaction a
produite pour les deuxième et troisième contrats comporte des similitudes parce
que le gouvernement a lui-même exigé des travaux semblables aux termes des deux
contrats. On peut se demander pourquoi le gouvernement a attribué le troisième
contrat en 1999.
·
Le gouvernement n’a pas reçu tous les
produits qu’il avait prévus aux contrats et qu’il a payés. Des éléments clés
des exigences des contrats n’ont jamais été livrés, et personne n’a pu trouver
le rapport prévu aux termes du deuxième contrat, pour lequel le gouvernement a
versé 549 990 $.
·
Les
fonctionnaires ont approuvé des paiements pour des travaux qui différaient
considérablement de ce qui était stipulé dans les contrats. Dans quelques cas,
ils ont approuvé des paiements tout en sachant bien que les exigences des
contrats n’avaient pas été entièrement respectées.
·
On nous a dit que des paiements ont
été faits pour des conseils donnés verbalement, mais ces conseils n’étaient pas
prévus aux contrats; il n’existe aucune preuve dans les dossiers que des
conseils ont été reçus.
·
Nous avons constaté que le premier
contrat a été modifié de façon à en doubler la valeur, mais nous n’avons trouvé
aucun document justifiant la nécessité de cette modification.
·
Aucun des documents que nous avons
examinés ne contient d’explications sur la façon dont le gouvernement a
déterminé les services requis et sur les raisons pour lesquelles il a décidé
que la passation d’un contrat serait la meilleure façon d’obtenir ces services.
·
Nous n’avons trouvé aucune preuve d’un
processus de sélection approprié pour l’attribution du premier contrat.
·
Nous n’avons trouvé que très peu
d’éléments de preuve étayant la décision d’attribuer les deuxième et troisième
contrats.
·
Les fonctionnaires n’ont pas respecté
les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et des
règlements sur les marchés publics, ni vérifié si le nombre d’heures facturées
par l’entrepreneur reflétait raisonnablement bien les travaux effectués.
OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
Absence d’efforts pour que le gouvernement et les
contribuables bénéficient d’un bon rapport qualité-prix
Les marchés publics reposent sur deux principes
fondamentaux au Canada : l’obtention de la meilleure valeur et le libre
accès des fournisseurs aux processus contractuels. En raison de ces principes
et des règles relatives à la passation de marchés qui en découlent, les
fonctionnaires doivent obtenir le meilleur rapport qualité-prix et il faut
permettre à tous les fournisseurs qualifiés de faire affaire avec la Couronne.
Le gouvernement a établi que le meilleur moyen pour cela est le processus
d’appel d’offres, auquel tous les contrats de plus de 25 000 $ sont
assujettis. Il existe certaines exceptions à la règle dans des circonstances
bien définies, qui doivent faire l’objet d’explications claires versées aux
dossiers du ministère.
Les résultats des vérifications montrent clairement, cependant, que l’on n’a
pas suivi les politiques relatives aux marchés publics ni respecté les
principes sous-jacents dans l’octroi de ces trois contrats.
Selon la vérificatrice générale, les hauts
fonctionnaires chargés de l’octroi de ces trois contrats « ont
contourné à peu près toutes les règles ».
Comme en a témoigné Mme Sheila Fraser, « un des directeurs exécutifs nous
a indiqué qu’il était au courant [de la loi qui les régissait, c’est-à-dire la Loi
sur la gestion des finances publiques] », alors qu’« un autre
était probablement moins bien renseigné sur l’administration financière du
gouvernement car il n’occupait son poste que depuis peu ».
Dans une série de rapports publiés au fil des
années, l’ancien vérificateur général avait révélé qu’il arrivait trop souvent
que les règlements en matière de marchés publics ne soient pas respectés.
De plus, pour ce qui est de l’absence ou du peu de documentation contenue dans
les dossiers de la DGSCC, la vérificatrice générale a signalé que « le
directeur exécutif de la DGSCC, maintenant à la retraite, […] a dit que c’était
le mode de fonctionnement quand il était responsable du programme ».
(C’est ce qu’a confirmé la vérification interne, laissant clairement penser que
ces trois contrats n’avaient pas été traités différemment des autres dont la
Direction générale était responsable.
Si les règlements étaient d’une complexité
extrême, on pourrait comprendre qu’ils ne soient pas respectés de façon
générale. Contrairement à bien d’autres règlements, celui sur les marchés de
l’État est d’une clarté exemplaire. D’après le vérificateur général,
« c’est une notion élémentaire de la bonne pratique administrative que
dictent ces règles. Il ne s’agit pas de nombreuses règles très compliquées et
détaillées qui ne s’appliquent pas à quelque pratique d’affaires que ce
soit ». En effet, les règles sont si simples qu’on ne peut dire que c’est
parce qu’on ne les comprend pas qu’on en fait fi sur une si large échelle.
À plusieurs occasions, le Comité a avancé des
recommandations visant à dissiper le malaise qui entoure les marchés d’État.
Par exemple, il a recommandé à deux reprises que le respect des règles soit un
critère de promotion des fonctionnaires participant à l’octroi de contrats.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor a reçu ces propositions avec réserve.
Certains fonctionnaires peuvent donc avoir l’impression que le fait de ne pas
respecter les règles ne s’assortit d’aucune pénalité et que les promotions sont
fonction d’autres critères. L’affirmation de l’ancien vérificateur général, en
1998 — « il semble que l’inobservation des règles d’attribution
pour les contrats à fournisseur unique soit devenue une pratique fort répandue.
Ce phénomène s’explique peut-être par le fait que cette pratique semble
entraîner peu de conséquences » — est
toujours vraie quatre ans plus tard.
Le Comité n’a pas changé d’idée. En fait, la
dernière vérification confirme la nécessité de mettre en place des mesures
visant à encourager les fonctionnaires à respecter les règles en matière de
contrat. Ceux qui enfreindraient ces règles n’auraient pas de promotion. Le
Comité répète donc ses anciennes recommandations :
RECOMMANDATION 1
Que, lorsque l’on envisage de donner une promotion
à un fonctionnaire s’occupant de marchés publics, l’on tienne compte, dans les
principaux critères, du fait qu’il respecte ou non de façon rigoureuse les
codes de conduite et la discipline établie en matière de règles et règlements
pertinents.
Étant donné la gravité des agissements révélés
par cette vérification, le Comité croit toutefois que le gouvernement devrait
aller plus loin. Les fonctionnaires qui ont pour habitude avérée d’enfreindre
les règles montrent qu’ils n’ont pas à cœur les intérêts du gouvernement ou de
la population du Canada. Ils ne devraient donc pas conserver leur emploi. Par
conséquent, le Comité recommande fermement et sans hésitation :
RECOMMANDATION 2
Que les fonctionnaires pour lesquels il a été
prouvé qu’ils ne respectaient généralement pas les règles et règlements
relatifs aux marchés publics au Canada soient soumis à des sanctions
administratives et à des mesures disciplinaires pouvant aller jusqu’à leur
congédiement de la fonction publique du Canada.
Il convient de noter tout particulièrement
qu’aucune mesure disciplinaire n’a été prise ou envisagée que ce soit contre
les anciens directeurs exécutifs ou les employés de la DGSCC. Faute de sanction
significative contre ceux qui « ont contourné à peu près toutes les
règles », comme l’a dit la vérificatrice générale, il est difficile de
croire que d’autres ne feront pas de même à l’avenir.
Dans son rapport de 1999, l’ancien vérificateur
général a fait remarquer que, dans le cas des contrats à fournisseur unique de
services professionnels, « il est clair que les problèmes que nous avons
observés sont répandus dans toute l’administration fédérale ».
L’actuelle vérificatrice mène actuellement une vérification des programmes de
publicité et de commandites dans l’ensemble de la fonction publique et compte
en dévoiler les résultats d’ici la fin 2003. Le Comité est convaincu que la
situation justifie un examen complet devant mener à une analyse des problèmes
et des remèdes à y apporter. Le Comité félicite donc la vérificatrice générale
de sa décision de mener une vérification sur large échelle des programmes de
publicité et de commandites et se réjouit d’en connaître les résultats.
Mme Cochrane a informé le Comité que, après avoir
reçu le rapport de la vérificatrice générale sur la vérification spéciale, elle
avait demandé un examen détaillé de tous les dossiers de commandite de novembre
1997 au 31 mars 2000 pour établir s’il existait d’autres cas où la Couronne
n’en n’avait pas eu pour son argent. « Je peux assurer tous les membres du
Comité que je suis déterminée à aller au fond des choses », a-t-elle
déclaré.
Le Comité appuie la détermination du
sous-ministre de faire vérifier les dossiers de commandite de son ministère.
Étant donné qu’il s’agit d’une question intéressant au plus haut point le
Parlement et la population canadienne, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 3
Que le rapport produit par la Direction générale
de la vérification et de l’éthique sur tous les dossiers de commandite du
Ministère de novembre 1997 au 31 mars 2000 soit déposé à la Chambre des
communes dès qu’il sera complet.
La question de savoir si le gouvernement a versé
des fonds pour des services qui ne lui ont pas été fournis est particulièrement
troublante. La vérificatrice générale a établi que des éléments clés des
exigences ne figuraient pas dans le rapport concernant le premier contrat et
que la valeur du contrat avait été doublée, alors que les travaux fournis
étaient de moindre ampleur que ce qui avait été convenu à l’origine. De plus,
personne n’a pu trouver le rapport prévu aux termes du deuxième contrat, pour
lequel le gouvernement a versé 549 990 $.
Le gros des exigences du gouvernement ne figuraient pas dans le rapport produit
pour le troisième contrat, d’une valeur de 575 000 $. Or, quand on
lui a demandé si le gouvernement avait recouvré les sommes dépensées pour des
travaux non effectués, Mme Cochrane a indiqué que les preuves disponibles ne
suffisaient pas à établir si les fonds avaient été dépensés à bon escient et
qu’il était trop tôt pour intenter des poursuites au civil dans le but de les
recouvrer. Elle a précisé que la décision concernant un éventuel remboursement
dépendrait des conseils du ministère de la Justice et des résultats de
l’enquête menée par la GRC. Le Comité est fermement convaincu qu’il est
impératif de recouvrer les sommes versées pour des services non rendus et
recommande donc :
RECOMMANDATION 4
Que le gouvernement du Canada fasse tout son
possible pour recouvrer toutes les sommes versées relativement aux trois
contrats vérifiés par la vérificatrice générale lorsque les services convenus
n’ont pas été fournis et informe le Parlement de la situation.
Lorsque le Comité a analysé les résultats de la
vérification décrits au Chapitre 26 du rapport de 1998, il a appris que le
Secrétariat du Conseil du Trésor devait participer au suivi et à l’évaluation
de la passation de marchés par les ministères et communiquer les résultats au
Parlement. Ce rôle n’a été que partiellement assumé. Le Secrétariat obtenait
des données sur les marchés des ministères, compilait les chiffres et les
communiquait. Il n’en faisait aucune analyse. Dans une certaine mesure, il se
fiait aux vérifications internes des ministères pour obtenir des renseignements
sur la passation de marchés, mais la vérificatrice générale a déclaré que les
ministères « ont fait certains travaux de vérification interne touchant
les pratiques de passation des marchés, mais généralement pas sur une grande
échelle ».
Par contre, l’article 5.1 de la Politique sur les
marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor
du Canada énonce que :
Deux mécanismes seront utilisés pour surveiller
les activités relatives aux marchés de l’État : les vérifications
ministérielles et le Rapport annuel sur les marchés. Les ministères seront
évalués selon leur niveau de conformité aux politiques relatives à la passation
des marchés et selon le nombre de marchés concurrentiels qu’ils passent.
Tous les ministères et organismes qui octroient
et/ou modifient des contrats doivent soumettre au Secrétariat du Conseil du
Trésor un rapport annuel sur leurs activités à ce chapitre.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor effectue
également l’examen périodique des marchés de services de particuliers, y
compris de ceux dont la valeur est inférieure à 5 000 $. De plus, les
vérificateurs ministériels ont besoin de renseignements concernant les marchés.
Les autorités contractantes doivent s’assurer que les dossiers des marchés
comprennent des pièces justificatives démontrant la justesse des honoraires
versés et la nécessité de recourir au processus contractuel plutôt qu’à la
dotation en personnel.
Par conséquent, le Comité a formulé une
recommandation reprenant le libellé de l’article 5.1 de la Politique sur les
marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor l’appelant à y adhérer.
La vérification a toutefois révélé que la politique n’était pas suivie de façon
rigoureuse et que la réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor à la recommandation
du Comité montrait qu’il ne cherchait guère à modifier son approche.
Le Comité craint que le processus de
signalisation des problèmes relatifs aux contrats portant sur des activités
promotionnelles ne fonctionne pas. Les ministères, organismes centraux et
personnes concernés ne semblent pas avoir été mis au courant de la situation.
Le Comité estime que le Secrétariat du Conseil du
Trésor a un rôle à jouer qui va au-delà de la simple collecte de données sans
remise en question. Ce rôle est décrit de façon optimale par une application
proactive et vigoureuse des éléments de l’article 5.1 de la Politique sur les
marchés. Il convient de déceler et de résoudre rapidement tout problème se
produisant dans le domaine.
Les problèmes posés par ces trois contrats ont
couvert la période allant de juillet 1996 au 31 mars 2000, soit près de quatre
ans et ont coûté au gouvernement environ 1,6 million de dollars, à ce que
l’on sache. Il n’y a peut-être pas de meilleurs arguments pour justifier un
examen plus complet des marchés publics conclus dans l’ensemble du gouvernement
par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Comité recommande donc :
RECOMMANDATION 5
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor suive de
près tout octroi de marché public par les mnistères conformément à l’article
5.1 de sa Politique sur les marchés et remette davantage en question le
bien-fondé des contrats conclus et intervienne au gré des besoins pour corriger
les problèmes décelés.
RECOMMANDATION 6
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor fournisse
au Parlement une analyse des cas où les règles en matière de passation de
marchés ont été enfreintes et des correctifs qu’il aura pris, ou que le
ministère ou l’agence concernés auront pris conformément au rapport annuel sur
la passation de marchés. L’analyse devrait indiquer le nombre d’irrégularités,
les ministères ou agences concernés et les sommes en question.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit
accroître ses activités de suivi, mais le Comité reconnaît néanmoins que le
travail du Secrétariat à cet égard dépend dans une large mesure d’une
vérification interne efficace.
En 2001, le Secrétariat du Conseil du Trésor a
adopté une nouvelle politique sur la vérification interne qui a recentré les
objectifs de cette fonction et créé un centre d’excellence en vérification
interne du Secrétariat. Ces changements se sont accompagnés de nouveaux fonds
destinés au module de vérification interne au sein des ministères. Ces projets
sont prometteurs et le Comité est ravi de l’intérêt renouvelé que porte le Secrétariat
du Conseil du Trésor à la vérification interne.
Cependant, la Politique ne portait pas sur une
lacune fondamentale qui pourrait masquer tout avantage qu’elle pourrait
contenir. Les modalités structurelles et les modes de communication des modules
de vérification interne sont essentiellement inchangés. En vertu de la nouvelle
politique, les administrateurs généraux sont tenus d’établir une fonction de
vérification interne et un comité de vérification interne présidé par un cadre
supérieur. Elle stipule que : « Dans la plupart des ministères qui
ont une fonction de vérification interne, c’est l’administrateur général ou
l’administrateur général adjoint qui préside le comité ».
Même si les administrateurs généraux des
ministères doivent informer le Secrétariat du Conseil du Trésor « des
questions importantes en matière de risques, de contrôles ou d’autres problèmes
relativement aux pratiques de gestion après que ces points ont été
signalés » par les vérificateurs internes, les rapports de vérification
interne doivent d’abord passer par l’administrateur général du ministère et le
comité de vérification interne.
Ces modalités s’accompagnent de conséquences
multiples qui pourraient compromettre l’efficacité de la vérification interne.
Actuellement, la vérification interne évolue dans les limites du contrôle
ministériel et les conclusions auxquelles elle donne lieu doivent passer par
les processus ministériels avant d’être communiquées au Secrétariat du Conseil
du Trésor ou affichées sur les sites Web des ministères. Le critère de rapidité
est donc pour le moins aboli. En deuxième lieu, les fonctions de vérification
interne sont telles qu’ il faut informer le
responsable — l’administrateur général chargé en fin de compte de
gérer le ministère — qu’il, ou quelqu’un sous sa coupe, a failli à
certaines de ses responsabilités. Il est donc très difficile d’enquêter,
d’évaluer et de communiquer les cas de mauvaise gestion au sein des ministères
de façon complète et transparente.
La meilleure façon de surmonter ces difficultés
consiste à retirer la fonction de vérification interne de la chaîne de
responsabilité interne du ministère et de la redéfinir comme découlant du
Secrétariat du Conseil du Trésor. Il existe un précédent dont on pourrait
s’inspirer; un grand nombre d’avocats du ministère de la Justice travaillent
dans quelque 30 ministères ou agences fédéraux. Dans le cadre des Services aux
clients gouvernementaux, les avocats du ministère travaillant dans un module
juridique spécialisé sont en mesure de conseiller les chefs des ministères et
de faire en sorte que les politiques, les programmes et le fonctionnement du
ministère ou de l’agence soient conformes à la loi.
Si les fonctions de vérification interne sont
confiées au Secrétariat du Conseil du Trésor, les modules de vérification
interne pourraient continuer de fournir des services aux ministères.
Parallèlement, ces derniers jouiraient d’une autonomie plus grande au sein des
ministères et auraient la possibilité de porter les problèmes d’envergure à l’attention
du Secrétariat de manière directe et à temps. Ce changement permettrait au
Secrétariat du Conseil du Trésor et au Parlement d’obtenir la garantie dont ils
ont besoin, à savoir que les résultats des vérifications internes dans des
domaines comme la conclusion de marchés publics sont disponibles, fiables et
fondés sur une méthodologie uniforme.
Il sera aussi bénéfique pour
d’autres raisons que le Secrétariat du Conseil du Trésor chapeaute toutes ces
entités. Il y aura une plus grande uniformité au gouvernement dans la manière
dont seront cernées et gérées les priorités de vérification interne dans des
secteurs comme les marchés publics et les subventions et contributions. Après
avoir examiné la nouvelle politique de vérification interne, le Comité a
souligné que les politiques antérieures en la matière étaient saines, et que le
problème venait de ce qu’elles n’avaient pas été entièrement appliquées. Ce
nouveau mode de fonctionnement assurerait une application harmonieuse, uniforme
et complète des normes de vérification internes et des nouvelles politiques. Il
faciliterait également la formation et le partage de renseignements.
Compte tenu des considérations ci-dessus, le
Comité recommande :
RECOMMANDATION 7
Que le gouvernement du Canada restructure les
fonctions de vérification interne des ministères de manière à ce que ce soit le
Centre d’excellence en vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor
qui les chapeaute.
Au moment de l’adoption de la nouvelle politique
de vérification interne, le gouvernement a annoncé qu’il accroîtrait ses
dépenses à ce titre. Les ministères devaient obtenir 7,2 millions de dollars de
plus au cours de l’exercice 2001-2002, et 15 millions de dollars de plus au
cours de l’exercice 2002-2003 pour la vérification interne. Ce montant semble
impressionnant, mais il est réparti sur un grand nombre de ministères et est
accordé après plusieurs années de compressions des dépenses en vérification
interne.
Le Comité s’est demandé si les fonds
supplémentaires suffiraient.
Il a recommandé que l’application et le niveau de financement de la nouvelle
politique soient soigneusement analysés.
Compte tenu de l’importance cruciale de la vérification interne pour ce qui est
de dégager et de corriger les problèmes liés à une mauvaise gestion des
programmes de commandite et des marchés publics, le Comité estime que les
questions de financement doivent être analysées assez rapidement. Par
conséquent, il recommande :
RECOMMANDATION 8
Que le Secrétariat du Conseil du Trésor cherche à
établir si le niveau de financement fourni aux entités de vérification interne
est suffisant et fasse part de ses conclusions au Parlement d’ici le 31 octobre
2003.
Le Comité a cherché à savoir à quel point
certains hauts fonctionnaires ministériels étaient au fait des décisions prises
par la DGSCC. Selon divers organigrammes fournis par Mme Cochrane, avant 1997
le directeur exécutif du Secteur de la publicité et de la recherche sur
l’opinion publique (SPROP) relevait du sous-ministre adjoint du Service opérationnel
au gouvernement. Après 1997, année de création de la DGSCC, il relevait
directement du sous-ministre.
Comme l’a expliqué M. Quail, le Ministère est
d’une grande envergure et ne peut fonctionner que par délégation de pouvoirs.
Il est doté d’un cadre de gouvernance, d’une chaîne de responsabilité et de
relations hiérarchiques claires ainsi que d’une fonction de vérification
effective. Un programme d’éthique a également été mis sur pied et considéré par
le Bureau des valeurs et de l’éthique du Secrétariat du Conseil du trésor comme
exemplaire.
M. Quail a indiqué qu’il se fiait beaucoup au
cadre de gouvernance et avait entièrement confiance en ses subalternes. À la
lumière des problèmes qu’a connus Développement des ressources humaines Canada,
il avait cependant pensé, en tant que sous-ministre, qu’il serait prudent de
faire confirmer par une vérification interne que ses subalternes menaient leurs
activités de façon correcte en respectant les règles et procédures du
gouvernement. Le Comité estime que cela appuie son appel à une fonction de
vérification interne concertée dans les ministères et agences du gouvernement,
surtout ceux œuvrant dans le domaine des subventions et contributions et des
programmes de nature analogue au programme des commandites.
M. Quail et Mme Cochrane ont fait valoir que
TPSGC était un gros ministère au mandat complexe. Il compte en effet quelque
14 000 employés et est doté d’un budget annuel d’environ 2,1 milliards de
dollars. Il semblerait donc logique de conclure qu’un sous-ministre responsable
d’une telle charge ne puisse connaître tous les détails de chaque mesure prise
par chacun de ses employés. Toutefois, M. Quail a indiqué dans son témoignage
qu’après novembre 1997 les anciens directeurs exécutifs de la DGSCC relevaient
directement de lui. Le sous-ministre devait ainsi — et c’était
probablement le but visé — avoir amplement l’occasion de se
familiariser avec les activités de la Direction. Pourtant, malgré ces liens, M.
Quail n’était pas au courant des éventuelles violations de la Loi sur la
gestion des finances publiques commises par la Direction et ni eu
connaissance des problèmes révélés par la vérification interne (dossiers vus
remontant jusqu’en novembre 1997, date à laquelle la relation hiérarchique
directe a commencé) et par l’enquête du vérificateur général (axée sur les
trois contrats conclus en 1996, 1998 et 1999). C’est au sous-ministre que
revient sans aucun doute la responsabilité de poser des questions pertinentes
et d’obtenir des réponses, surtout lorsque le dossier est de nature délicate.
L’obscurité dans laquelle M. Quail s’est dit être à propos des activités de la
DGSCC révèle donc un manque flagrant de rigueur et d’attention à des détails
clés, qualités qu’un sous-ministre est censé posséder.
Au cours de la rencontre avec M. Quail, un membre
du Comité a demandé si le roulement de personnel à la DGSCC était très élevé en
raison des inquiétudes suscitées par la mauvaise gestion des dossiers de
commandites. M. Quail a dit ne pas être au courant d’un tel roulement et a fait
savoir que les employés du Ministère avaient la possibilité d’envoyer des
enveloppes brunes, ce qu’ils faisaient, et que le Ministère avait un moyen
d’aborder la question. Le sous-ministre en poste a fait savoir qu’une nouvelle
politique sur la divulgation interne des documents, la Politique sur la
divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au
travail, prévoyait des protections pour les employés désirant signaler
des cas de comportement non éthique.
La Politique sur la divulgation interne
d’information concernant des actes fautifs au travail est entrée en vigueur le
30 novembre 2001 et a pour objectif de « permettre aux employés de
divulguer de l’information concernant des actes fautifs et s’assurer qu’ils
sont traités équitablement et protégés contre des représailles lorsqu’ils le
font d’une manière conforme à la politique ». Les actes fautifs y sont
définis comme « a) la violation d’une loi ou d’un règlement; b) un usage
abusif de fonds ou de biens publics; c) un cas flagrant de mauvaise gestion; d)
une menace grave et particulière pour la vie, la santé ou la sécurité des
Canadiens ou pour l’environnement ». Les sous-ministres sont chargés de
faire appliquer la Politique et tenus de désigner un cadre supérieur de leurs
ministères pour recevoir les plaintes touchant un acte fautif.
Le Bureau des valeurs et de l’éthique du
Secrétariat du Conseil du Trésor doit vérifier que tous les ministères et
agences sont équipés de mécanismes de divulgation interne et que la Politique
fera l’objet d’un examen au plus tard trois ans après son entrée en vigueur.
Le Comité se demande si, compte tenu de la
nouvelle politique, il sera possible pour les fonctionnaires de signaler les
actes fautifs comme ceux qui se sont produits au sein de la DGSCC, si les
employés seront protégés des représailles et si les plaintes déposées en vertu
de la Politique donneront lieu à des mesures disciplinaires ou des correctifs
appropriés. Ces préoccupations découlent des réserves que le Comité entretient
à l’égard des mécanismes actuels qui régissent les entités de vérification
interne. En vertu de la Politique sur la divulgation interne d’information
concernant des actes fautifs au travail, la signalisation des cas d’actes
fautifs soupçonnés et les enquêtes qui en découlent demeurent au sein du
ministère. Bien que la Politique prévoie un poste d’agent de l’intégrité de la
fonction publique chargé d’agir comme entité neutre dans les affaires de
divulgation interne d’actes fautifs, les ministères sont en première ligne pour
ce qui est de la divulgation de tels actes. On craint toujours que le personnel
hésite à signaler de manière ouverte et transparente des actes qu’ils
soupçonnent être fautifs. Pour éviter tout problème à cet égard et pour que les
allégations d’actes fautifs soient traitées rapidement, en toute confidence et
le plus efficacement possible, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 9
Que la Politique sur la divulgation interne
d’information concernant des actes fautifs au travail soit modifiée de sorte
que l’administration de la politique soit confiée au Bureau des valeurs et de
l’éthique du Secrétariat du Conseil du Trésor et à l’agent de l’intégrité de la
fonction publique.
De plus, par souci de transparence et pour tenir
le Parlement informé de l’application de la Politique, le Comité
recommande :
RECOMMANDATION 10
Que l’agent de l’intégrité de la fonction publique
suive l’application de la Politique sur la divulgation interne d’information
concernant des actes fautifs au travail, recense le nombre d’actes fautifs
signalés, leur nature et leur issue et consigne ces renseignements dans le
rapport annuel au Président du Conseil privé en vue de son dépôt au Parlement,
et ce dès le rapport pour 2003.
Le Comité se demande si la mauvaise
administration de ces dossiers s’explique par un manque d’éthique. Mme
Cochrane, actuelle sous-ministre, a nié que tel était le cas. Elle a expliqué
au Comité : « c’est de la mauvaise gestion des affaires publiques,
des pratiques administratives et de gestion très mauvaises. Je n’irais pas
jusqu’à dire que les fonctionnaires n’ont pas fait preuve d’un comportement
éthique ». Elle a ajouté que le cadre éthique du Ministère, combiné à la
politique d’éthique récente sur la divulgation interne découragerait tout autre
comportement non éthique. Mme Cochrane a peut-être raison pour ce qui est de
l’efficacité des nouvelles mesures, seul le temps le dira. Des membres du
Comité contestent toutefois la conclusion de Mme Cochrane, selon laquelle les
valeurs éthiques ont été respectées pendant la période où les trois contrats
ont été conclus.
Outre les règles, les politiques et les
directives qui définissent le mode de gestion des marchés publics, il existe
également une entente tacite qui régit (ou devrait régir) le comportement des
fonctionnaires dans ce type d’affaire publique. Il s’agit d’un devoir de
loyauté, non seulement envers le gouvernement en tant qu’employeur mais
également envers les citoyens et contribuables du pays. Les fonctionnaires sont
plus que de simples employés; ils sont les gardiens de l’intérêt public. Les
Canadiens s’attendent à ce que les fonctionnaires fassent des choix judicieux,
dépensent les deniers publics avec prudence et traitent l’intérêt public avec
soin et le public avec respect. Aucune place ne devrait être laissée à la
poursuite d’intérêts privés, à l’égocentrisme. Il n’y a que place pour le
service public.
Certains fonctionnaires, dans leur hâte d’assurer
la prestation d’un programme, peuvent être tentés d’empreindre une politique
publique de leur point de vue personnel. Ceci peut donner lieu à des mesures
expéditives, à des violations des règles et à des mesures qui, bien que
contraires à la politique de l’État, semblent justifiables compte tenu des buts
poursuivis. Rien n’est plus loin de la vérité. La fin ne justifie jamais les
moyens. Toute impropriété commise dans un but louable demeure une impropriété.
Au cours des témoignages entendus, il n’a jamais
été établi directement pourquoi le directeur exécutif de la DGSCC relevait
directement du sous-ministre, comme l’indiquaient les organigrammes remis par
Mme Cochrane. Bien que la Direction générale ait été chargée d’un aspect
particulièrement délicat et important de la politique publique, il semblerait,
d’après les témoignages, qu’elle ait été complètement mise à l’écart de la
prise de décision politique. Aucun des témoins n’a reconnu de participation
ministérielle aux opérations de la Direction générale et cette dernière semble
avoir évolué dans un vide politique. Il semble que c’est ainsi que le mode de communication
ait été structuré dans le Ministère et que cela ait en fin de compte empêché la
reddition de comptes par le gouvernement à l’égard d’un programme important
dont il était chargé. Le Comité estime que ce type de mode de fonctionnement
doit être éliminé et recommande donc :
RECOMMANDATION 11
Que le gouvernement du Canada revoie ses
organigrammes et veille à ce que les liens hiérarchiques qui existaient entre
l’ancienne Direction générale des services de coordination des communications
et le ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux ne soient pas
reproduits dans ses autres ministères et agences.
Comme nous l’avons déjà dit, Mme Fraser a fait
savoir au Comité que l’un des anciens directeur exécutif de la DGSCC aurait dû
connaître les règlements relatifs aux marchés publics, mais que l’autre
« était probablement moins bien renseigné […] car il n’occupait
son poste que depuis peu ».
En vertu de l’alinéa 39(4) de la Loi sur
l’emploi dans la fonction publique, « quiconque a été, pendant au
moins trois ans, directeur de cabinet, adjoint spécial ou secrétaire
particulier d’un ministre, ou titulaire successivement de deux ou trois de ces
postes, a le droit, pendant une période d’un an à partir de la date de sa
cessation d’emploi, d’être nommé sans concours et […] en priorité
absolue à un poste de la fonction publique pour lequel la Commission le juge
qualifié, à un niveau au moins équivalent à celui de secrétaire particulier
d’un administrateur général ».
Le Comité se demande si cet article de la Loi
est utile pour combler des postes clés de fonctionnaires, dont beaucoup sont de
nature délicate et exigent une connaissance approfondie des politiques, règles
et règlements internes. Les titulaires de postes de cadre supérieur sont
autorisés à prendre des décisions importantes, souvent assorties de dépenses
considérables et politiquement délicates. Ils sont également appelés à diriger
du personnel dont ils doivent évaluer le rendement. Faute de connaissances des
procédures de la fonction publique et de compétences connexes, il est difficile
de comprendre comment on peut être censé répondre aux exigences liées à ces
postes. De plus, compte tenu de l’importance cruciale du maintien de
l’intégrité du service public, il faudrait éliminer immédiatement tout
mécanisme qui menace même de loin cette intégrité en créant des possibilités de
conflit d’intérêts, ou même la perception de conflit d’intérêts. Enfin, le
Comité estime que l’article de la Loi contredit directement le mandat de
la Commission de la fonction publique qui est de « maintenir et préserver
une fonction publique hautement compétente et qualifiée, dont les membres sont
nommés selon le principe du mérite; et assurer une fonction publique non
partisane ».
Par conséquent, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 12
Que le gouvernement du Canada remanie en
profondeur les articles 39.2 à 39.6 de la Loi sur l’emploi dans la fonction
publique pour faire en sorte qu’ils soient appliqués correctement.
CONCLUSION
Dans son rapport de décembre 1998, l’ancien vérificateur
général a conclu : « Par le passé, nous avons fait de nombreuses
recommandations au gouvernement pour qu’il améliore ses pratiques d’attribution
des marchés. Toutes ces recommandations se résument en fait en une seule :
appliquer les règles établies ».
En fin de compte, la mauvaise administration de
ces trois contrats démontre une chose. Tous les règlements, règles, directives
et codes d’éthique et valeurs au monde ne peuvent garantir un comportement
correct et un rendement adéquat. C’est également l’enseignement qu’il faut
tirer de la manière dont les marchés publics ont été gérés. La présence d’un
bon cadre réglementaire ne conduit pas à des pratiques saines en la matière.
L’application des règles est incontournable. Pour cela il faut des mécanismes
adéquats, un système de vérification interne à la fois efficace et autonome et
la possibilité pour les fonctionnaires qui sont témoins d’actes fautifs de
faire connaître leurs préoccupations en toute confidence à un tiers neutre
ayant le pouvoir d’agir rapidement et concrètement.
Les conclusions de la vérificatrice sont très
inquiétantes, même pour le Comité pourtant habitué aux problèmes de respect et
d’application des politiques en matière de marchés publics. Le Comité espère
que ses craintes et ses recommandations recevront une attention rigoureuse et
contribueront à assurer un régime de marchés publics plus transparent et
efficace pour le gouvernement canadien.
Conformément à l’article 109 du Règlement, le
Comité demande que le gouvernement dépose une réponse globale au présent
rapport.
Un exemplaire des procès-verbaux pertinents (séances
nos 9, 12 et 17) est déposé.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOHN WILLIAMS,
DÉPUTÉ
|
Opinion
dissidente concernant le Rapport du Comité permanent des comptes publics au
sujet du rapport de mai 2002 de la Vérificatrice générale du Canada.
(De Mac Harb, député libéral et membre du Comité)
Atteinte au privilège parlementaire (huis clos)
En préparation à la rédaction du rapport en
question, le Comité permanent des comptes publics a entendu de nombreux
témoins. Le 9 juillet 2002, il a entendu l’ancien directeur général de la
Direction générale des services de coordination des communications, chargée de
l’attribution des marchés. Le Comité avait décidé d’entendre le témoin à huis
clos, mais après l’audience, au lieu de respecter la promesse faite au témoin
de ne pas divulguer le contenu de son témoignage, certains membres de
l’Opposition ont accordé des entrevues aux médias. En divulguant, même
partiellement, le contenu des questions posées et des réponses données, les
personnes concernées ont contrevenu directement au privilège parlementaire. Le fait
de rompre la promesse de secret et de confidentialité de l’audience en
divulguant en partie son contenu est une faute qui porte atteinte au droit d’un
témoin à la justice et à une audition impartiale.
Certains membres du Comité ont outrepassé leur mandat
La mission du Comité consiste à examiner
l’administration des programmes et services publics, pas de faire le travail de
la police ou du Bureau du vérificateur général. Au lieu de se concentrer sur
leur mandat, certains des membres du Comité semblent avoir trahi la confiance
placée en eux par les Canadiens. Mus par des intérêts partisans, ces députés se
sont livrés à une sorte de chasse aux sorcières et, au lieu de poser de
questions pertinentes, ont dénaturé le processus d’audience. En contrevenant aux
règles de confidentialité, ils ont porté atteinte à la crédibilité du Comité.
Nous avons l’une des meilleures fonctions
publiques du monde. Il est malheureux que des députés de l’Opposition aient
laissé leur intérêt personnel l’emporter sur l’intégrité et l’efficacité de la
fonction publique.
Recommandation
Il est recommandé que la Chambre des communes
critique sévèrement les actions des députés de l’Opposition qui n’ont pas
respecté l’ordonnance de huis clos et que la question soit renvoyée pour
enquête à un comité parlementaire. La Chambre des communes devrait en outre
préparer un rapport contenant les noms des personnes fautives et des
propositions de sanctions à leur endroit.
| |
RAPPORT
SUPPLÉMENTAIRE DE L’ALLIANCE CANADIENNE
AU RAPPORT DU COMITÉ PERMANENT DES
COMPTES PUBLICS SUR LES TROIS CONTRATS
ACCORDÉS À GROUPACTION
Les conclusions de la vérificatrice générale et
du Comité des comptes publics concernant les contrats accordés par le
gouvernement du Canada à Groupaction sont très préoccupantes. Elles montrent à
quel point l’administration actuelle se caractérise par une mauvaise gestion et
une utilisation abusive de l’argent durement gagné par les contribuables
canadiens. Il est triste aussi de constater que cette affaire révèle la
corruption de certains fonctionnaires. Le gouvernement libéral a tenté de
couvrir l’affaire et de garder les Canadiens dans l’ignorance quant aux gestes
posés par ses bureaucrates et certains politiciens. Rien d’étonnant à ce que
les Canadiens aient l’impression de ne pas pouvoir faire confiance à leur
gouvernement.
Les députés de l’Alliance canadienne qui siègent
au Comité tiennent à signaler le travail accompli par le président du Comité
des comptes publics pour trouver un consensus parmi les membres issus des
différents partis politiques. L’Alliance le remercie pour son leadership solide
et constant à la tête du Comité.
L’Alliance est également d’avis qu’il faut
considérer comme incomplètes les audiences portant sur les contrats accordés à
Groupaction puisqu’un certain nombre de témoins clés proposés par les partis
d’opposition, qui auraient pu nous faire part de leur connaissance privilégiée
des pratiques contractuelles de Travaux publics et Services gouvernementaux
Canada, ont été rejetés par la majorité libérale du Comité. Il s’agissait de
l’ancien ministre des Travaux publics, l’honorable Alfonso Gagliano, ainsi que
de certains hauts fonctionnaires.
Nous, de l’Alliance, souscrivons à de nombreuses
recommandations mais déplorons que le rapport ne fasse pas état du déficit éthique
associé aux acteurs politiques, en l’occurrence le premier ministre et
l’ex-ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, devenu
depuis ambassadeur au Royaume du Danemark, l’honorable Alfonso Gagliano.
Certains témoignages, dont celui de l’ancien
sous-ministre des Travaux publics, M. Ranald Quail, indiquent que M.
Gagliano a pris part à des décisions politiques délicates. On a demandé à
M. Quail si les ex-directeurs exécutifs de la Direction des services de
coordination des communications de TPSGC, Charles Guité et
Pierre Tremblay, relevaient directement de lui ou d’une autre personne
(61:1150). M. Quail a répondu : « Ils étaient sous mon autorité,
mais cela ne veut pas dire qu’ils n’avaient pas d’entretiens avec toutes sortes
de personnes. » M. Quail a ajouté que M. Guité et M. Tremblay
« auraient eu des entretiens avec le ministre (M. Gagliano) et son
personnel. » Répondant plus tard à une question sur la vérification
interne et un plan de communication subséquent, M. Quail a affirmé : « Nous avons
eu des discussions avec le BCP, et il y a eu une autre réunion avec le BCP et
le BPM (bureau du premier ministre). » (61:1225).
Il ressort de ce témoignage que l’on peut
difficilement croire à l’existence d’un vase clos tel que les politiciens
n’auraient pas été au courant de ce que M. Quail, M. Guité et M. Tremblay
faisaient. On a aussi l’impression que les manquements à l’éthique et les abus
de pouvoir à des niveaux très élevés du gouvernement du Canada ont probablement
pris leur source auprès de l’ex-ministre Gagliano et de ses collaborateurs.
Dans le système de Westminster, le ministre est en bout de ligne responsable de
son ministère. L’Alliance canadienne déplore donc au plus haut point que
l’influence du ministre et les « entretiens » avec les hauts
fonctionnaires ont contribué à ces entorses très graves aux pratiques
d’administration et de gestion.
Les contrats confiés à la GRC par le vérificateur
général ne sont que la pointe d’un iceberg d’irrégularités et d’illégalité en
ce qui a trait aux contrats à Travaux publics. D’autres témoins auraient pu
faire de nouvelles révélations. La réticence
des libéraux à entendre d’autres témoignages donne à penser que certains
membres du Comité étaient plus soucieux de sauvegarder l’héritage du premier
ministre que de vraiment faire la lumière sur ce qui se passait au BPM, au BCP
et à Travaux publics.
Aux dernières nouvelles, 11 contrats
feraient maintenant l’objet d’une enquête de la GRC : quatre contrats de
publicité et sept de sondage d’opinion publique. Dans le cas des quatre
premiers, rien ne prouve que l’on ait avisé TPSGC comme le veut la politique
des contrats du Conseil du Trésor; le pouvoir de passation des marchés n’a donc
pas été exercé comme il se doit. Dans un cas, il n’a pas été exercé du tout.
Une enquête judiciaire indépendante s’impose de toute évidence.
En conclusion, il est bon de rappeler les paroles
de la vérificatrice générale. Dans son communiqué du 8 mai 2002 elle
a déclaré : « Le mode de fonctionnement que nous avons observé[…]est
tout à fait inacceptable pour le gouvernement. Les contribuables canadiens
méritent mieux. » Les membres de l’Alliance canadienne qui siègent au
Comité permanent des comptes publics sont entièrement d’accord.
Le tout
respectueusement soumis par Philip Mayfield, député, Val Meredith, députée,
Paul Forseth, député.
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OPINION complémentaire DU BLOC QUÉBÉCOIS
Contexte
Le Bloc Québécois souscrit à l’ensemble des
recommandations du présent rapport. Les ajustements administratifs qui y sont
prescrits étonneront les contribuables qui se seraient attendus à ce que de
telles mesures fassent préalablement partie du cadre administratif fédéral.
Par cette opinion complémentaire, le Bloc
Québécois désire dénoncer l’évacuation des raisons politiques ayant menées au
cafouillage du programme des commandites et, plus particulièrement, à l’octroi
par le gouvernement fédéral de 3 contrats à Groupaction, une agence de
communication proche du Parti libéral du Canada.
Un contexte peu propice
Le Bloc Québécois tient à rappeler que le
gouvernement et les principaux témoins dans cette affaire ont peu collaboré et
que les conditions de l’étude étaient extrêmement pénibles. Rappelons que:
4. Le ministre responsable de toute cette affaire a été démis et muté
au Danemark;
5. Le directeur exécutif de la Direction générale des services de
coordination des communications (DGSCC), au centre de cette affaire, a été
contraint de comparaître;
6. Certaines rencontres ont été tenues à huis clos, à l’abri du regard
du public ;
7. Les parlementaires ont dû interroger certains témoins, tout en
sachant qu’ils pouvaient ainsi nuire à une enquête criminelle parallèle ;
8. Plusieurs fonctionnaires interrogés n’étaient pas en poste lorsque
les rapports ont été commandés à Groupaction ;
9. Les administrateurs de Groupaction n’ont pas pu être rencontrés par
les parlementaires.
Un rapport qui évacue l’essentiel
À maints égards, les recommandations du présent
rapport apparaissent bien minces au côté de l’immensité du problème du copinage
et de la complaisance politique.
10. Il
a été révélé que Groupaction était impliqué dans diverses autres histoires
douteuses témoignant des largesses du régime libéral.
11.
Il a aussi été démontré que
Groupaction entretenait des relations étroites avec le Parti libéral du Canada.
Le Bloc Québécois propose des solutions adaptées à
l’ampleur du problème
En plus de révéler et de dénoncer divers
problèmes quant à l’octroi de contrats par le gouvernement fédéral, le Bloc
Québécois a proposé des mesures concrètes afin de s’assurer que l’argent des contribuables
soit mieux géré.
12. Nous
réclamons une enquête publique indépendante afin de faire la lumière sur les
liens étroits qui existent entre le Parti libéral dans le cadre du système
fédéral d’attribution de contrats.
13. Nous
exigeons depuis longtemps une révision du mode de financement des partis
politiques afin d’instaurer un système plus progressiste, basé sur le
financement populaire.
Odina Desrochers
Porte-parole pour le Bloc Québécois en
matière de Comptes publics
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Rapport
minoritaire
Parti néo-démocrate
Comité permanent des comptes publics
Rapport sur le rapport de vérification spéciale de mai 2002 du
Vérificateur général du Canada
(Rapport au
ministre des Travaux publics et
Services gouvernementaux sur les trois contrats
octroyés à Groupaction)
Le Parti
néo-démocrate n’avalise pas ce rapport, ce dernier ne reflétant pas à son avis
tous les éléments de l’enquête et de l’étude entreprise par le Comité des
comptes publics à propos de la mauvaise gestion des trois contrats de publicité
accordés à l’entreprise de relations publiques Groupaction et ne faisant aucune
référence aux allégations graves d’ingérence politique, principal aspect des
questions présentées aux témoins.
Les auteurs du
rapport critiquent les hauts fonctionnaires et membres du ministère pour leur
mépris flagrant des règles conçues pour assurer la prudence et la probité dans
les marchés publics et vont jusqu’à recommander que soient prises des sanctions
sévères allant jusqu’au renvoi des fonctionnaires ayant affiché un mépris
répété de ces règles; mais le rapport ne fait aucune référence aux questions
posées par divers membres du Comité pour chercher à établir s’il y a eu
ingérence politique ayant contribué au mépris répandu et inexpliqué des normes
du gouvernement.
Les membres du Comité
ont cherché à savoir la vérité à propos des accusations d’impropriété,
d’éventuels pots-de-vin et de contrats « bidons ». Nous n’avons pu
résoudre ces questions troublantes une fois pour toutes en interrogeant des
témoins clés supplémentaires, le Comité en ayant décidé autrement par un vote
au cours duquel les membres du parti au pouvoir ont passé outre aux souhaits
des autres membres du Comité. Cela n’a malheureusement fait qu’intensifier les
soupçons au lieu de les atténuer.
Le silence fait dans
le rapport sur ce sujet pourrait donner au Parlement l’impression que le Comité
a fait enquête et obtenu satisfaction. Un grand nombre de membres de
l’Opposition n’étaient absolument pas satisfaits et se sont insurgés contre
l’achèvement de l’étude. Certains pensaient que ni l’enquête de la GRC ni
l’autre enquête du vérificateur général n’auraient pu répondre aux importantes
questions d’ingérence politique et que seule la poursuite du travail du Comité
aurait pu faire le jour sur le sujet au nom du Parlement.
Les Néo-démocrates
estiment que, même s’il est important de faire rapport au Parlement à propos
des règles ignorées dans l’octroi de ces contrats et de recommander des mesures
qui pourraient prévenir de tels abus à l’avenir, il est tout aussi essentiel de
lui signaler que des éléments importants ne sont toujours pas tirés au clair.
Les Néo-démocrates
estiment également que les auteurs du rapport auraient dû recommander
l’adoption de mesures législatives substantielles et globales sur la protection
des dénonciateurs au lieu de ne faire qu’allusion à la Politique sur la
divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail comme recours
pour les fonctionnaires. Nous n’estimons pas que cette politique donne aux
employés l’assurance qu’ils peuvent faire état d’agissements douteux sans
crainte de représailles, surtout dans des affaires aussi sérieuses que le sujet
du présent rapport. Nous portons à l’attention du Parlement les nombreux
projets de loi d’initiative parlementaire présentés sur le sujet ces dernières
années et encourageant l’adoption rapide de telles mesures.
Nous estimons que,
dans sa forme actuelle, le rapport du Comité ne fait pas complètement état du
travail de ce dernier et que ni les intérêts du Parlement ni ceux des Canadiens
n’ont été servis par l’enquête relative aux contrats de publicité accordés à
Groupaction.
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