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LE CANNABIS:
POSITIONS POUR UN RÉGIME DE POLITIQUE PUBLIQUE POUR LE CANADA

RAPPORT DU COMITÉ SPÉCIAL DU SÉNAT SUR LES DROGUES ILLICITES

VOLUME I : PARTIES I et II

Président: Pierre Claude Nolin 
Vice-président: Colin Kenny

SEPTEMBRE 2002


ORDRE DE RENVOI

Extrait des Journaux du Sénat du 15 mars 2001 : 

Reprise du débat sur la motion de l'honorable sénateur Nolin, appuyée par l'honorable sénateur Molgat,

Qu'un comité spécial du Sénat soit formé afin de faire rapport sur : 

- l'approche du Canada concernant le chanvre indien (cannabis), ses préparations et dérivés et les préparations synthétiques semblables, en contexte; 

- l'efficacité de cette approche, les moyens de sa mise en oeuvre ainsi que le contrôle de son application; 

- les politiques officielles pertinentes adoptées par d'autres pays; 

- le rôle et les obligations internationales qui incombent au Canada en vertu des conventions des Nations Unies sur les stupéfiants relativement au cannabis, de la Déclaration universelle des droits de l'homme et d'autres traités connexes; 

- les effets sociaux et sanitaires du cannabis et les effets possibles de politiques différentes; 

Que le comité spécial soit composé de cinq sénateurs dont trois constituent le quorum; 

Que les honorables sénateurs Banks, Kenny, Nolin et Rossiter (le cinquième membre sera nommé par le whip en chef du gouvernement) soient nommés au comité; 

Que le comité ait le pouvoir de faire comparaître des personnes et produire des documents, d'entendre des témoins, de faire rapport au besoin et de faire imprimer au jour le jour documents, mémoires et témoignages selon les instructions du comité; 

Que les mémoires reçus et les témoignages entendus lors de l'examen du projet de loi C-8, Loi portant sur la réglementation de certaines drogues et de leurs précurseurs ainsi que d'autres substances, modifiant certaines lois et abrogeant la Loi sur les stupéfiants en conséquence par le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles durant la deuxième session de la trente-cinquième législature, soient envoyés au comité; 

Que les documents et les témoignages recueillis sur le sujet par le Comité spécial sur les drogues illicites du Sénat durant la deuxième session de la trente-sixième législature soient envoyés au comité; 

Que le comité soit habilité à autoriser, s'il le juge opportun, la radiodiffusion, la télédiffusion et la diffusion par les médias électroniques de la totalité ou d'une partie de ses délibérations et des informations qu'il détient; 

Que le comité présente son rapport final au plus tard le 31 août 2002 et qu'il conserve les pouvoirs nécessaires à la diffusion de ses constatations pendant trente jours après le dépôt de son rapport; 

Que le comité soit autorisé, indépendamment de l'usage habituel, à déposer son rapport auprès du greffier du Sénat si le Sénat ne siège pas, et que le rapport soit réputé avoir été déposé au Sénat. 

Après débat, 

La motion principale, telle que modifiée, mise aux voix, est adoptée.

Extrait des Journaux du Sénat du 9 mai 2002 : 

L'honorable sénateur Nolin propose, appuyé par l'honorable sénateur Stratton,

Que la date de présentation du rapport final du Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites au sujet de son étude de réexaminer des lois et des politiques antidrogue canadiennes, autorisée par le Sénat le 15 mars 2001, soit reportée du 31 août 2002 au 13 septembre 2002.

La motion, mise aux voix, est adoptée.

ATTESTÉ : 

Le greffier du Sénat,
Paul C. Bélisle


REMERCIEMENTS

Je suis très fier du rapport sur le cannabis que le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites rend aujourd'hui public. Ce rapport marque une étape dans la politique publique canadienne sur les drogues et je ne doute pas que, malgré son volume imposant, il trouvera plus d'un lecteur attentif.

Ce rapport est le fruit de deux années d'un travail collectif. Au risque d'oublier certaines personnes qui me pardonneront, je veux exprimer ici ma reconnaissance pour les contributions de ceux et celles qui ont été associés le plus près à nos travaux.

Je tiens d'abord à remercier l'ensemble des Canadiens et Canadiennes qui, de près ou de loin, ont participé à nos travaux, en nous écrivant, en assistant à nos audiences et à nos débats publics dans les régions, en nous regardant à la télévision, et tout simplement en s'informant sur cette question importante de politique sociale. Leur apport, leurs questions, leurs commentaires, nous ont été source d'inspiration. Nous n'oublierons pas non plus l'accueil que nous ont fait les Chefs de la tribu des Piapot en Saskatchewan ; la cérémonie qu'ils nous ont offerte a été un véritable ressourcement.

Le travail du Comité n'aurait pas été possible sans l'immense contribution de son équipe de recherche. Cette petite équipe a été habilement dirigée par le Dr Daniel Sansfaçon, sociologue, dont la rigueur et le dévouement ont permis au Comité d'atteindre les plus hautes exigences de qualité pour l'ensemble de ses travaux et la rédaction de son rapport. À ses côtés, Monsieur Gérald Lafrenière et Madame Chantal Collin, analystes à la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement, ont été des collègues inestimables. Qu'il me soit d'ailleurs permis de remercier explicitement la Direction de la recherche parlementaire et son directeur général qui ont répondu avec diligence et professionnalisme à notre imposant programme de recherche. Enfin, je veux souligner les contributions de Madame Barbara Buston Wheelock, assistante auprès de la Sénatrice Rossiter, de Monsieur François Dubois, mon assistant de recherche, ainsi que de Messieurs Jean-Guy Desgagné et David Newman aux communications.

Les travaux du Comité ont bénéficié de l'expertise et de la générosité des nombreux experts qui sont venus témoigner ou que nous avons rencontrés à titre privé et dont on trouvera la liste en annexe. Je voudrais les remercier tous et chacun.

Nous avons aussi pu compter sur la compétence des greffiers de comités et l'efficacité de leur personnel administratif pour l'organisation de nos multiples réunions de travail et réunions publiques. Je voudrais remercier messieurs Blair Armitage, Daniel Charbonneau et Adam Thompson.

Notre rapport, marqué par un grand souci de transparence et de rigueur, témoigne des plus hauts standards que le Sénat du Canada sait maintenir. Je voudrais d'ailleurs remercier mes collègues du Sénat qui nous ont accordé leur confiance en nous confiant ce mandat. En terminant je voudrais témoigner ma reconnaissance à mes collègues qui ont participé à nos travaux et tout spécialement à chacun des membres du Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, son vice-président, le sénateur Colin KENNY, et les sénateurs Tommy BANKS, Shirley MAHEU et Eileen ROSSITER. Ils ont fait un travail remarquable. 

Collègues, je crois que les Canadiens ont raison d'être fiers de notre institution parlementaire.

Pierre Claude NOLIN
Sénateur
Président du Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites


MEMBRES DU COMITÉ SPÉCIAL DU SÉNAT SUR LES DROGUES ILLICITES

1. MEMBRES DU COMITÉ SPÉCIAL DU SÉNAT SUR LES DROGUES ILLICITES

L’honorable Pierre Claude Nolin
(Président)

 

L’honorable Colin Kenny
(Vice-président)

 

L’honorable Tommy Banks

 

L’honorable Eileen Rossiter

L’honorable Shirley Maheu

 

L’honorable John Lynch-Staunton *

L’honorable Sharon Carstairs, c.p. * **

 

L’honorable Noël A. Kinsella *

L’honorable Fernand Robichaud, c.p.*

 

2. AUTRES SÉNATEURS AYANT PARTICIPÉ AUX TRAVAUX DU COMITÉ

 

L’honorable Michel Biron

 

L’honorable Laurier LaPierre

L’honorable Pat Carney, c.p.

 

L’honorable Jean Lapointe

L’honorable Thelma Chalifoux

 

L’honorable Edward M. Lawson

L’honorable Ione Christensen

 

L’honorable Lorna Milne

L’honorable Ethel M. Cochrane

 

L’honorable Yves Morin

L’honorable Pierre De Bané, c.p., c.r.

 

L’honorable Lucie Pépin ***

L’honorable Consiglio Di Nino

 

L’honorable Marie-P. Poulin

L’honorable Joyce Fairbairn, c.p.

 

L’honorable Marcel Prud’homme,c.p

L’honorable Sheila Finestone, c.p.

 

L’honorable Gerry St. Germain, c.p.

L’honorable J. Michael Forrestall

 

L’honorable Peter A. Stollery

L’honorable Jerahmiel S. Grafstein, c.r.

 

L’honorable Terry Stratton

L’honorable Mobina S.B. Jaffer

 

L’honorable John Wiebe

L’honorable Lois M. Wilson

*   Membres d’office 
** L’honorable Sharon Carstairs a été membre du Comité d’avril 2000 à octobre 2000
*** L’honorable Lucie Pépin a été membre du Comité d’avril 2000 à octobre 2000.


TABLE DES MATIÈRES

GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX TERMES

INTRODUCTION

PREMIÈRE PARTIE - ORIENTATIONS GÉNÉRALES

CHAPITRE 1 - NOTRE MANDAT
LIBELLÉ
ORIGINES
NOTRE COMPRÉHENSION

CHAPITRE 2 - NOS TRAVAUX
DEUX PRINCIPES DE TRAVAIL
L'ÉTAT DES CONNAISSANCES
Le programme de recherche
Audiences de témoins experts
Le défi de la synthèse
TENIR COMPTE DES OPINIONS
INTERPRÉTER À LA LUMIÈRE DE PRINCIPES

CHAPITRE 3 - NOS PRINCIPES DIRECTEURS
L'ÉTHIQUE, OU LE PRINCIPE DE L'AUTONOMIE RÉCIPROQUE
LA GOUVERNANCE : MAXIMISER L'ACTION DES INDIVIDUS
La gouvernance de la collectivité
La gouvernance de soi
Le rôle de la gouvernance
LE DROIT PÉNAL OU LES LIMITES DE L'INTERDICTION
Nécessité de la distinction
Critères de distinction
Application aux drogues illicites
LA SCIENCE OU LA CONNAISSANCE APPROCHÉE
CONCLUSIONS

CHAPITRE 4 - UN CONTEXTE EN MOUVANCE
MUTATIONS DU CONTEXTE INTERNATIONAL
Globalisation et intégration
Errances d'un discours sécuritaire
Des politiques antidrogues aux politiques sur les drogues
MUTATIONS AU CANADA
L'activisme judiciaire
Une stratégie nationale de prévention du crime
La lutte au crime organisé
UN DÉBAT DE SOCIÉTÉ


PARTIE II - LE CANNABIS : EFFETS, USAGES, ATTITUDES

CHAPITRE 5 - LE CANNABIS : DE LA PLANTE AU JOINT
UNE PLANTE, DIVERSES DROGUES
ROUTES DU CANNABIS
PROPRIÉTÉS DU CANNABIS
Concentration en D9THC
PHARMACOCINÉTIQUE
CONCLUSIONS

CHAPITRE 6 - USAGERS ET USAGES : FORMES, PRATIQUES, CONTEXTES
TENDANCES D'USAGE
Consommation en population générale
Consommation chez les jeunes
Tendances d'usage dans d'autres pays
Éléments de synthèse
FORMES ET MODES D'USAGE
Le cannabis dans l'histoire
Trajectoires d'usages
Facteurs reliés à l'usage
Éléments de synthèse
UNE ESCALADE VERS D'AUTRES DROGUES?
CANNABIS, VIOLENCE ET CRIMINALITÉ
CONCLUSIONS

CHAPITRE 7 - LE CANNABIS : EFFETS ET CONSEQUENCES
EFFETS ET CONSÉQUENCES DU CANNABIS : CE QU'ON NOUS A DIT
EFFETS AIGUS DU CANNABIS
CONSÉQUENCES DE LA CONSOMMATION CHRONIQUE
Conséquences physiologiques de l'usage chronique
Conséquences cognitives et psychologiques
Conséquences comportementales et sociales
TOLÉRANCE ET DÉPENDANCE
Dépendance au cannabis
Sévérité de la dépendance
La tolérance
ÉLÉMENTS DE SYNTHÈSE
CONCLUSIONS

CHAPITRE 8 - CONDUITE SOUS L'EFFET DU CANNABIS
MODES DE DÉPISTAGE
DONNÉES ÉPIDÉMIOLOGIQUES
Études hors contexte accidentel
Études en contexte accidentel
Enquêtes épidémiologiques auprès des jeunes
Évaluation du risque
ÉTUDES EXPÉRIMENTALES
Activités hors conduite
En activité de conduite
CONCLUSIONS

CHAPITRE 9 - APPLICATIONS THÉRAPEUTIQUES DU CANNABIS
ASPECTS HISTORIQUES
CONNAISSANCES CONTEMPORAINES
Utilisations thérapeutiques
Le cannabis comme médicament?
PRATIQUES THÉRAPEUTIQUES ACTUELLES
CONCLUSIONS

CHAPITRE 10 - OPINIONS ET ATTITUDES DES CANADIENS
LES MÉDIAS
ENQUÊTES ET SONDAGES
ATTITUDES ET OPINIONS EXPRIMÉES AU COMITÉ
CONCLUSIONS

VOLUME II

PARTIE III - POLITIQUES ET PRATIQUES AU CANADA

CHAPITRE 11 - UNE STRATÉGIE CANADIENNE ANTIDROGUE?
PHASE I - ÉLABORATION ET MISE EN PLACE
Création du Centre canadien de lutte contre l'alcoolisme et les toxicomanies
Création du Secrétariat de la Stratégie canadienne antidrogue
PHASE II - RENOUVELLEMENT
PHASE III - LE RENOUVELLEMENT SANS FINANCEMENT PRÉCIS
LA STRATÉGIE CANADIENNE ANTIDROGUE - UNE RÉUSSITE?
CONCLUSIONS

CHAPITRE 12 - LE CONTEXTE LÉGISLATIF NATIONAL
1908-1960 : L'HYSTÉRIE
La Loi sur l'opium de 1908 
Loi sur l'opium et les narcotiques de 1911
Les amendements à la Loi sur l'opium et les narcotiques (1920-1938)
Les modifications à la Loi sur l'opium et les narcotiques en 1954
Le rapport du Sénat de 1955
DE 1960 À LA COMMISSION LE DAIN : À LA RECHERCHE DES RAISONS PERDUES
La Loi sur les stupéfiants (1961)
La Loi sur les aliments et drogues et les barbituriques (1961)
La Commission Le Dain (1969-1973)
Le projet de loi S-19 et le cannabis

APRÈS LE DAIN : LA FUITE EN AVANT
La Loi réglementant certaines drogues et autres substances
CONCLUSIONS

CHAPITRE 13 - RÉGLEMENTER L'UTILISATION DU CANNBIS À DES FINS
THÉRAPEUTIQUES 
CADRE ENTOURANT LA RÉCENTE RÉGLEMENTATION
Article 56 - Loi réglementant certaines drogues et autres substances
Contestations fondées sur la Charte - utilisation de la marijuana à des fins thérapeutiques
Réaction du gouvernement
RÉGLEMENTATION SUR L'ACCÈS À LA MARIJUANA À DES FINS MÉDICALES
Autoristion de posséder
Licences de production 
Autres dispositions
ACCÈS HUMANITAIRE ?
Admissibilité
Accès au cannabis
Produits
Coûts
POURSUIVRE LA RECHERCHE
Recherche scientifique
Marijuana propre à la recherche
CONCLUSIONS

CHAPITRE 14 - PRATIQUES POLICIÈRES 
ORGANISMES D'EXÉCUTION DE LA LOI
GRC 
L'Agence des douanes et du revenu du Canada
Polices municipales et provinciales
COÛTS
POUVOIRS POLICIERS
Fouilles perquisitions et saisies
La provocation policière et les activités illégales
Conclusion
STATISTIQUES
Incidents relatés
Accusations
Inquiétudes
La Loi sur les douanes - amendes
SAISIES
CONCLUSIONS

CHAPITRE 15 - LE SYSTÈME DE JUSTICE PÉNALE
POURSUITES
TRIBUNAUX
Les tribunaux de traitement de la toxicomanie
DÉCISION ET DÉTERMINATION DE LA SANCTION
SERVICE CORRECTIONNEL
CASIER JUDICIAIRE
CONTESTATIONS JUDICIAIRES
CONCLUSIONS

CHAPITRE 16 - PRATIQUES PRÉVENTIVES
DES ACTIONS QUI NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES DISCOURS
On ne fait pas suffisamment de prévention
La prévention est insuffisamment ciblée
On ne fait pas suffisamment l'évaluation des mesures de prévention
Les messages sociaux contredisent les messages de prévention
Il existe une connaissance dont il faut s'inspirer
PRÉVENIR : QUOI ? COMMENT?
RÉDUCTION DES RISQUES, RÉDUCTION DES MÉFAITS
CONCLUSIONS

CHAPITRE 17 - PRATIQUES DE SOINS
DÉPENDANCES AU CANNABIS
FORMES DE TRAITEMENT
L'EFFICACITÉ DES TRAITEMENTS
CONCLUSIONS

CHAPITRE 18 - OBSERVATIONS SUR LES PRATIQUES
DES DIFFICULTÉS D'ARTICULATION ENTRE LES ACTEURS
UN ARRIMAGE DIFFICILE ENTRE LES APPROCHES
DES COÛTS ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX IMPORTANTS
CONCLUSIONS

VOLUME III

PARTIE IV - OPTIONS DE POLITIQUE PUBLIQUE

CHAPITRE 19 - LE CONTEXTE JURIDIQUE INTERNATIONAL
ÉLÉMENTS DE GÉNÉALOGIE
La Conférence de Shanghai (1909)
La Convention internationale de l'opium de 1912 (La Haye)
Les Conventions de l'opium de Genève (1925)
La Convention de Genève pour limiter la fabrication et réglementer la distribution
des stupéfiants (1931) / Accord de Bangkok sur la consommation d'opium (1931)
La Convention pour la répression du trafic illicite des drogues nuisibles (Genève, 1936)
La Deuxième Guerre mondiale
Le Protocole de LakeSuccess (1946)
Le Protocole de Paris (1948)
Le Protocole de l'opium de New York (1953)
LES TROIS CONVENTIONS ACTUELLES
La Convention unique sur les stupéfiants de 1961
Convention sur les substances psychotropes
Protocole portant amendement à la Convention unique sur les stupéfiants de 1961
Convention contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes
UNE MARGE DE MANŒUVRE ?
CONCLUSIONS


CHAPITRE 20 - POLITIQUES PUBLIQUES DANS D'AUTRES PAYS
FRANCE
Des logiques distinctives
Une politique publique intégrée
Cadre législatif
Quelques rapports clés
Statistiques sur l'usage et la répression
Coûts
PAYS-BAS
Le pragmatisme néerlandais?
Des rapports d'experts fondateurs
La législation
Le régime des coffee shops
Données sur l'usage
ROYAUME-UNI
Stratégie décennale de lutte contre la toxicomanie
Cadre législatif 
Autres lois pertinentes au domaine de la toxicomanie
Débats au RU
Études et rapports récents
Administration
Coûts
Statistiques
LA SUÈDE
Stratégie nationale
Cadre législatif 
Le débat en Suède
Rapports récents
Coûts
Administration
Statistiques
LA SUISSE
Une politique de réduction des risques
Évolution du régime juridique
Un projet de dépénalisation du cannabis
Administration de la politique suisse en matière de drogue
Statistiques sur l'usage de stupéfiants et les infractions à la LStup
L'AUSTRALIE
Stratégie nationale sur les drogues
Le cadre législatif
Décriminalisation du cannabis
Administration
Statistiques
LES ÉTATS-UNIS
Le cadre législatif de l'administration fédérale et des États
La législation actuelle et son application
Buts et objectifs de la politique fédérale de lutte contre les stupéfiants
Administration de la politique
Sujets d'actualité et débats
Statistiques

CHAPITRE 21 - OPTIONS DE POLITIQUE PUBLIQUE
L'INEFFICACITÉ DES POLITIQUES PÉNALES
Des impacts sur la consommation?
Des impacts sur l'offre?
Conclusion
ÉCONOMIE GÉNÉRALE D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE SUR LE CANNABIS
COMPOSANTES D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE
Un centre de responsabilité fort
Interconnexion
Élaboration en commun d'objectifs partagés
Des outils de connaissance
OPTIONS LÉGISLATIVES
Clarifications terminologiques
Critères pour une politique juridique sur le cannabis


CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

IL Y A TRENTE ANS, LE DAIN
L'INEFFICACITÉ DES PRATIQUES ACTUELLES
UNE POLITIQUE PUBLIQUE BASÉE SUR DES PRINCIPES DIRECTEURS
UNE STRATÉGIE FÉDÉRALE CLAIRE ET COHÉRENTE
UNE STRATÉGIE NATIONALE SOUTENUE PAR DES MOYENS ET DES OUTILS
UNE POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE
UNE APPROCHE RÉGLEMENTAIRE SUR LE CANNABIS
UNE APPROCHE DE COMPASSION POUR LES USAGES THÉRAPEUTIQUES
DISPOSITIONS SUR LA CONDUITE SOUS L'INFLUENCE DU CANNABIS
POURSUIVRE LA RECHERCHE
POSITIONNEMENT INTERNATIONAL DU CANADA

PROPOSITIONS DE MISE EN ŒUVRE DE LA RÉGLEMENTATION DU CANNABIS AUX FINS THÉRAPEUTIQUES ET RÉCRÉATIONNELLES

BIBLIOGRAPHIE

ANNEXE


Glossaire des principaux termes 

Abus
Terme vague qui reçoit une grande variété de significations, selon les contextes sociaux, médicaux, et juridiques.  Selon certains, tout usage de drogues illicites est un abus : ainsi, les conventions internationales considèrent l’usage de toute substance prohibée pour des fins autres que médicales ou scientifiques comme un abus.  Le Manuel diagnostic de l’Association américaine de psychiatrie définit l’abus comme un mode d’utilisation inadéquat d’une substance conduisant à une altération du fonctionnement ou à une souffrance cliniquement significative, et suggère 4 critères (voir le chapitre 7 du rapport).  Nous lui préférons le concept d’usage excessif (ou usage nocif).

 

Accoutumance (de l’anglais addiction)
Terme général renvoyant aux phénomènes de tolérance et de pharmacodépendance.  Le terme accoutumance est rarement utilisé en français qui utilise plutôt le terme toxicomanie.

 

Addiction
Certains auteurs utilisent ce terme issu de l’anglais pour désigner le processus par lequel un comportement, pouvant permettre une production de plaisir et d’écarter une sensation de malaise interne, est employé de façon caractérisée par l’impossibilité répétée de contrôler ce comportement et sa poursuite en dépit de la connaissance de ses conséquences négatives.  Ces auteurs le préfèrent au concept de dépendance, celui-ci ne permettant pas de travailler sur la période qui précède la dépendance. Nous lui préférons le terme dépendance.

 

Agoniste
Se dit entre autres d’une substance qui agit sur un récepteur pour produire certaines réponses. 

 

Anandamide
Neurotransmetteur agoniste du système cannabinoïde endogène.  Bien que les rôles spécifiques de ces neurotransmetteurs ne soient pas encore définis, ils semblent agir comme des neuromodulateurs ; en effet, le THC augmente la libération de dopamine du noyau accumbens et du cortex préfrontal.

 

Cannabinoïdes
Récepteurs endogènes des molécules actives du cannabis, notamment le THC.  Deux récepteurs endogènes ont été identifiés : CB1 existent en grande densité dans l’hippocampe, le ganglion basal, les corps cérébelleux, et le cortex cérébral et CB2, ils sont particulièrement abondants dans le système immunitaire Les effets centraux du cannabis semblent être exclusivement reliés aux récepteurs CB1 .

 

Cannabis
Il existe trois variétés de plantes de cannabis, le cannabis sativa, le cannabis indica, et le cannabis ruredalis.  La plante de la variété cannabis sativa est la plus répandue poussant dans presque tous les sols.  La plante de cannabis est connue en Chine depuis environ 6 000 ans.  À partir des sommités florifères de la plante de cannabis, mais aussi parfois des feuilles, on obtient le tabac à fumer.  Sous cette forme, l’appellation la plus courante est le pot, mais on le désigne aussi sous le nom de mari, herbe, dope, ganja.  La résine extraite de la plante sert à fabriquer le haschich.  Généralement classifié sous les psychotropes, le cannabis est un perturbateur du système nerveux central.  Le cannabis contient plus de 460 produits chimiques connus, dont plus de 60 sont désignés sous le nom de cannabinoïdes.  Le principal ingrédient actif du cannabis est le delta-9-tétrahydrocannabinol, communément appelé THC.  D’autres cannabinoïdes présents incluent le delta-8-tétrahydrocannabinol, le cannabinol et le cannabidiol mais ils sont présents en faibles quantités et n’exercent pas d’effets significatifs sur le comportement des individus, comparativement au THC.  Ils peuvent cependant contribuer à moduler l’effet global du produit.   Dans le rapport, nous utilisons le terme cannabis pour désigner l’ensemble des produits, et n’utilisons marijuana ou haschich que lorsque nous désignons ces dérivés spécifiquement.

 

Commission sur les drogues (CND)
La Commission sur les narcotiques a été créé en 1946 par le Conseil économique et social des Nations Unies.  La Commission est le principal organisme d’élaboration de politiques sur les drogues au sein du système onusien.  Elle examine la situation mondiale relativement à l’abus de drogues et fait des propositions pour renforcer le contrôle international des drogues.

 

Conduite (ou usage) à risque
Comportement d’usage qui met la personne à risque de développer des problèmes de dépendance à la substance. La conduite à risque se compose de l’interaction complexe entre au moins quatre facteurs : le contexte d’usage, la quantité consommée, la fréquence de la consommation et la durée et l’intensité de la consommation.  (Nous proposons des critères à la conclusion du rapport).

 

Conventions internationales
Sous l’égide de la Société des Nations en 1908 puis des Nations Unies, diverses conventions internationales réglementent la possession, l’usage, la fabrication, la distribution, le commerce, etc., des substances psychotropes.  Les trois principales conventions sont celles de 1961, 1971 et 1988.  Le Canada a ratifié ces trois conventions.  Ces conventions, dont l’application est assujettie aux lois constitutionnelles des signataires, établissent un système de réglementation où seuls les usages aux fins médicales et scientifiques sont permis.  Ce système est axé sur la prohibition des plantes source (coca, opium et cannabis) et sur le contrôle des dérivés synthétiques fabriqués par les compagnies pharmaceutiques.

 

Décriminalisation
Opération consistant à retirer un comportement de la « compétence » du système de justice criminelle.  On distingue habituellement entre décriminalisation de droit (ou de jure) impliquant une modification législative du Code criminel (ou de toute loi de nature criminelle)et décriminalisation de fait (ou de facto) où il s’agit d’une décision administrative de ne pas poursuivre le comportement qui demeure cependant illégal.  La décriminalisation ne concerne que le Code criminel (ou toute loi de nature criminelle), et ne signifie pas que l’on retire la compétence du système juridique dans son ensemble.  D’autres lois non criminelles peuvent réguler et contrôler le comportement qui a été décriminalisé (infractions civiles, réglementaires, etc.).

 

Déjudiciarisation
Réfère aux mesures alternatives à la poursuite ou à la condamnation pénale d’un acte qui demeure par ailleurs prohibé.  La déjudiciarisation peut se faire avant la mise en accusation, par exemple si la personne inculpée consent à suivre un traitement.  Elle peut aussi se faire au moment de la sanction, et prend alors la forme de sanctions de travail communautaire ou de traitement.

 

Demi-vie
Temps requis pour la diminution de moitié de la concentration d’une drogue dans le sang.  La demi-vie d’élimination du THC est en moyenne de 4,3 jours.  Suite au phénomène de tolérance métabolique, les consommateurs réguliers métabolisent et excrètent le produit plus rapidement que les usagers occasionnels.  D’autre part, à cause de sa très grande liposolubilité, l’administration répétée du THC provoque son accumulation dans les graisses.  Du fait de ce stockage graisseux, la demi-vie d’élimination tissulaire du THC peut atteindre 7 à 12 jours chez les consommateurs réguliers.  La consommation prolongée du cannabis se traduit donc par une période d’élimination plus longue du THC.  Ainsi, même après une semaine, 20 à 30 % du THC administré et ses métabolites demeurent dans l’organisme.  Le THC et ses métabolites sont graduellement excrétés dans l’urine (environ un tiers) et dans les matières fécales (environ deux tiers).  Des traces de THC ou de ses métabolites peuvent être détectées dans l’urine jusqu’à 30 jours après sa consommation

 

Dépénalisation
Opération consistant à modifier les peines (sanctions) associées à un acte dans le Code criminel.  La dépénalisation signifie la plupart du temps le fait d’abroger les dispositions permettant une sanction d’incarcération.

 

Dépendance
État où l’usager de drogue continue de consommer même si l’usage entraîne des problèmes qui peuvent être d’ordre physique, psychologique, relationnel, familial, ou social.  La dépendance est un phénomène complexe qui peut avoir des composantes génétiques.  La dépendance psychologique renvoie aux effets psychiques caractérisés par le désir insistant et persistant de consommer la drogue.  La dépendance physique renvoie aux mécanismes d’adaptation de l’organisme à la consommation prolongée et peut s’accompagner d’une tolérance acquise.  L’Association psychiatrique américaine propose 7 critères (voir chapitre 7). 

 

Dopamine
Neuromédiateur impliqué notamment dans les mécanismes de perception du plaisir.

 

Drogue
Terme qui renvoie généralement aux substances illicites par opposition à d’autres substances telles l’alcool, la nicotine ou des médicaments psychotropes.  En pharmacologie, le terme réfère à tout agent chimique qui modifie les processus biochimiques ou physiologiques des tissus ou de l’organisme.  En ce sens, le terme drogue s’applique à toute substance qui est consommée principalement pour ses effets psychoactifs.

 

Effets aigus
Se dit des effets résultant de l’action ponctuelle d’un médicament et généralement des effets à court terme.  Ces effets peuvent être centraux (sur les fonctions cérébrales) ou périphériques (sur le système nerveux).

 

Effets chroniques
Se dit des effets qui se développent avec le temps, à la suite de la prise ou de l’administration régulière d’une substance.  Dans le rapport, nous avons préféré parler des conséquences de l’usage prolongé plutôt que d’effets chroniques.

Escalade (théorie de)
Théorie qui suggère une séquence progressive dans l’utilisation des drogues, nicotine, alcool, cannabis, puis les drogues « dures ».  Elle repose sur une association statistique entre l’usage de drogues dures et le fait que ces personnes aient d’abord consommé du cannabis.  Cette théorie n’a reçu aucune validation empirique et est tombée en désuétude.


Haschic
Résine issue de la plante de cannabis et transformée en pâte.

 

Intoxication
Perturbations qu’exerce une substance sur l’organisme.  On distingue généralement quatre niveaux d’intoxication : légère, modérée, grave et mortelle.


Joint
Cigarette de marijuana, avec ou sans tabac.  Le fait que deux cigarettes ne soient jamais identiques  rend difficile l’analyse scientifique des effets du principe actif, notamment pour les études sur le cannabis thérapeutique.

 

Légalisation
Système de réglementation permettant la culture, production, fabrication, commercialisation, vente et usage de substances.  Un système de légalisation peut être avec (réglementation) ou sans (libre marché) contrôles de l’État. 

 

Liposolubilité
Propriété biophysique d’une substance de se répandre et se dissoudre plus ou moins facilement dans les graisses de l’organisme.  Le THC est très liposoluble.

 

Marijuana
Nom mexicain qui désigne initialement une cigarette de mauvaise qualité.  Par extension est devenu un équivalent pour désigner le cannabis.


Narcotique
Substance provoquant un état de torpeur ou un sommeil artificiel.

 

Observatoire européen des drogues et des toxicomanies (OEDT)
L’OEDT a été créé en 1993 pour apporter à la Communauté européenne et à ses États membres "des informations objectives, fiables et comparables au niveau européen sur le phénomène des drogues et des toxicomanies et leurs conséquences".  Les informations statistiques, documentaires et techniques traitées ou produites par l'Observatoire fournissent à son audience une image d'ensemble sur le phénomène des drogues en Europe.  L'Observatoire travaille uniquement dans le domaine de l'information.  Il est composé d’un réseau de correspondants nationaux dans chacun des pays de l’Union.

 

Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS)
L'Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS ou Organe) est un organisme de contrôle indépendant et quasi-judiciaire chargé de l'application des conventions des Nations Unies sur les drogues; il a été créé en 1968 par la Convention unique sur les stupéfiants de 1961.  Il a eu des prédécesseurs créés par les précédentes conventions sur les drogues, dès l'époque de la Société des Nations.  L’organe est maintenant chargé de faire des recommandation à la Commission sur les narcotiques relativement aux substances à placer dans les annexes des conventions.

 

Organisation mondiale de la santé (OMS) 
Créée en 1948, l’OMS est l’agence des Nations Unis spécialisée dans les questions de santé.  Son mandat est de favoriser le plus haut degré de santé possible.  La santé est définie comme un état global de bien-être physique, psychologique et social et non seulement comme l’absence de maladie ou d’infirmité.

 

Office of national drug control policy (ONDCP) USA
Office national sur la politique de contrôle des drogues.  Créé en 1984 sous la présidence Reagan, l’Office relève de la Maison Blanche.  L’Office coordonne la politique américaine sur les drogues et gère un budget d’environ 18 milliards $ US par année.

 

Opiacé
Substance contenant de l’opium ou exerçant une action comparable à celle de l’opium. 

 

Pharmacodépendance
Voir dépendance.

 

Porte d’entrée (théorie de la)
Aussi nommée théorie de l’introduction.  Semblable à la théorie de l’escalade mais renvoie plus spécifiquement au fait que les personnes qui se procurent du cannabis viennent en contact avec des milieux potentiellement criminogènes du fait que le cannabis soit illégal.

 

Programme des Nations Unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID)
Mieux connu sous l’acronyme anglais UNDCP.  Fondé en 1991, le Programme a pour objectif d’informer le monde sur les dangers de l’abus de drogues.  Le programme vise à renforcer l’action internationale contre la production, le trafic et la criminalité reliée aux drogues en proposant des programmes de développement alternatif, de monitoring des cultures et de lutte au blanchiment d’argent.  Le programme d’évaluation globale veut aussi fournir des données fiables et le programme d’assistance juridique aide les pays à rédiger des lois adéquates ainsi qu’à former le personnel du système de justice.  Le PNUCID relève du Bureau des Nations Unies pour le contrôle des drogues et la prévention du crime.

 

Prohibition
Terme issu historiquement de la prohibition de l’alcool aux États-Unis entre 1919 et 1933.  Par extension, ce terme renvoie aux politiques poursuivies par les États et par les Nations Unies qui visent une société sans drogue.  La prohibition est un système fondé sur l’interdiction de la fabrication et de l’usage de drogues à l’exception des usages scientifiques et médicaux.

 

Psychotrope
Substance qui agit sur le psychisme en modifiant le fonctionnement mental, entraînant des changements dans les perceptions, l’humeur, la conscience, le comportement et diverses fonctions psychologiques et organiques.  De manière spécifique réfère aux médicaments utilisés dans le traitement de désordres mentaux, tels les neuroleptiques, les anxiolytiques, etc.   Renvoie aux médicaments couverts par la Convention de 1971.

 

Réglementation
Système de contrôle qui précise les conditions sous lesquelles il est permis de fabriquer, produire, commercialiser, prescrire, vendre ou acheter une substance.  La réglementation peut être axée sur la prohibition (comme c’est le cas actuellement pour les drogues illicites) ou sur l’accès contrôlé (comme pour les médicaments psychotropes et l’alcool). Notre proposition de régime d’exemption sous conditions repose sur une approche réglementaire.

 

Société des Nations (SDN)
Prédécesseur de l’ONU, la SDN était l’organisation internationale des états jusqu’en 1938.

 

Stupéfiant
Se dit souvent des substances dont les effets psychoactifs peuvent entraîner des effets de tolérance et de dépendance.  Plus correctement, ce terme ne devrait s’utiliser que pour désigner les dépresseurs du système nerveux central tels les opiacés.

 

Substance psychoactive
Substance qui modifie les processus mentaux tels la pensée ou les émotions.  Terme plus neutre que drogue, et qui ne distingue pas les substances selon leur statut juridique (licites, illicites) c’est celui que nous préférons utiliser dans le rapport.

 

Tétrahydrocannabinol (D9-THC)
Principal composant actif du cannabis, le D9-THC est très liposoluble, a une demi-vie d’élimination très longue, et ses effets psychoactifs sont modulés par les autres cannabinoïdes du cannabis.  À l’état naturel, le cannabis contient entre 0,5 % et 5 % de concentration en THC.   Les modes de culture sophistiqués, la sélection des plants, le choix entre des plants femelles, permettent d’atteindre des concentrations plus élevées, pouvant dans certains cas aller jusqu’à 30 %.

 

Tolérance
État induit par la consommation chronique d’une substance menant à une diminution de la réponse de  l’organisme et une capacité plus grande de supporter ses effets.
 

Toxicité
Qualité spécifique à une substance d’entraîner l’intoxication.  Le cannabis a une toxicité très faible et ne présente à peu près aucun risque de surdose.

 

Toxicomanie
Terme le plus fréquemment utilisé en langue française pour désigner les phénomènes que l’anglais désigne sous le terme addiction.  Usage répété d’une ou plusieurs substances de telle sorte que l’usager (alors désigné sous le terme « toxicomane ») est en état régulier ou chronique d’intoxication, ressent le besoin de consommer, a de la difficulté à cesser la prise, et cherche à se procurer la substance.  Cet état est généralement caractérisé par la tolérance et la dépendance à la substance ainsi que par un usage compulsif.  Malgré son usage répandu, l’OMS a recommandé dès 1960 d’en abandonner l’usage pour cause d’imprécision, et de lui préférer le terme de dépendance. 


INTRODUCTION

La question des drogues illicites fait partie de ces enjeux de société qui prennent aisément une tournure morale, sinon simplement émotive. Qui d'entre nous n'a pas ses opinions sur les drogues et les " drogués " ? Qui ne connaît pas, de loin ou de proche, un parent, une amie, un jeune cousin, un oncle, qui a connu des difficultés personnelles, à l'école, au travail, peut-être même des démêlés avec la police et la justice, en raison de sa consommation de drogues ? Qui n'a pas entendu parler de ces trafiquants de drogues, véritables antihéros qui à la fois nous révulsent et nous fascinent, et qu'au total on assimilera aisément à une racaille de la pire espèce qui s'enrichit en vendant des produits plus ou moins frelatés, plus ou moins dangereux, à nos enfants ? Chaque jour connaît sa ration d'articles de journaux et de reportages télévisés, sur les opérations antidrogues menées par les forces policières : arrestations parfois massives, presque toujours spectaculaires, saisies de quantités de kilos de drogues, d'argent, d'armes de toutes sortes. Chaque jour connaît aussi sa ration d'articles sur le blanchiment d'argent et la corruption que le marché illicite des drogues entraîne dans son sillage. Plus près de nous encore, les événements du 11 septembre ont ramené à l'avant-scène les relations ambiguës et présumées entre le trafic de drogues et le financement de réseaux de " terroristes ", tout comme ils ont mené à un discours politique et juridique où la sécurité est le maître mot.

La question des drogues touche à des valeurs politiques du vivre en commun. Dans quel genre de société voulons-nous vivre? Quelle est la place que doivent, que peuvent, y occuper les drogues ? Pour certains, les drogues sont des substances qui maintiennent les individus dans un état de dépendance. Leur utilisation affaiblit les capacités morales, quand elle ne traduit pas tout simplement la préexistence de faiblesses de caractère ; sinon source de déchéance, les drogues empêchent les usagers d'atteindre leur plein épanouissement et la pleine réalisation de leur potentiel et diminue en tout cas leur capacité d'être des individus productifs dans la société. Pour d'autres, les drogues sont au contraire des outils pour atteindre à une productivité plus grande, pour être plus compétitifs et partant mieux insérés dans un monde lui-même hyper-compétitif. L'exemple évident est celui des athlètes de haut niveau. Pour d'autres encore elles sont un moyen privilégié d'entrer en contact avec d'autres dimensions de leur être, dimensions spirituelles, artistiques, ou tout simplement de paix et de sérénité. L'histoire de l'art est pleine d'exemples. Entre ces conceptions presque diamétralement opposées, il y a souvent peu de place au dialogue et beaucoup de préjugés entre les uns et les autres.

Depuis une vingtaine d'années, nous avons adopté des programmes vigoureux de lutte antitabac. Et nous avons certainement enregistré un certain nombre de succès. Nous avons aussi adopté des mesures plus sévères pour réprimer la conduite avec facultés affaiblies. Ici aussi, nous pensons avoir enregistré des progrès significatifs. La lutte aux drogues devient une sorte de métaphore du type de politiques sociales que nous attendons des gouvernements : politiques axées sur le mieux-être des citoyens. 

Évidemment, tout dépend de ce que chacun met dans le mot drogues. Lorsque nous pensons à " drogue ", nous avons d'abord en tête les substances illicites : cocaïne et héroïne bien entendu, crack, ecstasy et amphétamines pour les plus " branchés ", et bien sûr le cannabis et le haschich que nous avons tendance à identifier comme drogues " douces " Or, de plus en plus de travaux scientifiques et des politiques gouvernementales s'efforcent de réduire la distance entre les diverses drogues, montrant plutôt les liens qu'elles entretiennent, discutant des conduites à risque relatives à chaque produit. Pour certains, en France par exemple, le simple fait de considérer l'alcool comme une drogue signifie une véritable révolution culturelle. Et pour les fabricants de tabac, la nicotine n'est certainement pas à ranger dans la même classe que l'héroïne. 
C'est comme tout un chacun que les membres du Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites ont abordé la question des drogues. C'est-à-dire avec les mêmes préconceptions, avec les mêmes attitudes de base, les mêmes craintes, les mêmes angoisses. Certes, nous disposions de l'étude que plusieurs de nos collègues avaient faite en 1996 du projet de loi du gouvernement sur les drogues illicites qui leur avait permis d'entendre plusieurs témoins durant quelques mois. Et nous savions aussi, en commençant ce travail, que nous disposerions de l'expertise de chercheurs. Mais qu'on ne se fasse pas d'illusion : il demeure difficile de dépasser les attitudes et opinions longtemps tenues pour acquises. Qu'on soit tenant d'un contrôle pénal renforcé ou tout au contraire d'une libéralisation plus grande, les opinions ont tendance à résister aux faits. D'autant plus que, dans un domaine comme celui-ci, la production des faits, même par la recherche scientifique, n'est pas nécessairement neutre. Il s'ensuit donc que nous aussi, comme vous, nous avons nos préjugés et nos préconceptions. Et que nous devons, ensemble, faire l'effort de les dépasser. C'est l'un des objectifs que poursuit ce rapport.

Notre rapport se divise en quatre parties. La première fait état de nos orientations générales et comprend quatre chapitres. Le premier rappelle l'origine du Comité et son mandat. Le second chapitre décrit les travaux que nous avons entrepris, explicitant certains choix que nous avons faits. Le troisième, central à toute l'architecture du rapport, en fournit en quelque sorte une grille de lecture. Ce chapitre propose en effet ce que nous avons appelé des principes directeurs pour une politique publique sur les drogues illicites. Enfin, le quatrième chapitre offre un large panorama de la situation contemporaine relative aux drogues illicites, situant nos travaux dans un contexte de changements et de mutations qui se produisent dans divers pays et plus généralement sur la scène internationale.

La seconde partie est au cœur même de notre rapport. Elle présente en effet l'ensemble des résultats issus de la recherche scientifique ainsi que des opinions des experts que nous avons entendus. Le chapitre 5 décrit la plante d'où sont issus le cannabis et le haschich que l'on fume, présente quelques données sur les sources de production du cannabis et ses principales voies de circulation, et examine les propriétés pharmacologiques des cannabinoïdes qui sont leur ingrédient actif. Le chapitre 6 présente les données relatives aux usages et aux usagers : qui consomme du cannabis, dans quelles circonstances, que connaît-on de leurs trajectoires de consommateurs, notamment la question hautement controversée de savoir si la consommation de cannabis mène à l'usage d'autres drogues. Le chapitre 7 décrit les effets et conséquences du cannabis aux plans physique et psychologique, s'arrêtant notamment aux questions importantes de la dépendance et de la tolérance au cannabis. En raison de son importance dans les débats de société sur les substances psychoactives capables d'avoir un effet sur les facultés cognitives et psychomotrices, le chapitre 8 porte spécifiquement sur la conduite de véhicules automobiles sous l'influence du cannabis. Par ailleurs, tenant compte de la place particulière qu'occupe présentement la question des usages thérapeutiques du cannabis, le chapitre 9 y est consacré. Finalement, le dernier chapitre de cette section discute de la connaissance de l'opinion publique. Nous y décrirons les sondages et enquêtes en population générale, mais nous y rapporterons aussi les propos qui nous ont été tenus lors des consultations que nous avons menées dans les régions suite à la publication en mai 2002 de notre document de discussion.

La troisième partie s'arrête aux politiques et pratiques au Canada. Quand on pense aux drogues, on pense immédiatement à la législation qui les régit. On oublie ainsi qu'une politique publique est faite de bien autre chose que de la loi, que celle-ci n'en est jamais qu'un élément parmi d'autres. C'est l'objet du chapitre 11 qui s'intéresse à la Stratégie nationale antidrogues qui a eu cours au Canada entre 1987 et 1997. Il convient d'autant plus de s'y arrêter que cette stratégie a été le seul moment dans l'histoire de nos politiques publiques sur les drogues où il a été tenté d'adopter une stratégie globale et intégrée. Le chapitre 12 présente ensuite l'historique de la législation canadienne en matière de drogues illicites jusqu'à celle qui prévaut depuis 1996. Cet historique est important puisqu'il permet de mieux saisir les éléments de continuité et de rupture qui ont pu marquer les discours et les pratiques. Nous consacrons un chapitre spécifique (13) à l'examen de la réglementation de l'accès au cannabis thérapeutique. Les quatre chapitres qui suivent examinent les pratiques des diverses institutions qui mettent en œuvre les politiques publiques en matière de drogues illicites : d'abord les pratiques policières (14) et les pratiques judiciaires (15) qui sont au cœur de l'approche en matière de drogues, puis aux chapitres 16 et 17 les pratiques de prévention et les pratiques de soin. Nous concluons cette troisième partie sur une série de trois observations transversales sur les pratiques, insistant en particulier sur la question de leurs coûts économiques.

La partie IV traite des approches de politiques publiques. En matière de drogues, on ne peut faire l'économie de l'architecture des conventions internationales qui régissent ces substances depuis 1912 ; c'est l'objet du chapitre 19. Mais les pays ont choisi des voies différentes pour répondre aux attentes de la communauté internationale. Le chapitre 20 s'arrête longuement aux politiques publiques mises en œuvre dans sept pays. Enfin, le chapitre 21 est fondamental pour comprendre à la fois les recommandations que nous faisons en même temps que pour faire le pont avec nos principes directeurs. Il y est question des approches de politiques publiques. On y verra en premier lieu que la législation n'épuise pas, tant s'en faut, le champ des politiques publiques de l'État en matière sociale généralement, en matière de drogues illicites en particulier. On y distinguera aussi entre les diverses approches législatives, clarifiant au passage des termes très chargés tels ceux de décriminalisation ou de légalisation. Nous explicitons ensuite les motifs, provenant de la connaissance autant que des principes directeurs et de la lecture que nous faisons des attitudes des Canadiens, qui sous-tendent les choix que nous faisons.

Synthétisant l'ensemble de ces connaissances nous émettons un certain nombre de conclusions et de recommandations qui traduisent la thèse fondamentale qui sous?tend notre rapport. Cette thèse est la suivante : dans une société libre et démocratique qui reconnaît fondamentalement mais non exclusivement la primauté du droit comme source de règles normatives, et où la puissance publique doit le plus possible favoriser l'autonomie et conséquemment utiliser avec parcimonie les outils de contrainte, une politique publique sur les substances psychoactives doit s'articuler sur des principes directeurs respectant la vie, la santé, la sécurité et les droits et libertés de chaque individu qui, naturellement et légitimement, recherche son bien-être et son épanouissement, et a la capacité de reconnaître la présence, la différence et l'équivalence de l'autre.
Nous sommes conscients, tout autant qu'au début de nos travaux, qu'il n'existe pas de consensus préétabli dans la société canadienne sur les choix de politiques publiques en matière de cannabis. En fait, nous avons constaté qu'il y a peu de sociétés où existe un consensus largement partagé dans la population et entre la population et les décideurs. Nous sommes conscients, plus encore peut-être qu'au début de nos travaux, que la question du cannabis, vue sous l'angle des politiques publiques qui la gouverne, s'inscrit dans un contexte international plus large et que nous ne saurions penser ni agir comme si nous étions isolés. Nous sommes conscients, enfin, que nos propositions bousculeront plusieurs préjugés et rencontreront des résistances. Nous pensons cependant que la société canadienne aura la maturité de les recevoir et de les étudier à leur mérite. 

En ce domaine, comme en tant d'autres domaines de politiques publiques, nous disons qu'il faut agir, et que les connaissances accumulées supportent amplement les orientations que nous proposons, mais que le partage des connaissances et le débat public demeurent des conditions essentielles à la vie démocratique.


PARTIE I

ORIENTATIONS GÉNÉRALES


CHAPITRE 1

NOTRE MANDAT


LIBELLÉ

Le 16 avril 2000, suite à une motion déposée par le sénateur Pierre Claude NOLIN, le Sénat adoptait l’ordre de renvoi suivant :

« Qu’un comité spécial du Sénat soit formé afin de réévaluer les lois et les politiques canadiennes antidrogues, de consulter abondamment la population canadienne pour déterminer les besoins spécifiques des différentes régions du pays, plus particulièrement là où les problèmes sociaux liés au trafic et à l’usage de drogues illicites sont plus manifestes, d’élaborer des propositions pour diffuser toute information relative à la politique canadienne antidrogues et, enfin, de produire des recommandations pour en arriver à l’adoption d’une stratégie antidrogues mise au point par et pour les Canadiens encourageant tous les paliers de gouvernement à travailler en étroite collaboration à la réduction des méfaits liés à la consommation de drogues illicites ;

Sans que ce qui suit ait pour effet de restreindre son mandat, que le comité soit autorisé à :

·        Réexaminer l’approche adoptée par le gouvernement fédéral pour combattre la consommation de drogues illicites au Canada, son efficacité comme moyen de réduire les effets de la consommation de stupéfiants et la mesure dans laquelle son application est juste ;

·        Élaborer une politique nationale de réduction des méfaits afin d’atténuer les impacts négatifs de la consommation de drogues illicites au Canada et faire des recommandations sur la façon d’appliquer cette politique, notamment la possibilité de considérer avant tout l’usage et l’abus de drogues comme un problème socio-sanitaire [1];

·        Étudier les modèles de réduction des méfaits adoptés par d’autres pays et déterminer, s’il y aurait lieu, de les appliquer partiellement ou intégralement, au Canada ;

·        Examiner le rôle et les obligations internationales qui incombent au Canada en vertu des conventions des Nations Unies sur les stupéfiants, de la Déclaration universelle des droits de l’homme et d'autres traités connexes afin de déterminer si ces traités l’autorisent à prendre des mesures autres que les poursuites criminelles et la pénalisation des contrevenants à l'échelle internationale ;

·        Explorer les effets du cannabis sur la santé et étudier la question de savoir si l'emploi de politiques alternatives au sujet de l'usage du cannabis conduirait à une augmentation de l’usage et de l’abus à court et à long terme ;

·        Étudier la possibilité que le gouvernement use du pouvoir de réglementation que lui confère la Loi sur les contraventions comme moyen supplémentaire d’appliquer une politique de réduction des méfaits comme il est d’usage dans d'autres juridictions ;

·        Étudier toute autre question relative à la politique canadienne antidrogues que le comité juge appropriés pour accomplir son mandat. »

 

Suite à l’adoption de cette motion, le président du Comité a invité le Sénat à désigner les membres qui formeraient le Comité.  Furent alors nommés les Sénateurs suivants : Pierre Claude NOLIN, président, Sharon CARSTAIRS, Vice-présidente, Colin KENNY, Lucie PÉPIN et Eileen ROSSITER.

Le Comité ainsi constitué a approuvé un programme de travail et un budget qu’il a ensuite soumis à ses pairs à la Chambre haute.  Le budget du Comité a été approuvé en juin 2000 permettant ainsi l’embauche des personnels scientifique et administratif qui le soutiendraient dans ses travaux.  Le Comité a organisé son programme d’audiences de témoins experts et tenu ses premières audiences le 16 octobre 2000.

Toutefois, suite au déclenchement des élections générales en octobre 2000, le Comité a été dissous.  Il a été reconstitué le 15 mars 2001 mais avec un mandat modifié : en effet, la portée de ses travaux était désormais réduite au cannabis.  Le mandat du Comité dans sa forme actuelle se lit donc comme suit :

 

« Qu'un comité spécial du Sénat soit formé afin de faire rapport sur :

·        l'approche du Canada concernant le chanvre indien (cannabis), ses préparations et dérivés et les préparations synthétiques semblables, en contexte ;

·        l'efficacité de cette approche, les moyens de sa mise en œuvre ainsi que le contrôle de son application ;

·        les politiques officielles pertinentes adoptées par d'autres pays ;

·        le rôle et les obligations internationales qui incombent au Canada en vertu des conventions des Nations Unies sur les stupéfiants relativement au cannabis, de la Déclaration universelle des droits de l'homme et d'autres traités connexes ;

·        les effets sociaux et sanitaires du cannabis et les effets possibles de politiques différentes ;

    Que le comité spécial soit composé de cinq sénateurs dont trois constituent le quorum ;

Que les honorables sénateurs Banks, Kenny, Nolin et Rossiter (le cinquième membre sera nommé par le whip en chef du gouvernement) soient nommés au comité ;

Que le comité ait le pouvoir de faire comparaître des personnes et produire des documents, d'entendre des témoins, de faire rapport au besoin et de faire imprimer au jour le jour documents, mémoires et témoignages selon les instructions du comité ;

Que les mémoires reçus et les témoignages entendus lors de l'examen du projet de loi C-8, Loi portant sur la réglementation de certaines drogues et de leurs précurseurs ainsi que d'autres substances, modifiant certaines lois et abrogeant la Loi sur les stupéfiants en conséquence par le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles durant la deuxième session de la trente-cinquième législature, soient envoyés au comité ;

Que les documents et les témoignages recueillis sur le sujet par le Comité spécial sur les drogues illicites du Sénat durant la deuxième session de la trente-sixième législature soient envoyés au comité ;

Que le comité soit habilité à autoriser, s’il le juge opportun, la radiodiffusion, la télédiffusion et la diffusion par les médias électroniques de la totalité ou d’une partie de ses délibérations et des informations qu'il détient ;

Que le comité présente son rapport final au plus tard le 31 août 2002 et qu’il conserve les pouvoirs nécessaires à la diffusion de ses constatations pendant trente jours après le dépôt de son rapport ;

Que le comité soit autorisé, indépendamment de l’usage habituel, à déposer son rapport auprès du greffier du Sénat si le Sénat ne siège pas, et que le rapport soit réputé avoir été déposé au Sénat. »

 

Origines

Le mandat dévolu au Comité s’inscrit dans l’historique de la législation adoptée en 1996 par le Parlement du Canada en matière de drogues, la Loi réglementant certaines drogues et autres substances.  Cette législation, refondant les lois sur les drogues au Canada et abrogeant la Loi sur les stupéfiants et certains articles de la Loi sur les aliments et drogues, s’inscrit elle-même dans une histoire relativement longue dont nous donnerons ici un bref aperçu puisque le chapitre 12 est consacré à l’historique détaillé des lois sur les drogues au Canada.

Le projet de loi C-7 déposé en première lecture par le gouvernement libéral nouvellement élu en février 1994 proposait de refondre la législation en matière de drogues illicites, afin notamment de lui donner une plus grande cohérence et de rendre la législation nationale conforme aux obligations du Canada relativement à la Convention des Nations Unies contre le trafic illégal des stupéfiants et d’autres substances psychotropes signée en 1988.  Ce projet a franchi toutes les étapes jusqu’à la troisième lecture en octobre 1995.  Suite à la prorogation de la 1ere session de la 35e législature, il a été réintroduit à la Chambre des Communes au début de la 2e session, le 6 mars 1996, sous le nom de C-8.  Il a été adopté la même journée et renvoyé au Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles qui en a fait une lecture détaillée et entendu plusieurs témoins.  Le projet de loi C-8 a été adopté et a reçu la sanction royale le 20 juin 1996.  Il s’agit donc de la législation en vigueur actuellement au pays en matière de drogues illicites.

Lors des travaux, en 1994 et 1995, du Sous-comité sur le projet de loi C-7 du Comité permanent de la Santé de la Chambre des Communes, « l’immense majorité des témoins (…) se sont montrés très critiques envers le projet de loi.  Les critiques les plus générales portaient sur trois points : d’abord le manque de principes de base ou d’un énoncé explicite sur le but de la loi ; ensuite, le fait que le projet de loi suivait le système de prohibition des années 20, codifié par la suite dans la Loi sur les stupéfiants ; enfin, l’absence d’une insistance sur les critères de réduction des dommages et de prévention qui sont à la base de la Stratégie canadienne antidrogues. »[2]  Malgré les amendements apportés par le sous-comité de la Chambre, les témoignages des personnes entendues par le Comité du Sénat ont été tout aussi critiques.  Les témoins ont fait observer que la loi ne catégorise pas les drogues selon leurs dangers, qu’elle ne comporte pas de critères précis et rationnels, ou qu’il était impossible, notamment au vu de la complexité de la loi, de savoir comment elle serait appliquée dans la pratique.

L’ensemble de ces critiques avait mené le Comité sénatorial à « proposer énergiquement » la création d’un Comité mixte de la Chambre des Communes et du Sénat qui examinerait toutes les lois, politiques et programmes canadiens antidrogues.[3]

Les élections fédérales de 1997 ont toutefois coupé court à cette demande.  Le sénateur NOLIN, convaincu de la nécessité d’agir, et devant l’inaction de la Chambre des Communes, a donc déposé sa première motion en 1999 pour que soit créé un Comité du Sénat ayant pour mandat d’examiner les lois, politiques et programmes sur les drogues illicites au Canada.  Cette motion a suivi son cours jusqu’à son adoption par le Sénat en avril 2000.

Pour appuyer cette motion, le Sénateur NOLIN avait alors fait préparer par la Dr Diane Riley une étude sur la politique canadienne de contrôle des drogues.  Cette étude visait notamment à « aider à analyser la politique de contrôle de l’utilisation des stupéfiants sous un jour nouveau, sans se laisser influencer par les préjugés souvent non fondés que la société canadienne entretient vis-à-vis des toxicomanes. »[4]  Le sénateur NOLIN y écrivait encore qu’un Comité spécial du Sénat 

« serait chargé, dans un premier temps, de transmettre à la population canadienne une information précise et objective sur l’utilisation des drogues illégales, leurs effets sur les individus et la société et les mesures de contrôle en place.  Dans un deuxième temps, il pourrait mener des consultations sur les modifications souhaitables que le Parlement devrait apporter à la législation sur le contrôle de l’utilisation des drogues dans les années qui viennent. » [5]

 Notre compréhension 

Notre mandat comporte quatre composantes essentielles et incontournables :

1.             Examiner l’approche en matière de cannabis, les moyens de sa mise en œuvre, les modalités de contrôle et son efficacité ;
2.             Examiner les politiques et approches suivies dans d’autres pays ;
3.             Examiner les implications des conventions et traités internationaux ; et
4.             Examiner les effets sociaux et sanitaires du cannabis et les effets possibles de politiques différentes. 

Nous avons choisi d’interpréter notre mandat de la manière la plus large possible.  Certains nous ont demandé si nous avions l’ambition d’être une Commission Le Dain[6] bis.  D’autres nous ont dit que nous n’avions pas les moyens de notre volonté d’être aussi exhaustifs et rigoureux.  D’autres encore ont regretté le « saucissonnage » qui nous a limités, dans cette première phase de nos travaux, au cannabis, comme si l’on pouvait séparer ainsi les diverses substances et classifier les usagers en conséquence.

Le chapitre suivant, sur notre programme de travail, démontrera clairement que nous avons été animés par une ambition de rigueur et le désir d’embrasser large.  Néanmoins, nous sommes conscients de la portée et des limites de notre rôle de Comité sénatorial.  D’autant plus conscients d’ailleurs que les moyens mis à notre disposition étaient aussi restreints que notre ambition était généreuse.

La question du découpage entre les substances est plus problématique, pour diverses raisons.  Premièrement, des travaux récents démontrent qu’il est plus important de distinguer entre les conduites des usagers qu’entre les substances.  Selon cette perspective, ce ne sont donc pas tant les drogues elles-mêmes qu’il convient de distinguer que les manières différentielles de les consommer et les milieux dans lesquels s’inscrivent ces usages, et par là les risques que courent un certain nombre d’usagers.  On parlera ici de conduites à risque[7] qui ne tiennent pas tant des caractéristiques des substances que de celles des usagers et des conditions dans lesquelles se font les usages.  Deuxièmement, les distinctions entre substances ne reposent pas sur des bases scientifiques claires.  Ainsi, selon qu’on considère les propriétés pharmacologiques des diverses drogues, leurs effets sur la santé physique ou leur origine et leurs modes de culture, on arrive à des classifications entièrement différentes.  Et troisièmement, ce découpage entre substances ne permet pas de proposer une politique globale et intégrée sur les drogues.

Par ailleurs, ce découpage qui nous a fait limiter nos travaux au cannabis n’a pas que des inconvénients et des limites.  Avouons d’abord qu’embrasser l’ensemble du champ des drogues illicites d’un seul coup avec si peu de moyens relevait du tour de force.  De plus, des commissions d’enquête récentes et des conférences scientifiques internationales ont choisi de faire le point, comme nous, sur l’état des connaissances en matière de cannabis.  Nous pouvions donc à la fois nous servir de leurs travaux et les comparer aux nôtres.  Enfin, et surtout, des expériences menées dans d’autres pays, notamment aux Pays-Bas, montrent tout le mérite qu’il peut y avoir à traiter le cannabis séparément, dans une approche de « séparation des marchés ».

En somme, tout en restreignant nos travaux au domaine du cannabis, nous avons toujours invité les témoins entendus à ne pas se limiter à cette seule substance et à nous montrer les liens entre elles et entre les divers comportements à risque des usagers lorsqu’ils se présentent.  Nous avons aussi gardé en mémoire la nécessité d’aborder les  drogues dans une politique intégrée, notamment lorsqu’il est question des grands paramètres d’une politique publique, législation ou infrastructure de connaissance par exemple.


[1] En caractère gras dans l’original.

[2] Allain, J. (1997) Projet de loi C-8 : Loi réglementant certaines drogues et autres substances.  Ottawa : Bibliothèque du Parlement, page 35.

[3] Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, Onzième rapport, juin 1996, page 8.

[4] Nolin, P.C. (1998) Préface.  In Riley, D., (1998) La politique canadienne de contrôle des drogues.  Aperçu et commentaires.  Ottawa, page 10.

[5] Ibid.,  page 11.

[6] La Commission Le Dain a enquêté sur les drogues illicites au début des années 1970.  Il en sera plus amplement question au chapitre 12.  Voir : Canada (1970) Rapport provisoire de la Commission d’enquête sur l’usage des drogues à des fins non médicales.  (Commission Le Dain) Ottawa : Imprimeur de la Reine.

[7] Sur cette question voir notamment les travaux des professeurs Parquet et Reynaud, notamment Reynaud, M., P.J. Parquet et G. Lagrue (1999) Les pratiques addictives.  Usage, usage nocif et dépendance aux substances psychoactives.  Rapport préparé à la demande du Directeur général de la Santé.  Paris : Secrétariat d’État à la Santé et aux Affaires Sociales.


Chapitre 2

Nos travaux

Concevoir, élaborer, implanter une politique publique, est au cœur même de la chose publique, de la vie politique au sens fort.  Ce geste fondamental suppose de choisir entre diverses alternatives et, en démocratie, d’expliquer et de justifier le choix qui est fait.  Or, une politique publique, quel que soit son objet, est au confluent d’influences diverses : des considérations de politique partisane bien sûr, des considérations économiques aussi et même de plus en plus.  Mais si tant est qu’elle prétende à une certaine rationalité et à l’adhésion des citoyens, une politique publique doit aussi s’appuyer sur des données objectives et rigoureuses, préférablement des données émanant de la recherche scientifique, ainsi que sur une compréhension des attentes et des résistances de la société.  Enfin, une politique publique devrait, selon nous prendre appui sur, et en même temps promouvoir, des principes directeurs.  Nous entendons par là une vision claire et explicite des principes qui président au choix entre diverses alternatives et qui traduisent une conception du gouvernement et de la relation entre les institutions de l’État et la société civile.

Notre Comité a choisi, dès le départ, de rester au-dessus des questions partisanes.  C’est là tout l’avantage d’appartenir au Sénat, qui permet de porter, sur diverses questions, un regard plus distancié, qui n’est pas à la solde des intérêts reliés à la réélection.  Quant aux considérations d’ordre économique, elles nous ont affectés de deux manières différentes.  La première, banale, relève des budgets qui nous étaient alloués et qui limitaient nécessairement la portée de nos travaux.  La seconde manière tient aux impacts économiques de diverses options de politique publique, dont il sera question aux chapitres 18 et 21.

Nos travaux se sont donc centrés sur les trois autres sources qui devraient influencer un choix de politique publique en matière de drogues illégales, soit la connaissance, l’opinion publique et les principes directeurs.

Lors des audiences publiques du Comité, le président présentait ainsi le programme de travail :

 « Afin de remplir adéquatement le mandat qui lui est confié, le comité a adopté un plan d’action.  Ce plan s’articule autour de trois enjeux dont le premier est celui de la connaissance.  Nous entendrons une gamme importante d’experts, tant Canadiens qu’étrangers, des milieux académiques, policiers, judiciaires, médicaux, gouvernementaux et sociaux. (…)

Le deuxième enjeu, sûrement le plus noble, est le partage de la connaissance.  Le comité désire que les Canadiens de partout s’informent et partagent l’information que nous aurons recueillie.   Afin de réaliser cet enjeu, nous assurerons l’accessibilité et la distribution de cette connaissance.  Nous voudrons également connaître les vues de la population sur celle-ci et pour ce faire nous tiendrons au printemps 2002 des audiences publiques à différents endroits au Canada.

Enfin, comme troisième enjeu, le comité voudra examiner quels sont les principes directeurs sur lesquels une politique publique canadienne sur les drogues doit s’appuyer. » [1]

 

Ce chapitre décrit les diverses actions que nous avons entreprises pour cerner l’état des connaissances et de l’opinion publique sur le cannabis et déterminer des principes directeurs.  Le chapitre suivant présentera en détail nos principes directeurs, tandis que les parties II et III présentent l’ensemble des connaissances que nous avons pu recueillir.  Mais d’abord quelques mots sur deux principes de travail qui nous sont apparus essentiels à la pleine réalisation du mandat de ce Comité.

 

Deux principes de travail 

Tenant compte de l’énoncé de notre mandat qui incluait l’obligation de fournir aux Canadiens une information juste et rigoureuse, nous avons insisté, tout au long de nos travaux, sur la rigueur et la transparence.

Mener nos travaux de manière rigoureuse était d’autant plus impératif qu’en matière de drogues illicites, les opinions des uns et des autres sont fortes, souvent tranchées.  Comme chacun d’entre vous, nous avions, nous aussi, nos opinions et nos conceptions sur les drogues illicites au début de nos travaux.  Comment pourrait-il en être autrement ?  Comme vous, nous avons des enfants.  Comme vous, nous avons connu des amis, des parents, dont la vie a été chavirée par des problèmes de toxicomanie.  L’étude que nous avions faite du projet de loi du gouvernement et qui nous avait donné la chance d’entendre un certain nombre d’intervenants et d’experts nous avait alimentés d’informations certes, mais avait aussi laissé voir les carences importantes de notre savoir.  Il nous était apparu alors plus clairement que les opinions étaient souvent basées sur des informations partielles, parfois fausses.  Sur quelle base affirmer que le cannabis mène à l’usage d’autres drogues ?  Quelles sont les assises des conceptions de la dépendance ?  Quelle est réellement la marge de manœuvre d’une nation face aux dispositions des conventions internationales régissant la production, le trafic, et la possession de drogues illicites ?

On ne peut affirmer une chose et son contraire.  Or, en matière de drogues, et spécifiquement en matière de cannabis, c’est bien là ce qu’il nous était donné d’entendre, et avec conviction.  Comment déterminer qui avait raison ?  Et démêler les opinions des faits ?

Ces constats nous ont convaincus que la plus grande rigueur s’imposait au cours de nos travaux.  Mais il ne suffisait pas d’être rigoureux.  Pour que cette information atteigne les Canadiens, il fallait qu’elle ne soit pas réservée à notre usage exclusif.  D’où le second principe qui nous a guidés : la transparence.  Dès le départ en effet, nous avons insisté pour que tous nos travaux soient le plus rapidement possible rendus disponibles sur notre site internet.  Pour les audiences de témoins experts, rien là de neuf puisqu’il est de pratique courante pour la plupart des Comités parlementaires d’agir ainsi.  Mais en plus de ces témoignages, nous avons commandé un certain nombre d’études, notamment auprès de Division de la recherche parlementaire de la bibliothèque du Parlement.  Nous avons insisté et obtenu que ces études, souvent rendues publiques seulement après la publication du rapport du comité, soient mises à la disposition des Canadiens au fur et à mesure.

Législateurs, nous souhaitons bien entendu que nos travaux aient un impact sur les politiques publiques.  Nous pensons qu’il est au moins aussi essentiel de fournir aux citoyens du pays une information que nous pensons la plus rigoureuse possible, afin qu’ils puissent en bénéficier.

 

L’État des connaissances 

Lorsque la Commission royale d’enquête sur l’usage des drogues à des fins non médicales a mené ses travaux au début des années 1970, elle disposait, comme la majorité des commissions d’enquête, d’un personnel et de budgets importants lui permettant de mener un vaste programme de recherche.  C’était d’autant plus nécessaire qu’il n’existait pas encore, à cette époque, un large bassin de connaissances sur les drogues illicites.  On ne savait à peu près rien des principes actifs du cannabis et même des propriétés pharmacologiques des drogues plus traditionnelles comme l’héroïne et la cocaïne, on connaissait peu de choses sur les trajectoires des usagers, les études criminologiques sur la relation entre drogues et criminalité étaient pour ainsi dire inexistantes et les études d’impact des politiques publiques en étaient à leurs tout débuts.

Dire que la situation a changé du tout au tout serait un euphémisme.  Dans l’ensemble des disciplines scientifiques, depuis la biologie moléculaire jusqu’à l’anthropologie, on ne compte plus le nombre d’études qui ont été menées au cours des vingt-cinq dernières années sur les drogues illicites en général, sur le cannabis en particulier.  Elles proviennent des États-Unis, mais aussi d’Allemagne, d’Australie, du Canada, du Danemark, de Finlande, de France, d’Italie, du Royaume-Uni, de Suède et de Suisse…  Elles ont été menées par des universitaires s’intéressant à ces questions sur un plan purement individuel, par des laboratoires pharmacologiques, par des regroupements de chercheurs au sein d’organismes oeuvrant dans le domaine des toxicomanies, et dans le cadre de commissions scientifiques nommées par des gouvernements de divers pays.

Le Comité a d’ailleurs commandé à la Bibliothèque de Parlement un inventaire des recherches en cours ou complétées depuis les cinq dernières années au fédéral et dans les provinces et territoires sur les drogues illicites.[2]  Cet inventaire, qui n’a aucune prétention à être exhaustif offre plutôt un panorama de l’étendue et de la portée des recherches, démontre à l’évidence que, malgré des budgets lilliputiens comparativement à ce qu’y consacrent les USA, la recherche sur les drogues se porte relativement bien au pays.  Quant à faire l’inventaire des études en cours aux USA sur la question des drogues illicites, nous pouvons seulement imaginer que ce serait là une tâche colossale.

Cerner l’état des connaissances signifiait donc en tout premier lieu de se donner les moyens d’en faire une synthèse rigoureuse.  Pour ce faire, le Comité s’est donné un programme de recherche portant sur l’ensemble des aspects.  Mais n’ayant pas les moyens financiers de produire une vaste série d’études, et souhaitant aussi assurer une transmission large de l’information au public, le Comité a conçu un programme d’audiences publiques de témoins experts susceptibles de contribuer en même temps à mieux cerner l’état des connaissances.

Le Comité a approuvé un programme de travail portant sur cinq grands axes de connaissance se déclinant chacun en questions spécifiques :

 

·        Aspects socio-historiques, géopolitiques, anthropologiques, criminologiques et économiques de la consommation et de la réglementation du cannabis.  Cette première série de questions permet de situer le contexte et de saisir les pratiques contemporaines en matière de production et d’usage.  Les principales questions sont :

·               Quel est l’historique du cannabis, sa production, sa consommation, les modalités de son usage ?
·               Y a-t-il une relation entre l’usage du cannabis et des pratiques religieuses ou culturelles ?
·               Quelle est la relation entre la production, la consommation et l’usage des drogues et les caractéristiques socio-démographiques des populations ?  Plus spécifiquement, que sait-on des usagers de cannabis ?
·               Quelles sont les routes des drogues et comment sont-elles reliées aux situations politiques nationales et internationales ?
·               Quelles sont les relations entre les diverses drogues et comment en est-on arrivé à distinguer entre drogues licites et
illicites ?
·               Quelle est la relation entre production, consommation et réglementation des drogues et criminalité ?
·               Quels sont les aspects économiques de l’usage, la production, la consommation et la réglementation du cannabis ? 

·        Aspects médicaux et pharmacologiques de la consommation et de la réglementation du cannabis.  L’utilisation du cannabis à des fins médicales occupe actuellement une place importante dans le débat sur les régimes réglementaires le régissant.  Il s’agit ici de faire le point sur l’état de la recherche médicale et sur les connaissances quant aux effets physiologiques et psychologiques des diverses drogues.  Les principales questions sont :

·               Quelles sont les diverses formes d’utilisation du cannabis à des fins médicales ?
·               Quel est l’état des connaissances quant aux propriétés thérapeutiques du cannabis ?
·               Que connaît-on quant aux effets physiologiques du cannabis, notamment la tolérance et l’accoutumance ?
·               Quel est l’état des connaissances quant aux effets psychologiques du cannabis, notamment la dépendance ?
·               Quel est l’état des connaissances quant aux diverses formes de traitement des dépendances, leurs effets, leurs impacts
et leurs coûts ?

·        Aspects juridiques en droit national en matière de cannabis.  La réglementation et le contrôle des drogues au sein des frontières canadiennes repose sur un dispositif législatif fédéral, même si, pour les aspects relatifs au traitement par exemple, la responsabilité relève des provinces et des territoires.  Au delà du droit positif, les tribunaux ont proposé des interprétations des lois et réglementations pertinentes, notamment en matière de pouvoirs policiers. Invoquant les disciplines du droit, de l’histoire, de la sociologie, et de la criminologie, il conviendra de faire le point sur l’origine et les évolutions de ce dispositif.  Les principales questions guidant ce troisième volet du programme de recherche sont :

·               Quel est l’historique des modes de réglementation et de contrôle du cannabis ?
·               Comment a évolué sa pénalisation ?
·               Quel est l’état de la jurisprudence nationale quant à la validité des lois et règlements qui régissent et contrôlent la
production, la consommation, la possession et l’échange de cannabis ?
·               Quel est l’état de la jurisprudence interne quant aux modes d’enquête et aux sentences ?
·               Quels sont les effets de la criminalisation du cannabis, notamment sur le système de justice, les institutions carcérales et les trajectoires délinquantes ?
·               Quels sont les coûts économiques et sociaux de ces modes de réglementation, de contrôle et de pénalisation ?
·               Quelles sont les relations entre les politiques et législations de justice et les politiques de santé publique ?

 

·        Aspects juridiques internationaux de la réglementation des drogues illicites et du cannabis.  Le Canada est signataire d’un certain nombre de traités et de conventions balisant la production, le trafic et la possession des substances psychoactives.  Il nous fallait déterminer dans quelle mesure ces instruments sont contraignants sur la législation nationale.  De plus, ces traités et conventions s’inscrivent dans le contexte plus large d’autres instruments internationaux, notamment les conventions et traités qui définissent et garantissent les droits fondamentaux des personnes; il convenait d’examiner leurs interrelations.  Enfin, les drogues sont un enjeu des relations internationales et notamment des relations entre le Canada et les États-Unis.  Quoique non contraignants sur un plan juridique, ces éléments peuvent influencer sur les orientations des politiques et méritent, en ce sens, d’être explorés.  Les principales questions sont :

·               Quels sont les principaux traités et conventions concernant les drogues, leur histoire et leurs dispositions ?
·               Quelles sont les contraintes que ces conventions et traités imposent au Canada ?
·               Au delà des traités et conventions, quels éléments du contexte des relations internationales pèsent sur les choix de politiques internes au Canada en matière de contrôle et réglementation des drogues ?
·               Quels sont les modèles de contrôle et réglementation des drogues en vigueur dans divers pays, quels en sont les impacts, et dans quelle mesure pourraient-ils s’appliquer au Canada ? 

·        Aspects éthiques et opinions et normes de conduite des Canadiens.  Les choix de politiques et orientations législatives en matière de drogues sont aussi guidés par des considérations d’ordre éthique et moral et par les normes auxquelles adhèrent les Canadiens.  Les principales questions sont :

·               Quelles sont les considérations éthiques pertinentes au choix des orientations politiques et juridiques quant à la consommation, à la production, à la possession et à la circulation des drogues ?
·               Quelles sont les considérations éthiques pertinentes en matière d’usage thérapeutique du cannabis et de traitement médical et psychologique des dépendances ?
·               Quel est l’état des normes de comportement des Canadiens en matière de cannabis ?
·               Quel est l’état des opinions et normes de tolérance des Canadiens?
·               Quel degré de correspondance existe-t-il entre les considérations éthiques et les normes de tolérance des Canadiens?

 

Vaste programme, on le voit.  Pour tenter de répondre à ces questions de la manière la plus efficace en même temps que la plus économique possible, le Comité a convenu de mener deux tâches de front : un programme de recherche et un programme d’audiences de témoins experts devant se compléter mutuellement.

 

Le programme de recherche

Ne disposant ni de budgets de recherche nous permettant de commander des études ni d’un personnel de recherche à plein temps, nous avons demandé à la Bibliothèque du Parlement de produire des synthèses de la littérature pertinente.[3]  Ces travaux se déclinent en trois grandes catégories :

·        Des études à caractère juridique : analyses de la jurisprudence nationale et des conventions et traités internationaux ;

·        Des études à caractère socio-criminologique : analyses de la relation entre drogues et criminalité ; de l’évolution des dénonciations, des mises en accusation et des sentences ; des pratiques de consommation de cannabis ; des aspects économiques des drogues ;

·        Des études comparatives : synthèse des politiques publiques dans certains pays.

 

De plus, nous avons bénéficié d’une synthèse des connaissances sur les impacts physiologiques et psychologiques du cannabis.[4]  Enfin, nous avons pu faire produire une étude qualitative des opinions et attitudes des Canadiens par une firme professionnelle d’enquêtes publiques.[5]

Au total, le Comité a ainsi obtenu 23 rapports d’étude et a bénéficié de comptes-rendus de travaux menés dans d’autres pays, notamment par le biais de la participation à des conférences internationales.

 

Audiences de témoins experts

Conscients des limites du programme de recherche, mais surtout de la nécessité d’interroger de vive voix certains des chercheurs dont les travaux étaient cités dans les études réalisées et de confronter leurs analyses entre elles et avec les positions d’autres organismes experts (les forces policières par exemple), nous avons mené une série d’audiences de témoins experts à Ottawa ainsi que dans certaines villes à travers le pays.[6]

Les audiences ont commencé le 16 octobre 2000 sous le 36Parlement et ont repris le 30 avril 2001 sous le 37e.  Elles ont pris fin le 10 juin 2002 par l’audience à Ottawa des principaux ministères responsables des politiques sur les drogues illicites au Canada.  Dans la mesure du possible, le Comité a maintenu un rythme soutenu d’audiences, soit à toutes les deux semaines.

Dans chaque cas, le Comité demandait aux témoins de préparer un texte écrit répondant à des questions factuelles spécifiques.  En effet, le Comité n’attendait pas des experts qu’ils lui donnent leurs opinions, ni qu’ils lui disent quoi penser.  Les audiences de témoins experts s’inscrivaient en effet dans la logique d’une démarche de connaissance.  Sachant que notre capacité à mener des études était limitée et reconnaissant que les données issues de la recherche étaient incomplètes, sinon contradictoires, nous voulions profiter pleinement de cette occasion exceptionnelle de clarifier, et de faire mieux connaître, un certain nombre d’éléments de connaissance.

Qui étaient ces experts ?  Comment le Comité les a-t-il choisis ?  Ces questions sont importantes dans la mesure où un certain nombre d’intervenants ont questionné la crédibilité du Comité en raison précisément de certains des choix qu’il a faits.  Premièrement, nous avons tenu à couvrir chacun des grands domaines d’interrogation.  Nous avons donc entendu des sociologues et des juristes, des psychologues et des médecins, des policiers et des criminologues.  Deuxièmement, nous voulions entendre le plus grand nombre possible d’experts canadiens provenant de ces divers horizons de recherche.  Troisième critère, nous avons retenu principalement des experts reconnus pour leurs publications dans le domaine.  Des chercheurs tels les professeurs Harold Kallant ou Marie-Andrée Bertrand qui avaient été associés de près aux travaux de la Commission Le Dain il y a trente ans ; des chercheurs associés de près aux grands instituts que sont le Centre on Mental Health and Addiction de l’Ontario (anciennement Addiction Research Foundation) ou au Centre canadien de lutte à l’alcoolisme et à la toxicomanie.  Enfin, des experts qui pouvaient, dans certains cas, parler au nom de grandes institutions : l’Association médicale canadienne, la Fédération canadienne des municipalités, l’Association canadienne des Chefs de Police ou la Gendarmerie royale du Canada.  Si l’on regarde attentivement la liste des experts entendus et les objets de leurs présentations, on s’apercevra qu’ils correspondent étroitement à l’ensemble de nos champs de préoccupation.

Lorsque les audiences portaient sur la situation dans d’autres pays, nous avons cherché un équilibre entre les personnes capables de décrire la politique publique et des chercheurs dont les travaux étaient reconnus dans leur pays voire internationalement.  La durée et le nombre de nos audiences étant limités, nous avons du faire des choix.  Au mieux, nous pouvions entendre quatre personnes.  Règle générale, nous avons tenté de choisir un haut responsable de l’administration et trois chercheurs.

De même, on pourra questionner le choix des pays auditionnés : France, Pays-Bas, Suisse.  Nous avions initialement prévu d’auditionner le Royaume-Uni, notamment parce que ses politiques publiques en matière de drogues ont fait l’objet de nombreuses études de grande qualité.  Malheureusement, les modifications en cours de préparation dans ce pays ont empêché de tenir ces audiences.  De même, nous avons manqué de temps pour entendre la Suède ainsi que l’Australie.  Par contre, nous avons tout de même fait préparer sur chacun de ces pays des documents de synthèse par la Bibliothèque du Parlement.

Le cas des États-Unis mérite quelque attention.  Le chapitre 20 décrit la politique américaine en matière de drogues.  Toutefois, nos audiences sur notre grand voisin, beaucoup plus complexe et moins monolithique qu’on ne le pense souvent, ne nous ont pas permis d’entendre les responsables de l’administration américaine.  Ce n’est pas faute d’avoir essayé de le faire.  Mais soit comme dans le cas du directeur du très prestigieux National Institute on Drug Abuse (NIDA) il a remis sa démission la semaine précédant la date prévue des audiences après avoir accepté notre invitation, soit comme dans le cas du Directeur du Office of National Drug Control Policy à Washington, il a décliné notre invitation.  Bref, nous demeurons insatisfaits de n’avoir pu entendre les hauts fonctionnaires responsables des politiques sur les drogues aux USA.  Néanmoins, le 10 juin 2002 nous avons pu rencontrer, en audience privée, M. G.R. Hanson le nouveau directeur du NIDA, et le 11 juin, nous avons reçu à huis-clos M. Walters, le Conseiller national sur les drogues de la Maison-Blanche, et quelques membres de son équipe.

Au total, que ce soit à Ottawa ou dans les villes canadiennes, le Comité a tenu plus de quarante jours d’audiences publiques, entendant plus d’une centaine de personnes de tous les horizons.

Une note encore.  On pourra dire que nous n’avons pas traité de la même manière les témoignages des experts de la recherche et ceux de la pratique.  C’est vrai pour partie.  En effet, dans la mesure où les chercheurs présentaient des données se prêtant à un examen critique, des données vérifiables ce qui ne signifie pas qu’elles soient pour autant des preuves, portant sur des sujets précis, et permettant de répondre peu à peu à nos interrogations empiriques, nous leur avons accordé une importance certaine qui sera reflétée dans les citations qui émailleront ce rapport.  Les données de la pratique ne sont pas, en soi, moins significatives ni importantes à nos yeux.  Par contre, les praticiens avaient souvent davantage tendance à exprimer des opinions plutôt qu’à faire état de données d’études.  De plus, ils n’avaient pas la même préoccupation de répondre de manière précise aux questions qui leur étaient adressées.  Ces opinions sont importantes, comme le sont celles des Canadiens que nous avons entendus et qui nous ont écrit.  Ce sont néanmoins des opinions, non des données systématiques et rigoureuses. 

 

Le défi de la synthèse

Devant cette masse d’informations, le plus grand défi demeurait celui de la synthèse.  La littérature scientifique sur n’importe lequel des sujets abordés, notamment ceux qui ont trait aux effets du cannabis ainsi qu’aux usagers et aux modes d’usage, est abondante.  Les experts nous ont fait état de leurs recherches et de celles d’autres chercheurs.  Les rapports préparés à notre demande sont truffés d’informations.  Et notre équipe de recherche s’est tenue à l’affût des publications récentes et a participé à diverses conférences scientifiques internationales.  Bref, il s’agissait de faire sens de toute cette information, une information de surcroît parfois contradictoire.

Au même moment, sur certains sujets, tels les tendances d’usage du cannabis et des autres drogues au Canada (chapitre 6), ou sur la spécificité des applications thérapeutiques du cannabis qui ne dépasse souvent pas le niveau de l’anecdote (chapitre 9), ou tout platement sur les pratiques policières (chapitre 14) et les décisions des tribunaux du pays (chapitre 15), les données demeurent encore fragmentaires.

Synthèse donc qui signifie aussi faire des choix.  Tout en demeurant le plus respectueux de la diversité des perspectives, nous devions tout de même dégager des conclusions.  Quitte à accepter que ces conclusions soient préliminaires.  Quitte à accepter même qu’elles soient contredites par des recherches ultérieures.  C’est bien là le propre du processus de connaissance d’être toujours en mouvement, et nous acceptons cet état de fait.  De là, nous sommes conscients que nous nous ouvrons à la critique.  Tant mieux pourrions-nous ajouter.  D’abord parce que la critique suscitera des débats publics.  Ensuite parce qu’elle provoquera sans doute la curiosité de chercheurs qui iront faire la vérification empirique de certaines de nos conclusions, améliorant ainsi l’état du savoir.  Et aussi parce que nos choix s’éclairent à la lumière des principes directeurs qui sont explicités au chapitre suivant.

Tenir compte des opinions

L’opinion publique est chose difficile à saisir.  D’abord parce qu’elle n’existe pas en soi mais qu’elle est créée : elle le sera par la manière dont sont posées les questions du sondeur ; elle le sera par la manière dont les médias d’information construisent les contours d’un débat ; elle le sera encore par un contexte plus large de représentations, dont on ne sait jamais exactement quels sont les déterminants réels.

Saisir l’opinion publique sur un sujet complexe comme celui des drogues, ce n’est pas demander le type de lessive qu’on va acheter au supermarché.  Une question en apparence simple devient rapidement complexe dès qu’on ouvre la boîte de Pandore.  Une enquête d’opinion publique peut demander au public s’il est en faveur de la décriminalisation du cannabis.  Soit.  Mais sait-on si chacun met la même chose dans le terme décriminalisation ?  On verra au chapitre 21 la complexité de ce terme.  Sait-on si les répondants sont en faveur ou en défaveur pour les mêmes raisons ?  Et une fois qu’on aurait une majorité pour ou contre, sait-on quelles seraient les modalités d’application de ce choix de politique publique ?

Ceci étant, tenir compte de l’opinion est une nécessité en démocratie.  En tenir compte signifiait pour nous deux choses étroitement reliées.  La première, signifiait un devoir d’information, voire d’éducation.  Souhaitons qu’on nous pardonnera le choix de ce terme si l’on y trouve offense.  Mais nous sommes convaincus que, sur des sujets de politique publique qui sont des enjeux de société, il est du devoir des responsables politiques de transmettre une information qui fasse œuvre de pédagogie et non simplement de conviction.  En matière de drogues illicites, même de cannabis qui est pourtant la drogue la mieux connue, le niveau de connaissances demeure souvent limité et il circule encore beaucoup de mythes.  La seconde signification de cette nécessité de tenir compte de l’opinion publique impliquait pour nous d’aller à sa rencontre.  Nous y sommes allés de trois manières.

Primo, nous avons fait connaître nos travaux le plus largement possible et de la manière la plus transparente possible pour permettre à tous et chacun d’en prendre connaissance et d’y réagir.  Beaucoup ont choisi de le faire en nous écrivant.  Évidemment, c’est peu de personnes au regard du nombre de citoyens du pays.

Secundo, nous avons commandé une étude qualitative d’opinion publique.  Ces groupes de discussion, menés à travers le pays, seront présentés plus en détail au chapitre 10.

Et tertio, nous avons tenu des audiences publiques dans diverses villes du pays (10 au total), permettant ainsi à un certain nombre de citoyens de venir nous dire ce qu’ils pensaient, ce qu’ils connaissaient, ce qu’ils vivaient.

Informer et aller à la rencontre de l’opinion publique, nous en sommes conscients, c’est aussi contribuer à la former.  Ce n’est donc pas un geste neutre.

 

InterprÉter À la lumiÈre de principes 

Toute cette connaissance, celle issue de la recherche aussi bien que celle issue de l’opinion du public, demande encore à être interprétée.  Les connaissances scientifiques sont sujettes à vérification constante.  Elles sont parfois contradictoires, comme on le verra dans les chapitres 7 et 8 notamment.  Quant à la connaissance de l’opinion publique, elle demeure nécessairement fragmentaire et en évolution.  De là découle une place importante à l’interprétation.

Au delà, une politique publique, nous l’avons dit plus haut, n’est pas informée que par les connaissances, aussi rigoureuses soient-elles.  Il faut des principes directeurs, capables d’informer l’interprétation des données et en même temps de guider le choix des conclusions.  C’est l’objet du chapitre suivant, qui présente nos principes et décrit la démarche que nous avons entreprise pour nous donner des principes directeurs.


[1] Sénat du Canada (2001) Délibérations du Comité spécial sur les drogues illicites.  Fascicule no 1, page 23.

[2]  Leduc, D., Miller-Chenier, N. et S. Norris (2001) Inventaire de la recherche fédérale sur les drogues illicites et les questions connexes.  Ottawa : Bibliothèque du parlement, et Miller Chenier, N. et S. Norris (2002) Inventaire de la recherche provinciale et territoriale sur les drogues illicites et les questions connexes.  Ottawa : Bibliothèque du Parlement.  Rapports préparés pour le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, disponibles en ligne à l’adresse : www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp

[3] On trouvera la liste complète des études produites par la Bibliothèque du Parlement à l’Annexe 3. Tous les rapports de recherche, y incluant ceux qui sont mentionnés infra aux notes 6 et 7 sont disponibles en ligne à l'adresse Internet du Comité : www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp.  Le Comité souhaite exprimer ici son appréciation la plus vive quant aux travaux réalisés pour lui par la Division de la recherche de la Bibliothèque du Parlement.

[4] Wheelock, B. (2002) Les impacts physiologiques et psychologiques du cannabis : une synthèse de la littérature. Ottawa : Sénat du Canada.  Rapport préparé pour le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites.  (Le Comité tient ici à remercier tout particulièrement la Sénatrice Rossiter qui a rendu possible la préparation de ce travail.).  Disponible en ligne à l’adresse www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp

[5]  Léger Marketing (2002) Étude exploratoire auprès des Canadiens sur l’usage du cannabis.  Ottawa : Sénat du Canada.  Rapport préparé pour le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites.  Disponible en ligne à l’adresse www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp

[6] On trouvera la liste complète des témoins entendus, les sujets, les lieux et les dates à l’Annexe 2.  Tous les témoignages et certains documents complémentaires que nous fournissaient les témoins sont disponibles en ligne à l’adresse du Comité www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp


Chapitre 3

Nos principes directeurs

De quoi devrait être faite une politique publique sur les drogues illicites, politique étant entendue ici au sens premier de gouvernement par le débat public et non de politique de partis ?  Appartenant au Sénat du Canada, donc au Parlement, et dotés d’un pouvoir législatif, l’on pourrait trouver étrange que nous posions cette question.  Ne sommes-nous pas, législateurs, guidés par les principes du bon gouvernement, c’est-à-dire par l’intérêt général ?  Pour autant, qu’est-ce que l’intérêt général ?  Et comment le déterminer ?  Notre position de sénateurs nous confère-t-elle de facto une capacité à dire ce qui est ou devrait être l’intérêt de la nation canadienne ?  Nous ne le pensons pas.

Devant des enjeux de société comme celui des drogues illicites, nous sommes comme tout un chacun des citoyens, aux prises avec nos croyances, nos connaissances, nos valeurs, nos doutes, nos mythes.  Notre accès privilégié à une centaine de témoins experts, la lecture de nombreux rapports de recherche et le dialogue avec des dizaines de citoyens à travers le pays nous ont obligés à confronter nos idées préconçues, nos représentations, à celles des « autres », et sinon à les modifier du moins à les raffiner en cours de route.  Mais cela ne suffit pas à déterminer l’intérêt général.  Les experts, pas plus que les quelques citoyens entendus, ne forment l’intérêt général de la société.  Les études ne révèlent que la partie superficielle de ce que pensent les Canadiens.  Et quand des enquêtes sophistiquées nous auraient fourni une lecture approfondie de l’état de l’opinion publique, nous ne serions guère plus avancés pour décider des orientations d’une politique publique sur le cannabis.  D’abord parce que le bien collectif ne se décide pas à coup de sondages pour déterminer dans quel sens va l’opinion.  Et aussi parce que, comme nos opinions personnelles, l’opinion publique repose sur des informations non vérifiées, sur des préconceptions parfois biaisées, sur des valeurs pas toujours explicitées.

Très souvent, on nous a dit que les choix de politique publique que nous ferons doivent se centrer sur l’avenir des enfants, sur le type de société dans laquelle nous voulons vivre et que nous voulons leur léguer.  La société canadienne a mis en place, depuis une vingtaine d’années, des programmes coûteux de prévention du tabagisme ; voudrait-on les contredire en permettant le fumage du cannabis ?  Le cannabis est une substance psychoactive qui peut altérer certaines facultés cognitives reliées à l’apprentissage chez les jeunes ; veut-on leur transmettre le message qu’il est ok de consommer des drogues ?

D’autres nous ont dit que les valeurs fondamentales de la société canadienne, valeurs de respect des droits et libertés des personnes, de tolérance et d’ouverture à la diversité étaient compromises par les lois actuelles sur le cannabis.  N’étant plus en phase avec la société, traduisant une opposition de générations entre les adultes et les jeunes, ces lois, ont-ils ajouté, entraînent plus de conséquences négatives qu’elles ne concourent au bien commun, et en plus d’être inefficaces elles sont iniques.

Question de valeurs donc, qui oppose diverses conceptions de la santé publique, de la santé d’une collectivité entendue aussi bien au sens de la santé physique des personnes que de la santé de la collectivité tout entière, dans sa fibre morale ainsi que dans les modèles de relation à soi-même et à l’autre qu’elle propose.  Mais les valeurs des uns ne sont pas celles des autres.

En ce monde fragmenté, voire désillusionné qui est le nôtre, mais un monde qui est aussi, même si ce n’est pas toujours par choix, un monde ouvert au partage des cultures et des identités, se pose crûment la question des valeurs et par là du sens de la vie en société.  Même s’agissant des valeurs transcendantales du respect sacré de la vie et de la justice immanente que nous partageons tous, leur traduction en politiques publiques n’est pas chose immédiate ou simple : pensons ici aux questions de l’avortement ou de la peine capitale.  Quant aux autres ordres de valeurs, celles de la liberté, de la vérité, ou du droit, ils sont des enjeux incessants de débats dans les sociétés démocratiques et ce sont précisément ces ordres de valeurs qui sont en jeu dans une politique publique sur les drogues illicites.

Il y a trente ans maintenant, la Commission Royale d’enquête sur l’usage non médical des drogues, la Commission Le Dain du nom de son commissaire principal, a étudié des questions similaires à celles que nous étudions aujourd’hui.  Son rapport sur le cannabis, dont les conclusions scientifiques sur ses effets étaient généralement acceptées par tous les commissaires, a néanmoins donné lieu à … trois rapports : un rapport majoritaire de trois commissaires et deux rapports minoritaires.  Lors de notre toute première journée d’audiences publiques, la professeure Line Beauchesne nous a présenté ainsi les divergences de fond entre les commissaires : 

« La différence de leur rapport est essentiellement sur les valeurs sur lesquelles ils forment une politique en matière de drogues.  Je vais me servir de ce rapport pour illustrer les trois grandes positions qu’on peut avoir à ce sujet.

La première position est celle de Ian Campbell.  C’est ce qu’on appelle en droit le moralisme juridique.  Une politique publique fondée sur le moralisme juridique en matière de drogue permet de justifier la prohibition actuelle et les répressions qui en découlent au nom de la protection des valeurs communes. (…)  Pour la résumer en quelques mots, disons qu’on attribue à l’État la fonction de créer des valeurs communes qu’on va imposer à l’ensemble de la population de manière à créer le maximum d’harmonie sociale possible.  Si tout le monde pense pareil, cela crée moins de problèmes.(…)

La deuxième position qui était la position dominante de la Commission Le Dain se fonde sur le paternalisme juridique.  Une politique publique fondée sur le paternalisme juridique en matière de drogues permet de justifier la prohibition actuelle au nom du rôle de l’État en matière de protection des personnes non autonomes, surtout les jeunes.(…)

Lorsqu’on arrive à la troisième position, celle de Marie-Andrée Bertrand qui demandait la légalisation du cannabis, on arrive aux questions des valeurs  (…). Le libéralisme juridique signifie que l’État assume une certaine responsabilité pour maximiser l’autonomie des citoyens.  (…) Une politique publique fondée sur le libéralisme juridique en matière de drogues est une approche qui se fonde sur le fait que le rôle de l’État est celui de maximiser la possibilité pour chacun d’être un citoyen à part entière et que l’usage du droit pénal est toujours un échec. »  [1]

Moralisme : affirmer des valeurs communes.  Paternalisme : protéger les plus faibles.  Et libéralisme : maximiser l’autonomie des citoyens.  Ces trois catégories n’épuisent pas le champ des possibles : le communautarisme par exemple est une autre approche.  Et, à certains moments, dans certains domaines de l’action publique, ces diverses approches peuvent coexister.  Néanmoins, chacune d’elles exprime des conceptions divergentes quant au rôle de l’État et du droit pénal, et quant aux rôles de la science et de l’éthique dans les choix qui doivent être faits.

C’est précisément à travers le prisme d’une réflexion sur chacun de ces objets que nous avons choisi de nous donner des principes directeurs qui rendent explicites la conception que nous nous faisons du rôle que doivent jouer l’État, le droit pénal, la science et l’éthique dans une politique publique sur le cannabis.  Ces principes nous guideront ensuite dans l’analyse que nous ferons des informations issues de la recherche et des pratiques actuelles au Canada, et surtout ils nous influenceront dans nos décisions de recommandations.  Ce faisant, les lecteurs bénéficieront de notre tentative de rendre explicites des principes qui demeurent trop souvent implicites, donnant ainsi à chacun la possibilité qui de nous critiquer pour cause d’incohérence, qui d’affirmer son désaccord avec nos conclusions pour cause de non partage de ces principes.  Nous pensons que l’exercice a l’avantage de la clarté et de la transparence.

Pour nous aider à la préparation de ces réflexions sur les principes directeurs, nous avons demandé à quatre universitaires canadiens reconnus pour leurs travaux dans leur champ de réflexion et pour leur indépendance, de préparer des documents de réflexion sur chacun des quatre grands enjeux : la gouvernance, le droit pénal, la science et l’éthique.[2]  Nous ne saurions trop encourager les Canadiens à lire ces textes d’une richesse et d’une qualité exceptionnelles.  Pour notre part, nous nous en servirons librement sans avoir la prétention de rendre la complexité de leur pensée ni nous en faire simplement les perroquets.  De même que nous ne demandions pas aux témoins de nous dire quoi penser, mais bien de nous faire part, avec le plus de rigueur et d’exactitude possible, de leurs connaissances, qu’elles soient issues de la recherche ou de la pratique, de même nous avons demandé des documents de réflexion et non des réponses à nos questions.  Il nous appartient, et c’est ce qui est attendu de nous, de proposer nos propres réponses aux enjeux auxquels les drogues illicites nous confrontent.

Nous débutons par une réflexion sur l’éthique.  Nous pensons en effet que la réflexion éthique, en ce qu’elle touche aux fondements mêmes des valeurs, en ce qu’elle impose aussi une exigence de communication et de dialogue[3], constitue la pierre d’assise sur laquelle reposent les autres principes.  À cette conception éthique, s’articulent ensuite des principes relatifs à la gouvernance – c’est-à-dire au rôle de l’État – et au droit pénal comme l’un des outils de la réalisation des conditions de vie en société.  Nous terminons sur des considérations relatives au rôle de la science, ou plus proprement des savoirs.

 

L’Éthique, ou le principe de l’autonomie réciproque

Supposons que la science aurait démontré, statistiques à l’appui, la nocivité de telle drogue – pourquoi pas le tabac – et qu’elle est une « cause » de maladies graves, voire mortelles.  Jusqu’où le médecin, le juge, et en bout de piste l’État, sont-ils autorisés à aller pour faire en sorte que les personnes ne fument pas ?  Quelle est la limite de l’intervention des uns et des autres ?  C’est la question que nous pose l’éthique, spécifiquement ici l’éthique de la « santé ».  Devrait-on tout simplement interdire le tabac et punir ceux qui en consommeraient aussi bien que les producteurs ?  Devrait-on éduquer à coups de campagnes de prévention ?  Devrait-on tenter de dissuader les fumeurs par l’imposition de conséquences économiques, par exemple, une surtaxe pour les soins hospitaliers que leur habitude pourrait entraîner ?

On voit que la réflexion éthique nous mène à passer de l’étant, du domaine du fait, au domaine du devoir être, de ce qui serait souhaitable.  Passage donc du fait constaté (la cigarette « cause » le cancer du poumon) à la norme (il est admis par le plus grand nombre que fumer est nocif), mais bien plus qu’à la norme aux valeurs (la santé est le plus grand bien) et finalement aux moyens de transmettre et surtout de faire appliquer cette valeur (il est interdit de fumer sous peine d’une amende).  Or, à chacune de ces étapes, certains d’entre nous peuvent élever la voix et dire : attendez, je ne suis pas d’accord.  Pas d’accord avec l’énoncé de fait : sur quelles bases, sur quelles études, repose ce « constat » demandera celui-ci.  Pas d’accord avec la norme : quand bien même un sondage d’opinion démontrerait que le plus grand nombre croit que la cigarette cause le cancer du poumon, est-ce suffisant pour clore le débat ?  Pas d’accord avec la valeur érigée : ce n’est pas la santé mais la liberté qui est le plus grand bien ; à quoi sert d’être en santé sous un régime totalitaire ?  Et finalement avec les moyens mis en œuvre : il est inadmissible de prohiber la cigarette sous prétexte qu’elle causerait des cancers car le moyen est disproportionné par rapport au fait.

Quiconque a un peu suivi les débats sur le cannabis aura fait le parallèle.  Puisque le cannabis « cause » des torts à la santé (physique ou morale), la norme édicte que sa consommation est « dangereuse » et, au nom d’une valeur de santé publique (et de protection des plus faibles : enfants, adolescents etc.), il sera prohibé d’en produire, fabriquer, vendre, consommer, etc.  C’est le fondement de la politique publique actuelle.

Comme nous le rappelle le professeur Malherbe, cette manière de poser le problème du cannabis – comme des autres substances d’ailleurs – nous invite à repenser la conception que l’on se fait de la santé, et par là de la médecine et de la science.  Et plus loin encore, nous oblige à penser la question du risque et de la vie en société elle-même.

Nous vivons dans une société du risque, mais d’une manière paradoxale.  D’un côté, nous valorisons la prise de risque : capital à risque, gestion du risque, ne s’imposer aucune limite pour réussir.  On le voit aussi bien dans la valorisation de certains types de décision politique ou corporative, que dans l’émulation de certaines activités risquées, courses de formule 1, parapente, et autres sports extrêmes.  De l’autre côté, nous devenons intolérants aux risques de la vie en société, aux risques que l’autre représente pour notre vie individuelle.  C’est la quête de la sécurité, individuelle ou collective, contre le petit délinquant ou contre le terroriste.  Le risque s’opposerait à la sécurité comme la maladie à la santé.

Or, entre ces deux attitudes apparemment opposées par rapport au risque, un subtil changement de référent se glisse qui explique pour partie le paradoxe.  Dans la première acception (les risques que nous aimons prendre ou tolérons que les autres prennent) il s’agit bel et bien de risque.  Ici, le risque est positif, il ouvre sur une augmentation du champ d’action : placé devant ce type de risque, l’acteur peut décider de foncer, d’attendre, de renoncer.  C’est, en tout cas, une expansion du champ des possibles, donc de l’autonomie, expansion qui n’est sans doute pas étrangère à l’admiration que ces personnes suscitent et qui est faite aussi d’un brin d’envie devant cette ouverture sur l’action que notre condition d’êtres « ordinaires » ne nous fournit que rarement.  Le glissement de sens se produit avec la seconde acception qui ne renvoie pas à la notion de sécurité mais plutôt à la notion de danger.  La sécurité est un bien collectif et individuel : pensons à la sécurité alimentaire, à la sécurité du travail.  Par contre, le danger est, la plupart du temps, une privation, une limitation de la liberté d’action : devant le danger, la plupart d’entre nous nous arrêtons, nous retirons de l’action.  En ce sens, le danger réduit la zone d’autonomie.  Ce n’est donc pas la sécurité qui s’oppose au risque, mais le danger.[4]  La distinction est fondamentale car elle renvoie au degré – réel ou perçu – de contrôle que chacun a sur son existence : nous sentons bien que le « crazy canuck » qui dévale les pentes est en contrôle – au moins relatif – des risques qu’il prend ; le danger a ceci de différent qu’il nous renvoie à la notion de perte de contrôle.

Nous en sommes, collectivement, à apprendre à gérer cette équation risque / danger.  Le « risque » ici si l’on peut dire c’est de penser le risque comme une forme d’autonomie acquise pour soi, et le danger comme une limitation de cette autonomie par l’autre, entraînant dans son sillage les mouvements de repli sur soi, l’intolérance, bref la peur.  Car si le risque peut être source de plaisir intense, le danger suscite généralement la peur.  Et si le risque renvoie à l’amélioration d’outils qui me permettent d’être plus en contrôle de ma sécurité, le danger renvoie pour sa part au contrôle de ce qui est extérieur, au premier chef de l’autre.

Or, certaines conceptions de la médecine, de la science plus généralement, ajoutent au paradoxe lorsqu’elles parlent de facteurs de risque comme lorsqu’elles disent : fumer est un facteur de risque de cancer du poumon.  De même en prévention de la délinquance : le décrochage scolaire est un facteur de risque de délinquance.  Dans ces acceptions, le risque devient ici facteur de danger, le danger terminal étant bien sûr la mort (cancer).  Cette conception mécaniste et causaliste de la prévention gomme la différence fondamentale entre le corps-machine que nous habitons et le corps-sujet que nous sommes, pour reprendre les distinctions que propose le professeur Malherbe.  Il n’y a pas, en effet, une relation directe entre des caractéristiques « objectives » de notre environnement (incluant ici les caractéristiques personnelles de l’histoire génétique, familiale, culturelle, etc.) et la perception subjective que l’on a de soi et de sa relation avec son environnement.  Pour le dire autrement, c’est exactement pourquoi deux enfants nés dans un environnement similaire, à la même époque, amis à la plus tendre enfance, prendront des chemins de vie tout à fait différents.  Nous avons un bagage (le corps machine) ; ce que nous en faisons et comment nous interagissons avec ce bagage est une toute autre chose.  Tout comme il n’y a pas de traduction immédiate du fait à la norme, de même il n’y a pas de passage immédiat de mes déterminations biopsychologiques à mes actions et à mes réflexions.

Cette conception scientiste travaillant à l’identification de la « norme » statistique – les corrélations entre deux facteurs – perd de vue que nous ne sommes pas tous à la même position devant cette équation risque/danger.  Ce qui, pour certains est un risque – descendre une montagne glacée sur un ski – est pour d’autres un danger réel.  

« En dépit de tout ce que l’on croit savoir des toxicomanies, un nombre considérable de sujets bien informés « continuent de se suicider allègrement » au petit feu de leurs dépendances.  Si l’éducation pour la santé est largement tenue en échec, et pas seulement dans le domaine des substances toxiques, ce ne peut être que parce que les sujets humains sont précisément des sujets, c’est-à-dire des être subjectifs dont les réactions de comportement sont liées bien davantage à la signification qu’ils attachent à leurs comportements qu’à l’objectivité des conséquences mécanico-médicales que l’analyse statistique prétend définir.

Il y a des risques qui valent sans doute la peine d’être courus pour que la vie vaille la peine d’être vécue, qu’elle ne se dissolve pas dans l’enchaînement maniaque et peureux de précautions sans fin  (…). Finalement, qu’est-ce qui est le plus humain (le plus autonome oserions-nous demander) : succomber à l’hypocondrie craintive et s’enfermer dans le cocon de la prévention universelle (au point d’y mourir aboulique ou asphyxié) ou bien vivre sa vie au travers des risques librement choisis et assumés ? » [5]

 

D’où la position centrale du concept d’autonomie.  Mais d’une autonomie conçue de manière critique comme autonomie réciproque et non comme d’une autonomie centrée sur l’individu isolé qui érige en norme son bon plaisir.  Rappelons qu’autonomie signifie, étymologiquement, « se donner sa propre loi ».  Il ne s’agit pas d’une loi arbitraire, faite pour soi seul, mais d’une loi qui impose de rendre possible, chaque fois où c’est possible, l’échange réussi avec l’autre, qui est le fondement même de la vie sociale.  L’autonomie dont il est ici question repose donc sur la capacité de reconnaître la présence, la différence et l’équivalence de l’autre, permettant d’assumer respectivement la solitude, la finitude et l’incertitude, pour cultiver en retour la solidarité, la dignité et la liberté.[6]

La personne qui est « dépendante » n’est pas autonome dira-t-on.  Et effectivement, dans cette sphère de leur vie, le toxicomane, l’alcoolique, le fumeur invétéré ne le sont pas.  Pas davantage que la personne dépendante affective n’est pleinement autonome, ni celle qui aurait une addiction au jeu, à l’argent ou au sexe.  La question suivante est de savoir jusqu’où, dans quelle mesure, l’État, la société, peuvent intervenir pour favoriser la lente conquête de cette autonomie.  Et comment ?  Quels sont alors les rôles de la gouvernance collective et du droit pénal comme outil de cette gouvernance ?  Et comment la science pourrait contribuer à cet affranchissement ?

En tout cas, nous retenons, avec le professeur Malherbe que : 

« (…) le problème fondamental de notre civilisation n’est pas de savoir s’il est acceptable ou non d’interdire le commerce des dérivés du cannabis ou même leur consommation, mais bien de ne pas refouler l’expression de l’angoisse quand elle se fait jour, et mieux, d’inventer de nouvelles façons de l’apprivoiser.  À cet égard, il n’est pas inutile de rappeler que toute contrainte injustifiée qui viendrait s’ajouter au fardeau déjà lourd de l’individu civilisé, ne peut que multiplier chez ce dernier le sentiment d’être l’objet d’un quelconque totalitarisme plutôt que le sujet de sa propre destinée.  De ce point de vue, les campagnes antidrogue apparaissent décidément comme des tentatives de nier la mort plutôt que d’en reconnaître la présence dans la vie collective comme dans la vie individuelle.  (…) Nous rejoignons ici N. Bensaïd qui aime à dire que la médecine préventive occulte notre peur de la mort en nous faisant mourir de peur. »[7]

De cette assise découle une définition de l’éthique comme « un travail auquel on peut consentir, qui s’effectue les uns avec les autres, pour réduire l’inévitable écart entre nos valeurs pratiquées et nos valeurs affichées autant que faire se peut. »[8]  Travail avec, en effet, puisque cette autonomie ne peut s’exprimer sans un minimum de contraintes ; c’est le rôle de la gouvernance.

Nous retenons comme principe directeur qu’une politique publique éthique sur les drogues illicites, sur le cannabis en particulier, doit favoriser l’autonomie réciproque construite à travers un échange dialogique constant au sein de la collectivité.

 

La gouvernance : maximiser l’action des individus

Nous sommes des êtres sociaux.  L’affirmation est triviale et cependant il est nécessaire de la rappeler puisque cela signifie que, nécessairement, nous nous trouvons toujours dans une situation paradoxale où chacun, doté (d’un certain degré) de libre-arbitre, prend des décisions librement pour lui-même et qu’en même temps, pour réguler les interactions avec les autres, nous établissons des règles, une normativité, plus ou moins complexe et plus ou moins formelle selon les cas.  C’est vrai des relations de couple, des relations familiales, des joutes sportives, des relations de travail, comme des relations entre les citoyens et le gouvernement.  La gouvernance de soi – acquise avec l’avènement de la démocratie libérale – n’est jamais entière et le cède inévitablement pour partie à la gouvernance par la collectivité.

La gouvernance est relativement facile à concevoir dans les relations simples : couple, famille, entreprise.  Ce n’est pas dire que sa pratique soit simple : quiconque a une expérience de relations de couple saura dire à quel point il est parfois difficile de rendre explicites des règles implicites, et de s’entendre sur des règles de vie partagée.  Néanmoins, la normativité qui s’établit entre amis, entre partenaires amoureux, entre parents et enfants, consiste en une série de règles relativement simples et surtout dont l’effectivité ne requiert pas, sauf lors de bris de relations ou d’abus, l’intervention d’autres parties.

Dans les sociétés féodales, pré-modernes ou pré-démocratiques, les règles prévalant aux relations sociales même simples étaient prescrites de l’extérieur : le souverain, le seigneur, le représentant de l’église, le père de famille ou l’ancêtre, le chef d’entreprise, chacun dans son domaine était tout puissant et pouvait ordonner et s’attendre à être obéi.  L’établissement de la normativité se faisait largement sans l’implication des « sujets », sans leur consentement, sans qu’ils n’aient rien à dire ; ceux‑ci étaient exclus du rapport de force.  Au cours des siècles qui ont vu se construire les démocraties dans lesquelles nous vivons, nous sommes passés à des modes de gouvernement de soi et des autres permettant de plus en plus la participation des citoyens à l’élaboration des règles de la vie, aussi bien la vie personnelle que la vie sociale.  Nous sommes aussi passés d’une situation où la vie de chacun était en quelque sorte réglée par son destin et fermée sur l’horizon étroit du lieu et des conditions de sa naissance, à une situation de vies « indéterminées », ouvertes sur la construction d’une identité et d’une destinée personnelle.

Changement donc dans les sources de normativité et leur opérationalisation dans la vie sociale, et changement aussi dans les rapports à la normativité.  Dans le premier cas, on assiste peu à peu à la formalisation externe des sources de normes de comportement.  Ne découlant plus du droit divin, celui du souverain ou celui du prélat de l’église, les normes sont construites à partir de la traduction politique de la volonté du peuple.  Elles s’inscrivent dans des constitutions nationales, dans des décisions judiciaires (la common law britannique) ou dans des codes de loi (le Code civil).  Il s’ensuit que les normativités supra-juridiques (héritées de droit divin) ou infra-juridiques (non dites par la loi) perdent et de leur valeur symbolique et de leur capacité effective à orienter les rapports sociaux, au profit de règles juridiques enregistrées selon une procédure admise et légitime dans le corps social par des textes de loi.  Les sociétés modernes sont des sociétés de droit, c’est-à-dire des sociétés qui reposent sur la primauté de la loi dans la gestion des rapports entre les personnes et entre les personnes, les groupes et les institutions.  Jamais entièrement incorporées par l’ordre juridique, les autres sources de normativité n’ont pas pour autant disparu ; elles sont moins visibles (les normativités pré ou infra juridiques), parfois moins légitimes.

Au changement de source, correspond un changement d’opérationalité : alors que le souverain ou le représentant de l’église pouvait condamner, voire exécuter, sans qu’il soit possible d’interroger la légitimité et la rationalité de leur décision – sauf à risquer une même condamnation – les moyens de rendre effective la volonté du peuple inscrite dans la légalité juridique passent aux mains de juges et du système judiciaire dans son ensemble.  La normativité juridique est activée soit par l’autorité publique établie en droit (litiges d’ordre public et pénal par exemple), soit par les citoyens eux-mêmes (litiges d’ordre privé et civil) et rendue effective principalement par les tribunaux.  Il existe des recours, et surtout ces recours sont théoriquement les mêmes pour tous et accessibles à tous.

Troisième modification, les relations qu’entretiennent les citoyens à la norme et, via la norme, à l’ensemble des aspects de la vie en société, changent aussi.  La part du choix personnel et de l’incertain augmentent, jusqu’à mener, aujourd’hui, à un rapport non plus tant à l’autre qu’au risque que représente le fait d’être en contact avec l’autre.  La normativité elle-même n’est plus acceptée comme une fatalité ni même comme une obligation. Sans qu’elle soit rejetée, la normativité sociale fait l’objet de questionnements sur la base d’expériences personnelles et d’une adaptation aux conditions individuelles d’existence.  L’espace entre le sujet de la norme et la norme semble donc s’accroître en même temps que se formalisent les modes de résolution de conflits.

À travers la conjonction de ces processus, émerge une gouvernance de plus en plus instrumentalisée.  Les instruments de la normativité, avocats, juges, tribunaux, acquièrent une importance parfois plus grande que les contenus eux-mêmes : la question immédiatement personnelle est de savoir si j’ai accès éventuellement aux mécanismes reconnus de résolutions de conflits, ou si j’en suis, par ma condition ou par mes actes, exclu d’une manière ou d’une autre.  Pour le dire autrement, le moyen remplace la fin, la règle de droit remplaçant l’exigence de rapport à l’autre qui est au fondement de la normativité et de la vie sociale elle-même.

Les sociétés modernes sont donc confrontées à une série d’injonctions parfois paradoxales.  La gouvernance collective doit : (1) permettre de réguler les rapports sociaux de la manière la plus ordonnée possible en même temps que la moins contraignante, (2) exprimer les normes et valeurs partagées par la collectivité en même temps que (3) laisser à chacun la possibilité de s’autodéfinir par rapport à ces normes et valeurs.  Comment réconcilier ces oppositions du moins apparentes ?

À la suite des travaux du professeur Taylor[9], on peut soutenir qu’il y aurait deux sphères centrales ou deux objets privilégiés de gouvernance : la gouvernance des relations à autrui et la gouvernance des relations à soi.  La gouvernance des relations collectives fait évidemment partie des sphères d’intervention traditionnellement reconnues à l’État, même si les formes et le contenu en changent.  Par contre, la gouvernance de soi ne tombe pas immédiatement ni systématiquement sous la sphère de l’État.

 

La gouvernance de la collectivité

L’État n’est pas la seule source de normativité, loin de là.  Le fait cependant que l’État démocratique doive agir selon la loi, et que la plupart de ses politiques publiques s’inscrivent sous la forme de textes de loi, mène à une sorte de court-circuit où la source du droit et l’État se confondent.

Pourtant, comme le rappelle à juste titre le professeur MacDonald, si le champ d’action de l’État doit effectivement s’exercer en respect de la règle de droit, le champ du droit n’est pas limité à l’État.  Dans toutes les sociétés connues, des règles ont toujours été établies pour gouverner le rapport à soi et aux autres.  Elles sont implicites ou explicites, informelles ou formelles, d’application universelle ou restreinte, codifiées ou enregistrées dans la mémoire collective, extensives ou limitées à certains domaines d’action.  Dans tous les cas, et quelles que soient la nature et la forme spécifique des règles, elles servent à exprimer les conditions du vivre ensemble parmi les membres de la communauté.  Elles concernent le mariage et la parentalité, les manières de respecter la vie et le bien d’autrui, aussi bien que les rapports à l’invisible et à l’au-delà.  Elles prennent la forme de prescriptions ou d’interdictions, sont mises en œuvre par l’évêque ou le mollah, par le souverain ou son représentant, ou par le juge.  Contrairement à ce qu’on aurait tendance à penser, nous n’avons pas, modernes, inventé la codification des lois puisque le premier code juridique remonte à Hammourabi, roi de Babylone.  En droit romain, Justinien a été le premier à proposer un code de lois.  Et on pourrait encore citer les Tables de la Loi « remises » à Moïse.

En ce sens, nous rejoignons le professeur MacDonald sur le pluralisme juridique selon lequel il existe des sources multiples de normativité et donc de règles d’action que la loi formelle n’épuise pas.  C’est la distinction entre la loi et la « juridicité ».  Comme nous l’écrivions plus tôt, la juridicité prend sa source aussi bien dans la famille que dans l’entreprise, à l’école que dans le syndicat, dans le parti politique et dans la religion.  Les « lois », ne sont qu’une manière de gouverner le rapport à l’autre selon un ensemble convenu de règles.  En ce sens, la juridicité « c’est l’entreprise d’assujettir l’action à la gouvernance par des règles. »[10]

La juridicité coexiste bien entendu avec d’autres manières de gouverner l’action des individus et des collectivités : l’exercice du pouvoir brut et la guerre pour ne nommer que celles-là en sont d’autres formes.  L’une des différences majeures cependant entre la juridicité et ces autres formes tient à la nature et à la source de sa légitimité.  Instaurer des règles d’action de forme juridique implique une forme d’assentiment sinon de participation active à l’élaboration et à la mise en œuvre de la règle, qualités que la domination par un tyran ou par une armée d’occupation n’ont pas besoin et ne cherchent pas à s’approprier. 

L’élaboration d’une juridicité formelle, prenant la forme de textes de loi adoptés par les assemblées législatives, et prescrivant des droits objectifs aussi bien que subjectifs est au cœur de la modernité.  C’est d’ailleurs largement autour de ces questions que se pose celle plus spécifique du rôle de l’État : quand et dans quelle mesure élaborer des règles juridiques formelles sur ces deux objets, et comment les faire respecter ?

Les sociétés modernes ont donc ceci de particulier qu’elles ont, entre autres choses, consacré la primauté de la loi formelle sur les autres sources de juridicité pour la gouvernance des relations sociales, établi la nécessité que ces lois formelles soient adoptées et mises en œuvre par les systèmes législatif et exécutif de l’État, et instauré des mécanismes d’arbitrage par un système judiciaire lui-même issue de l’État mais indépendant des deux premiers.

Ce formalisme de la loi, ou pour le dire plus précisément de la normativité à caractère juridique inscrit dans les textes de loi adoptés par l’État ne signifie nullement l’extinction des autres formes de normativité.  Le professeur MacDonald en donne un exemple pertinent pour notre propos :

[Traduction ] « Ainsi, des comportements que la loi pénale stigmatise et sanctionne seront au contraire, dans certaines communautés normatives, récompensés et encouragés.  Dans des quartiers défavorisés où les opportunités économiques sont limitées, la production et la vente de drogues illicites peuvent être une manière d’échapper à la pauvreté.  Pour ceux qui réussissent, l’amélioration du statut social est souvent plus attrayante que la menace des conséquences négatives de la sanction pénale.  De même, au niveau international, dans les pays où la culture de plantes menant à la fabrication de drogues illicites est une activité indigène traditionnelle, et où la pauvreté est telle que les bénéfices économiques qui en découlent sont nécessaires à la subsistance, le droit pénal (qu’il soit national ou international) sera de peu d’effet.»[11]

Autrement dit, la juridicité ne s’épuise pas dans la loi formelle, et le rôle de l’État dans la gouvernance collective ne se limite pas aux seuls processus d’adoption, exécution et arbitrage de lois formelles.

 

La gouvernance de soi

Historiquement, la juridicité a souvent été au plus près des normes morales, ou a cherché à s’y modeler.  Ces normes morales pouvaient provenir de la religion, d’une philosophie, d’une éthique, voire d’une théorie de la nature universelle comme chez Platon.  Dans tous les cas, elles cherchent à dire la vie bonne, que celle-ci consiste à se conformer aux règles immanentes de la vie, à mettre fin au cycle des réincarnations ou à éviter la damnation éternelle.  Dans tous les cas aussi, la vie bonne correspondait largement à « la vie » en son sens le plus abstrait, c’est-à-dire qu’elle ne s’intéressait pas tellement au destin de chaque individu mais à la collectivité, au groupe, au clan.

Ce n’est qu’à partir de la seconde moitié du second millénaire, au cours de la période dite des Lumières, que la vie individuelle a commencé à s’inscrire peu à peu au cœur des préoccupations de la gouvernance de la collectivité.  Ce changement majeur a fait en sorte que ce que Taylor appelle « la vie ordinaire », celle de « l’homme moyen sensuel », au cœur de laquelle se trouvent son rapport au monde et sa manière d’entrer en contact avec lui à travers les prismes privilégiés que sont la famille et le travail, a soudainement été reconnue.  Auparavant généralement dépourvu de possibilités de participation à l’élaboration de la juridicité, le « citoyen » a alors acquis – on pourrait référer, pour simplifier, à l’exemple du droit de vote – un droit de regard et de participation active non seulement comme membre de la collectivité mais comme individu unique et entier.

Les collectivités s’étaient jusqu’alors dotées d’une juridicité largement axée sur le rapport à l’autre, consacrant des droits objectifs forts – droit à la vie : tu ne tueras pas ; droit à la propriété : tu ne voleras pas ; etc., – et à composante cognitive faible : la démonstration du respect de la vie, même en admettant qu’elle a continué – et continue parfois malheureusement dans certains cas – à poser des difficultés même au cours du XXe siècle – pensons ici à l’inégalité raciale ou aux inégalités entre les genres – cette démonstration du respect universel de la vie n’est pas celle qui a le plus posé problème.  C’est en ce sens que nous parlons ici, à la suite notamment du travail de Pires discuté à la section suivante, de normes à composante cognitive faible.  Ce sont des règles fondamentales, dont certains philosophes du droit ont dit qu’il s’agissait de droits naturels, qui ne requièrent pas une justification empirique forte.  Il n’en va pas de même pour d’autres types de normes concernant des conduites telles l’homosexualité, l’avortement… ou l’ingestion de drogues.  Ces normes concernent plutôt ce qu’on pourrait appeler des droits subjectifs qui touchent davantage, on le voit par la liste des exemples donnés, des comportements individuels exprimant des choix personnels se réalisant à travers un échange consensuel, et concernent donc peu ou moins directement la collectivité.  C’est pourquoi on pourra dire qu’il s’agit de normes à composante cognitive forte : pour s’imposer comme droits négatifs, c’est-à-dire comme contraintes ou prohibitions, ces normes ont besoin d’une justification exogène provenant de savoirs externes à la juridicité elle-même.

Ainsi, parallèlement au processus de formalisation juridique des normes de gouvernance de la collectivité décrit à la sous-section précédente, l’individu moderne a acquis un espace de plus en plus grand pour la gouvernance de soi.  Cet espace de gouvernance de soi n’est plus, comme auparavant, dicté entièrement par les déterminismes subséquents à la naissance en tel lieu, dans telle famille, avec tel bagage génétique.  Mais il ne s’agit pas non plus, sauf dans quelques situations totalitaires, d’un espace soumis tout entier aux préceptes de la collectivité ou de la religion.  Cet espace est fait d’une vaste zone d’indétermination qui, pour partie, explique précisément ce qui est parfois nommé comme « désenchantement du monde », de manière plus prosaïque comme « perte de sens » ou « de valeurs ».  En fait, nous dirions que ni l’un ni l’autre ne sont à l’œuvre autant qu’un processus lent et hésitant de recomposition du social dans et par de nouvelles manières d’être des individus en relation.

 

Le rôle de la gouvernance

La gouvernance s’inscrit donc à la fois sur le registre de la gouvernance collective par l’État et de la gouvernance de soi.  Si le véhicule privilégié de l’État est la loi formelle, l’adoption de lois n’épuise pas tout le champ de la gouvernance collective.  Par ailleurs, la gouvernance de soi consiste en la lente découverte – au sens fort du terme – de la juridicité qui sous-tend l’action humaine.

Le professeur MacDonald présente la question qui nous est adressée de belle manière :

« Comment le droit et les institutions juridiques peuvent-ils le mieux permettre d’atteindre la gouvernance symbolique de l’action humaine d’une manière qui facilite l’accomplissement juste des buts individuels et collectifs ?» [12]

La question renvoie aux finalités de la gouvernance dans la collectivité : faciliter les rapports humains et la réalisation de soi, avec un minimum d’interférence de telle sorte à stimuler la découverte, en chacun de soi, de la source de la normativité plutôt que l’imposer de l’extérieur.  Il n’est pas du ressort de la gouvernance par l’État d’assurer le bonheur ni la santé des citoyens.  Il sera par contre de son devoir de s’assurer que les règles qu’il édicte et la manière de les concrétiser, nuiront le moins possible à la capacité de chacun de réaliser son être moral.  Non plus donc une moralité unique, ou du moins une moralité pour tous, comme le soutenait la position dominante du rapport Le Dain, mais une facilitation de l’accès à la moralité pour les citoyens, moralité étant entendue ici au sens de cette découverte éthique des lois fondamentales dans le rapport à l’autre comme le soulignait le professeur Malherbe.

Le professeur MacDonald propose une définition de la gouvernance s’inspirant des travaux de la Commission de réforme du droit qui indique la voie : la gouvernance vise l’affranchissement et non le contrôle.  De manière descriptive, il s’agit de définir les objectifs du vivre ensemble dans des politiques et des programmes d’action qui sont ensuite transmis par des systèmes et processus et soutenus par des acteurs permettant d’affirmer et de promouvoir l’action humaine.  Véhicule privilégié de la gouvernance, la loi ne poursuit pas des finalités instrumentales de simple expressivité des règles ou prescriptions adoptées pour et au nom des citoyens mais est un processus de construction réciproque des relations sociales à travers lequel les uns et les autres, citoyens et gouvernements, procèdent à l’ajustement constant de leurs attentes de comportement.

Nous retenons donc comme principe directeur pour la gouvernance que l’ensemble des dispositifs de l’État doit concourir à faciliter l’action humaine, et notamment les processus permettant de construire l’agencement entre le gouvernement collectif et le gouvernement de soi.

 

Le droit pénal ou les limites de l’interdiction 

Nous aurons amplement l’occasion de décrire, au cours de ce rapport, à quel point le droit pénal est au cœur même de toute réflexion sur les drogues illicites.  À tel point que les débats autour de la législation criminelle, entre ce qu’il est convenu d’appeler les prohibitionnistes d’une part et les libéralistes d’autre part, en sont venus à primer outrageusement sur toutes sortes d’autres considérations.  Le sociologue italien Pareto (1848-1923), cité par le professeur Pires dans son document de réflexion, disait des êtres humains que, même si nous aimons penser que nous sommes des êtres rationnels, nous sommes surtout des être raisonneurs, c’est-à-dire que nous voulons « donner une apparence de logique à des conduites qui n’en ont pas la substance ».[13]  Dans le contexte des débats sur le cannabis, cette expression prend ici toute son ampleur : les deux camps en effet se renvoyant constamment leurs raisonnements comme autant de « vérités » avérées.

Une réflexion sur le rôle et la place du droit pénal en matière de drogues illicites, ici de cannabis, pose en effet la question des fondements de l’opportunité de recourir au droit pénal.  Généralement, les deux camps s’empressent au plus vite de sortir de ce strict champ de réflexion sur les fondements pour recourir à la justification.  Et d’un côté comme de l’autre, la justification n’a plus rien à voir avec l’outil lui-même, le droit pénal, mais avec l’objet visé, le cannabis.  En découle alors la litanie des « preuves » sur les effets du cannabis.  Pour les uns, ces effets sont suffisamment importants pour « justifier » le recours au droit pénal ; et de citer alors les risques associés à l’usage du cannabis : dépendance, difficultés d’apprentissage, délinquance, conduites avec facultés affaiblies.  Pour les autres, ces mêmes risques sont tellement minimes, ou alors couverts par d’autres règles pénales (la conduite sous influence), qu’ils ne justifient pas l’intervention pénale.  Quoiqu’il en soit, le débat n’est déjà plus sur les fondements mais sur la justification.

Cette réflexion sur le rôle du droit pénal consiste précisément à nous ramener sur le terrain des fondements.  La question centrale sera de tenter d’identifier des critères qui aideront à décider dans quelles circonstances la société peut – ou doit – recourir au droit pénal.  Il s’agira alors de décider si ces critères fondent ou non une intervention du droit pénal pour la gestion des enjeux posés par le cannabis.

 

Nécessité de la distinction

Soulever la question de savoir si l’intervention du droit pénal en matière de cannabis est fondée, renvoie nécessairement à une observation première : le droit pénal n’est pas fondé d’intervenir pour tous les comportements mais, dans certains cas, il l’est nécessairement.  Cette observation s’appuie sur trois constats : (1) la plupart des rapports sociaux se régulent autrement que par le pénal ; (2) certains comportements font nécessairement partie du champ pénal ; et (3) certains comportements que le droit pénal, à certaines époques, criminalisait, ont été depuis exclus de son domaine .  Cette possibilité d’inclure ou d’exclure des actions humaines du champ du pénal repose sur la capacité de faire des distinctions.

Mais une difficulté importante surgit dès qu’il s’agit d’admettre dans les faits – et non simplement en théorie – ce principe de la distinction.  Une fois qu’un acte a été reconnu comme un « crime », il fait partie du fonds commun de ce qui définit tous les délits : des comportements contre la Société.  Selon la logique interne du droit pénal la seule distinction admissible précéderait la décision d’incorporer ou non un comportement dans le droit pénal : s’il s’agit d’un comportement qui va contre le bien commun il s’agit d’un acte criminel, sinon, ce sera un acte incivil, peut-être même immoral, mais ce ne sera pas un acte criminel.  Une fois cette décision prise, il n’y aurait plus que des distinctions de forme : type de procédure et sévérité des sanctions selon la nature du délit.

Tout se passe donc comme si, à l’intérieur du droit pénal, il n’y avait pas de distinction positive entre les délits, comme si la distinction ne se faisait qu’à l’extérieur, avant la constitution de l’acte en délit.  Or, il existe des distinctions entre les types de délits.  C’est la distinction que fait le professeur Pires entre les illicites standard et les illicites « à double face ».  Il est plus courant de distinguer les crimes « sans victimes » des crimes « avec victimes », mais cette catégorisation est incorrecte.  D’une part, pour le droit pénal, la victime c’est toute la Société.  Il y a certes des victimes individuelles, mais en quelque sorte par extension, le tort étant en fait toujours celui infligé à l’ensemble de la société.  C’est ce qui expliquerait par exemple le principe d’exemplarité, dans la théorie de la peine : en punissant un coupable on veut dissuader tous les autres qui pourraient être tentés d’agir de même.

D’autre part, cette catégorisation renvoie à un seul aspect, l’objet du délit, faisant perdre de vue les autres processus par lesquels le droit pénal distingue entre types de délits.  Ainsi, un autre type de distinction intrinsèque au droit pénal relève du mode de justification.  Décider de criminaliser l’homicide ne requiert pas, comme le souligne le professeur Pires, de mener des études comparatives pour décider si une forme de meurtre est moins nocive ou moins grave qu’une autre pour la victime.  La composante cognitive est faible : ici, point besoin de recourir à des arguments externes pour justifier la pénalisation, l’acte en soi – c’est la notion de malum in se – suffit à établir la légitimité de la norme pénale.  Rien de tel lorsqu’il est question des drogues : dès les débuts de la prohibition, il a été besoin de justifications externes relatives aux torts causés par l’usage de drogues et bien entendu à leur « démonstration », si faible fusse-t-elle.  Ces objets de criminalisation ont une composante cognitive forte, en ceci donc qu’ils demandent une justification élevée.

La distinction entre les types d’illicites est donc un outil analytique nécessaire pour comprendre et réfléchir sur le rôle du droit pénal en matière de drogues.  Ceci posé, quels sont les critères à partir desquels on peut exercer ces distinctions ?  C’est l’objet de la sous-section suivante.

 

Critères de distinction

Le professeur Pires propose sept critères permettant de distinguer entre eux les divers types d’illicites en droit criminel.

 

Sept critères pour distinguer les délits

Nature du délit

S’agit-il d’un conflit ou d’un échange ?

Discernement du droit

Le droit peut-il discerner une victime et la distinguer du déviant  ?

Référentialité

L’auteur peut-il reconnaître les conséquences de ses actes sur autrui ?

Limitation de la liberté

La limitation de la liberté de l’auteur à poser l’acte se pose-t-elle ?

Justification du délit

Le droit doit-il recourir à des savoirs externes pour justifier la norme édictée ?

Application du droit

L’application requiert-elle une intervention proactive ?

Effets de la loi

Les effets de l’application peuvent-ils remettre la norme en cause ?

  Nous les examinons brièvement un à un.

 

La nature du délit

Pour qu’il y ait délit il doit y avoir un tort causé, ce qui renvoie à une victime.  Nous le disions plus tôt, au sens le plus large, le droit pénal considère que la société est la victime ultime de tout délit.  La victime directe d’une agression ou d’un vol, est un témoin au sens technique du droit.  Mais à un niveau concret, le droit reconnaît des victimes directes.  Dans certains cas, la notion de victime tombe quelque part entre les deux : c’est le voisinage, l’entourage, comme par exemple dans le cas des nuisances occasionnées par la sollicitation publique aux fins de prostitution.  Mais ces situations de nuisances sont elles-mêmes à la limite du droit pénal, dans une sorte de zone grise entre les délits standard et les délits à double face.

Ce qui est remarquable c’est que le droit pénal ne peut observer les délits institués à partir des trois niveaux en même temps.  S’il voit la victime directe, alors c’est la société qui devient invisible.  Et s’il considère le voisinage, il est encore plus évident qu’il ne peut ni voir une victime directe ni non plus la société dans son ensemble.  Enfin, et surtout, s’il regarde du point de vue de la société dans son ensemble, alors il perd de vue non seulement la victime directe mais de surcroît il perd du coup sa spécificité.  En effet, dans ce dernier cas, il est permis de dire que le droit civil aussi protège la société : sans le respect des contrats de vente et des dettes, c’est toute la société qui fout le camp.

Ce ne sont donc pas uniquement le tort causé, ni même la présence d’une victime, qui confèrent à des actes leur caractère pénal mais le fait qu’ils témoignent d’un conflit, d’un abus de pouvoir, de l’empiètement d’un acteur social sur l’autre.  Évidemment, le droit civil sert aussi à résoudre des conflits ; d’où la nécessité d’autres critères.

 

Le discernement du droit

Le droit est-il capable de discerner clairement une victime d’un auteur ?  Dans le cas des délits standard c’est généralement le cas : la victime d’un homicide se distingue clairement de l’auteur.  Évidemment, il se présente des exceptions à ces cas de figure purs, comme lorsque la victime est accusée par le droit pénal (le cas d’une femme victime d’agression condamnée pour outrage parce qu’elle refuse de témoigner contre son agresseur).

Dans le cas des délits à double face, le droit pénal peine à trouver la distinction entre la victime et l’auteur.  Ou alors, il trouve en l’auteur la victime qu’il veut alors protéger contre elle-même, créant du coup la victime du fait de sa propre intervention.

Alternativement, et par voie de conséquence parce que conscient des limites et difficultés de punir la victime (par exemple la prostituée), le droit pénal décolle du monde phénoménal (la nature concrète des faits) et change de mode de raisonnement.  D’un mode de raisonnement analytique (les raisons qui permettent de savoir) il passe à un raisonnement conséquentialiste ou téléologique (les buts pour faire).  Par exemple, le droit pénal justifiera alors son intervention par la nécessité de protéger les enfants.  Ce faisant, il perd – et nous fait perdre – de vue les raisons – au demeurant inexplicables – qui l’ont amené en premier lieu à se saisir du délit.

 

Référentialité

Nous entendons ici par ce terme la capacité pour l’auteur du délit à reconnaître, même avec des « explications », dénégations, et autres mécanismes de neutralisation, le tort causé à autrui par l’acte posé.  Même dans certains cas limites des illicites standard tel que la cruauté à animal domestique, l’auteur du délit – par exemple il a pendu le chien du voisin à un arbre – pourra reconnaître que son geste a causé du tort au propriétaire de l’animal.  Dans le cas des illicites à double face, le geste posé peut être autodestructeur mais il ne recèle pas de méchanceté à autrui, voire il ne met même pas en relation avec autrui.  C’est d’ailleurs l’une des interrogations que nous pose le sociologue A. Ehrenberg sur les drogues en regard du déficit de rapport à l’autre dont témoignent toutes les formes d’usage de drogues lorsqu’interprétées comme repli sur soi.  Mais nous ne sommes déjà plus dans la sphère du droit pénal mais dans celle de la réflexion politique sur la démocratie.

 

Limitation de la liberté

Nous en discuterons peu pour le moment puisque nous y reviendrons plus loin.  Il suffira de dire que le droit institue de manière privilégiée des limites à la « liberté sauvage d’agir » comme le disait Kant : le droit pénal limite la liberté de prendre la vie ou la propriété de l’autre.  Ce faisant il institue des droits-libertés c’est-à-dire le droit de jouir de sa vie et de sa propriété.  La limitation par le droit des droits institués par lui, comme dans le cas de la prostitution où le droit intervient pour limiter le droit-liberté qu’il a institué de jouir de son propre corps et de sa liberté, lui pose donc des problèmes de fond.


Justification du délit

Le droit pénal n’a pas, ou très peu, à recourir à des justifications externes pour justifier la criminalisation des délits.  C’est l’exemple de l’homicide que nous donnions d’entrée de jeu : le droit pénal n’a pas recours aux disciplines de la sociologie, de l’anthropologie, de l’histoire, de l’économique ou de la médecine, pour connaître les effets différents de divers types d’homicides, de diverses manières de tuer.  Tel serait aussi le cas des agressions sexuelles, du vol, de la fraude, etc.  La composante cognitive de justification est faible.  Le bien-fondé de l’illicite standard trouve son socle au cœur même des rapports sociaux :c’est parce qu’on sait qu’une société qui songerait même à permettre l’homicide serait une société invivable, ne serait plus une société, que nous ne songeons même pas à interroger le bien-fondé de l’interdiction pénale de l’homicide.  La seule question qui se pose encore dans certains pays mais que le Canada a depuis longtemps déjà résolue est celle de la peine que la société se réserve le droit d’imposer pour le meurtre.

C’est le contraire pour les illicites à double face, qui requièrent une démonstration empirique, une justification à composante cognitive forte.  Cette question, les lecteurs s’en doutent bien, est centrale à tout le débat sur les drogues.  Ceux qui voudront bien d’ailleurs nous accompagner dans la lecture de ce rapport constateront l’importance que nous y avons nous-même accordée.

Nous reproduisons ci-dessous le très ingénieux graphique le professeur Pires.

 

  

Comme le souligne le professeur Pires, le critère n’est pas ici de savoir s’il y a consensus ou dissensus sur la norme pénale, ces termes renvoyant à la manière et à la possibilité du débat démocratique.  Le critère renvoie plutôt à la source de la légitimité de la norme : endogène ou exogène.  Dans le cas des illicites standard, la source de légitimité est endogène.  Dans le cas des illicites à double face, elle est exogène.  Or, le processus de création de la loi pénale, lui, demeure le même : c’est le débat démocratique menant à l’adoption de la loi habilitante.  C’est pourquoi il est facile de perdre de vue que les deux types de délits ne sont en fait pas de même nature. 

« Le point important à retenir est que tous les illicites à double face auxquels ce critère s’applique présentent certains problèmes particuliers.  (i) Ils ont un fondement endogène plus précaire, plus idéologique ou plus fragile parce qu’ils ne sont pas ancrés dans une déviance conflictuelle concrète et parce que les normes ne sont pas assez détachées de certaines formes de connaissance ou ne sont pas suffisamment indifférentes à la connaissance des faits.  (ii) Ils sont alors plus sujets à un processus de sélection de la connaissance disponible et de la valeur affective de la connaissance que nous sélectionnons ou dont nous disposons à leur égard à un moment donné.  Cela veut dire que l’examen critique et sérieux de la connaissance devient capital.  (iii) Ils sont virtuellement plus polémiques et sujets à débat public à un moment donné et, aussi, susceptibles de se fonder sur des méprises culturelles ou cognitives majeures. »[14]

 

Application du droit

Dans la très grande majorité des cas impliquant des illicites standards, les délits sont amenés à l’attention de la police par une plainte : vols, agressions sexuelles, homicides, font le plus souvent l’objet de plaintes à la police.  En fait, environ 90 % de tous les délits connus de la police proviennent de plaintes.  Dans le cas des illicites à double face, on avoisine les 100 % de délits recherchés de manière proactive.

On objectera qu’en matière de production de cannabis, il y a eu augmentation des plaintes de la part des voisins des plantations en Colombie-Britannique.  Mais si les voisins se plaignent, ce peut être à cause des dangers réels d’incendie – puisque l’illégalité force les producteurs à détourner les lignes électriques – ou à cause de l’incitation au silence de quelque malfrat – toujours en raison de l’illégalité dans laquelle se trouve le producteur.

L’application proactive du droit pénal dans le cas des illicites à double face entraîne des effets pervers, tant en coûts sociaux et humains, qu’en possibilités d’application discriminatoire ou en corruption policière, dont il faut se demander toujours s’ils se justifient par les fondements endogènes du délit.

 

Effets de la loi

 Découlant en quelque sorte du critère précédent mais aussi de tous les autres, celui-ci renvoie à la légitimité de la norme.  Les difficultés et critiques que soulèvera la proactivité policière, les changements dans la normativité sociale ou dans les bases de connaissances, font en sorte que la loi devient contre-productive, suscitant sui generis l’interrogation de ses fondements et de sa légitimité.

Nous regroupons les critères proposés par le professeur Pires en trois couples, chacun ayant un côté « acte » et un côté « droit » à partir desquelles il est possible de saisir la distinction entre les délits de nature pénale.

Le premier couple concerne la nature du délit.  Côté acte, la question porte sur la relation entre la « victime » et l’ « auteur » : s’ils sont en situation de conflit ou en situation d’échange.  Lorsqu’on renverse la pièce, la question est de savoir si le droit pénal peut ou non distinguer entre une victime et un auteur.

Le second concerne la justification.  Côté acte il s’agit de savoir si l’auteur peut reconnaître ses torts à autrui.  Côté droit, il s’agit de saisir l’origine de la légitimité de la norme.

Enfin, le troisième concerne l’opérativité.  Côté acte, la question est de savoir si l’application de la norme instituée provient des victimes – ou témoins – ou si elle requiert une proactivité des agences d’application.  Côté droit, il s’agit de savoir si la mise en application de la norme retourne ou risque de se retourner contre elle-même.

Selon nous, l’analyse des délits institués dans le Code criminel à partir de ces trois couples permet de répondre à l’interrogation fondamentale : la limitation de la liberté d’une personne à poser un acte se justifie-t-elle en droit pénal ?  C’est pourquoi nous n’en faisons pas tant un critère que le résultat de l’application de ces critères à la norme instituée par le droit pénal.

 

Application aux drogues illicites

Les lois pénales sur les drogues illicites sont-elles un illicite à double face ?  Sans doute.

Le délit créé implique un échange et il importe peu que l’objet de la transaction soit un objet prohibé ou non : l’échange entre les deux parties est un échange consentant.  Lorsqu’il s’agit de l’usage de cannabis – ou à cet égard d’opium ou de coca qui par hasard pousseraient dans mon jardin – et que je décide de consommer, il n’y a même pas situation d’échange avec un autre.  Pourtant, la possession au Canada, l’usage dans certains pays, sont prohibés.

Le droit pénal peine à trouver une victime.  S’agissant de la conduite avec facultés affaiblies qui met en danger la vie d’autrui, il existe déjà une disposition du Code criminel punissant la conduite d’un véhicule sous l’influence de toute substance.  Les difficultés d’application en matière de cannabis ne sont pas un argument.  Elles se retrouvent tout aussi bien pour la conduite sous l’influence de médicaments d’ordonnance.  Les enfants ?  On voit mal comment le fait de consommer du cannabis nuit aux enfants, sauf si un marché sauvage, soit par absence de réglementation soit par la criminalisation actuelle qui alimente les marchés illégaux, cause du tort aux enfants.

En ce qui concerne la référentialité, l’auteur de consommation, et même le revendeur entre adultes consentants, ne se voient pas comme causant du tort à autrui.  C’est vrai en tout cas pour les dérivés du cannabis.  Évidemment, le coupage de l’herbe avec d’autres produits, le fait que des produits frelatés puissent être vendus, rappellent le temps de la prohibition de l’alcool – et c’est bien l’une des raisons pour lesquelles on a mis fin à ce système.  D’autre part, pour justifier le délit, le droit pénal est obligé d’avoir recours aux savoirs externes sur lesquels il n’a pas de contrôle – ni non plus que sur leur interprétation – pour justifier la norme de comportement.

Enfin, l’opérativité de la norme suscite à la fois des problèmes d’application et une interrogation constante de la légitimité même de la norme.

En somme, les fondements de la norme pénale sont faibles lorsque la norme instituée (1) ne concerne pas une relation à autrui dont les caractéristiques sont telles que non seulement elle ne crée pas de victime mais qu’il n’y a pas d’auteur qui puisse se reconnaître comme tel ; (2) doit donc se justifier à l’extérieur des rapports sociaux fondamentaux dans la culture ; et (3) entraîne une application dont les effets pervers se retournent contre elle pour interroger sa légitimité.  Lorsque le droit pénal intervient en ces matières, il fait de l’auteur la victime par le simple fait de la norme qu’il a instituée et qu’il tentera ensuite de sauver par la protection de l’auteur contre lui-même ce qu’il ne peut faire qu’au prix d’une fuite sans fin dans la production d’une connaissance qui lui échappe constamment.

Nous retenons de cette analyse que le droit pénal ne doit intervenir que lorsque l’action visée implique un danger significatif et direct à autrui.

 

La science ou la connaissance approchée 

« La population est généralement disposée à accepter que le choix des méthodes de contrôle soit déterminé par l’interaction entre des spécialistes du secteur de la santé et des organismes gouvernementaux, car on reconnaît que le médicament est utilisé essentiellement pour assurer son bien-être et on se fie aux spécialistes en la matière pour décider de la meilleure façon de protéger la population.(…)

C’est donc dire que pour formuler une politique sociale sur leur usage non médical, vous devez tenir compte non seulement des préjudices causés par la loi ou par la drogue, mais autant que possible de l’analyse intégrale des avantages et des coûts de la consommation de drogues et des mesures antidrogues et de toute modification à ces mesures que vous pourrez envisager.  C’est à la société tout entière de décider, et non aux experts en fonction des connaissances scientifiques. » [15] 

Depuis le tout début de nos travaux, nous étions conscients que la connaissance, même à prétention scientifique, ne suffirait pas à élaborer une politique publique sur les drogues illicites, sur le cannabis en particulier.  On pourrait penser qu’un Comité spécial d’étude sur les drogues illicites, le cannabis dans ce cas-ci, ne devrait fonder ses conclusions et recommandations que sur le savoir.  Pourtant, nul savoir ne peut jamais à lui seul définir une politique publique.  À cela, nous invoquons plusieurs raisons. 

(1) Premièrement, le savoir, ou plus correctement les savoirs, sont condamnés à être une œuvre ouverte, jamais définitive.  Le processus de connaissance est par définition une interrogation constante sur le champ de l’inconnu, l’humble reconnaissance de l’immensité de la tâche en même temps que de son caractère approximatif – un bricolage aurait dit l’anthropologue français Claude Lévi-Strauss – ainsi que la reconnaissance de la complexité.  Reconnaissance encore de l’ignorance où nous demeurons devant les questions fondamentales, questions toujours ouvertes par définition.  Citons le professeur de Koninck :

« Il convient, en un mot, rappelions-nous, de célébrer l’ignorance où nous voilà enfin parvenus – car elle fait partie maintenant de l’ignorance connue (la simple ignorance dans le vocabulaire classique), par opposition à l’ignorance ignorée (la double ignorance – grâce aux neurosciences, à l’océanographie, à l’astrophysique, mais aussi grâce à la psychologie des profondeurs, à l’histoire des religions (pour ne citer que deux des « sciences humaines » avancées) et à tant d’autres disciplines qui ont spécialement progressé à notre époque.  La célébrer par l’émerveillement et la perplexité qui sont toujours le sine qua non de toute découverte. » [16]

Situation en apparence paradoxale puisque jamais tant d’informations n’ont été produites – dans tous les domaines de la culture humaine mais aussi spécifiquement en matière de drogues – qu’à l’époque contemporaine.  À telle enseigne d’ailleurs que les spécialistes de toute sphère – économistes, sociologues, criminologues, psychologues, et autres généticiens – sont devenus les personnages incontournables du grand jeu de la justification des décisions des politiques publiques.  Si on agit sur la qualité de l’environnement, si par exemple on reconnaît la réalité des phénomènes de réchauffement climatique et d’effet de serre, ce sera parce qu’une commission scientifique en aura persuadé les décideurs.  Si on prend telle décision macroéconomique, elle sera expliquée au bulletin de nouvelles par un économiste patenté.  Et que se produisent des violences urbaines ou l’hécatombe d’un tueur en série, on entendra psychologues et criminologues expliquer l’événement, voire justifier une orientation de politique pénale.  Production massive d’information et circulation des experts dans l’arène politique habillent alors les processus de décision publique d’un manteau de crédibilité, sinon de légitimité.  Le citoyen, désemparé voire désabusé par ce qu’il perçoit d’écart entre le monde vécu et le monde représenté dans les moyens de distribution – toujours inégale – de la culture, se sentira d’autant moins autorisé à questionner la décision politique qu’elle sera justement investie du pouvoir de la « connaissance ».  L’information devient connaissance, le savant un expert, et le politique, de moins en moins capable de réflexion sur des principes et des fondements, et surtout de réflexion autonome, se satisfait de cette armée commode « d’experts » toujours disposés à se faire conseillers.

Mais l’information n’est pas la connaissance.  Et la connaissance ne se réduit pas à de l’information.  La toile Internet déborde certes d’informations, mais personne n’osera dire que tout ce qui y circule mérite le qualificatif de connaissance.

(2) Deuxièmement, la production de la connaissance est fragmentée, à l’image de la vie moderne elle-même, refusant de poser la question du sens.  L’assemblage bout à bout des disciplines universitaires n’est pas plus à même de produire de la connaissance, chacune posant ses questions à partir de son propre domaine d’expertise, ne regardant qu’à partir de sa lorgnette, qu’une seule de ces disciplines isolément.  Les appels à l’interdisciplinarité et à la transdisciplinarité sonnent aussi creux que les incantations au « partenariat » dans le champ du social, alors que demeure absente une véritable volonté de compréhension, une tentative au moins de reconstitution du sens.  Tout se passe comme si, dans le champ des drogues, un institut aussi prestigieux que le NIDA, gérant des budgets de recherche proprement astronomiques, menant des études qui, en soi, peuvent être fascinantes voire utiles, tout se passe comme si donc, cet institut n’avait pour objectif que de démonter, pièce après pièce, les mécanismes bio-psychologiques de la « toxicomanie », pour démontrer que l’usage de ce que l’institut appelle des drogues d’abus mène à des abus qui sont dangereux. 

Or, le sens d’une pratique ne se réduit pas à sa décomposition en diverses parties, ni non plus qu’en un ramassis de ses recompositions.  La connaissance remarquable des mécanismes cellulaires et de la génétique ne nous donne pas à la biologie plus de réponses aux questions éthiques et politiques que pose le clonage.  Pas plus que la connaissance des mécanismes de l’atome et de la fission nucléaire n’avait fourni de réponses à la fabrication et à l’utilisation des armes nucléaires.  Et la « science » économique, hautement abstraite et imprégnée de mathématiques, est à ce point détachée de la réalité qu'elle n’est plus capable d’expliquer le clivage entre les nations ni celui entre richesse extravagante d’un côté et misère humaine de l’autre.

Férus de jeux mathématiques et d’abstractions, les chercheurs semblent de moins en moins capables de poser les questions fondamentales.  Leurs champs de connaissance sont parcellaires, découpés en autant de seigneuries que l’étaient les terres à l’époque de la colonisation,  et tout autant ils peuvent donner l’impression du progrès du savoir, tout autant ils confondent connaissance et technique, savoir et expertise.  Reposer les questions fondamentales, c’est être capable de faire des liens entre les domaines, c’est restaurer la complexité au nom de la nécessaire production du sens.  On est loin d’ailleurs d’avoir résolu les débats entre scientifiques et philosophes sur l’unification possible du discours et les débats sur la voie d’une connaissance intégrée de l’humain demeurent ouverts.[17]

(3) Se pose ensuite le problème des « experts », ces « idiots savants ».  

« Idiots est le mot juste (du latin idiota, «ignorant», emprunté au grec idiôtês, «ignorant», par opposition à pepaideumenos, «homme cultivé»). Le malheur est que leur réputation imméritée d’experts étend d’autant plus l’influence de cette idiotie en des sociétés comme les nôtres où la «science» exerce un pouvoir magique et où «le pouvoir semble de plus en plus légitimé par des experts «savants»», comme le relève Jacques Testart : «En effet, l’expert rassure et les citoyens hésitent à affirmer l’absurdité ou le cynisme d’une décision politique ayant reçu l’aval des «experts les plus qualifiés». »[18]

Il ne s’agit pas d’accuser la science mais de récuser la difficulté de penser.  C’est une chose de mener des études pointues, sur des questions précises, c’est une autre chose de prétendre « expliquer », à partir de ce savoir fragmentaire, et encore plus de fournir des réponses que, de toutes façons, la science ne peut fournir.  On peut, en effet, mener des études sur le comportement des rats de laboratoire suite à l’injection d’une dose de D9-THC (le principal composant actif du cannabis), c’est autre chose de prétendre que ce type d’expérimentation révèle quoi que ce soit d’utile pour comprendre l’usage de cannabis et ses effets chez les humains.  Moins encore pour fournir une réponse aux questions de politique publique sur le cannabis.

Geste social, comportement inscrit dans une histoire, l’usage de drogues ne se réduit pas à des mécanismes neuropsychologiques.  Il peut être utile de connaître les mécanismes en jeu ; cette connaissance ne sera par contre pas suffisante pour expliquer le sens de l’expérience de la drogue dans nos sociétés. 

(4) À la colonisation de l’esprit par le pouvoir de l’expert – qui se place en médiateur entre le politique et la collectivité – correspond une dangereuse colonisation de la réflexion des sciences de l’humain par l’attrait qu’exercent les sciences naturelles.  Il n’y a là rien de neuf, ce mouvement avait commencé en fait dès le XIXe siècle, mais il s’est gravement amplifié au cours du XXe et notamment par le rapprochement toujours plus étroit entre la psychologie et les neurosciences.  Il en résulte une transposition des méthodes et des manières de poser les problèmes par laquelle les sciences de l’humain s’imposent un réductionnisme (isoler des facteurs de leur contexte) quantitativiste (mettant l’accent sur la mesure mathématique).  D’où une crise de connaissance.  Quand on prendra un échantillon de 100 jeunes choisis aléatoirement dans la population, et qu’on les exposera à une batterie de tests psychologiques pour savoir pourquoi ils consomment du cannabis, on aura de l’anecdote à saveur sérieuse et une série de corrélations peu susceptibles de nous révéler les sens de l’usage de drogue.

Il fait bon ton dans certains milieux académiques et centres de décision de parler de politiques qui soient « evidence-based ».  On entend par là des politiques basées sur la preuve « scientifique » de ce qui marche.  L’un des exemples les plus puissants était la Stratégie de réduction de la criminalité adoptée en 1998 par le gouvernement travailliste nouvellement élu en Angleterre.  Avec des sommes considérables destinées à soutenir des projets de prévention dont des études avaient démontré l’efficacité, cette stratégie devait réduire divers types de crimes de tant de point de pourcentage sur cinq ans.[19]  Nous sommes en 2002 et l’Angleterre traverse présentement une « crise » sur l’insécurité publique en partie parce que les niveaux de criminalité ont en fait augmenté, et la stratégie de réduction de la criminalité est en plein désarroi.

Il serait tentant de se demander : mais comment pouvait-il en être autrement ?  Les stratégies d’ingénierie sociale datent du XIXe siècle, et ont rarement donné des résultats concrets, qu’il s’agisse du contrôle des populations ou de la criminalité.  Fondées sur quelques « recettes » elles-mêmes tirées de quelques expérimentations contrôlées, elles « oublient » la complexité du monde contemporain plus que jamais fait d’interdépendances et de foyers multiples de relations, plus que jamais fluide et insaisissable, et qui n’a de cesse de nous renvoyer à la complexité.  Est-ce pour la fuir qu’on se réfugie alors dans l’abstraction mathématique des corrélations entre variables prétendument prédictives ?

Nos travaux ont fait la part belle aux connaissances issues de la recherche ; la seconde partie de notre rapport en témoigne abondamment.  Nous avons tenté, ce faisant, de faire justice à la connaissance élaborée au cours des dernières décennies.  Nous ne voulions, ni d’ailleurs ne pouvions en faire l’économie.  Nous recommanderons aussi que se poursuive l’effort de connaissance sur certaines questions que nous avons jugées importantes.

Pour autant, nous n’avons pas la prétention d’avoir répondu à la question fondamentale, pourquoi les gens consomment-ils des substances psychoactives, alcool, drogues ou médicaments.  Nous avons d’ailleurs été étonnés, considérant la quantité d’études menées chaque année sur les drogues, de constater qu’il s’agit d’un domaine où la recherche fait défaut.  Comme si la recherche de réponses à des questions techniques avait fait perdre de vue cette question au fond si basique !

La connaissance scientifique ne remplace ni la réflexion ni non plus que la décision politique.  Elle est une aide à la décision.  Et c’est de cette manière que nous la pensons la plus à même de contribuer à la politique publique sur les drogues.  C’est en tout cas notre principe directeur : la connaissance scientifique, qui doit continuer d’explorer des questions pointues sur des enjeux clés, tout en poursuivant la nécessaire réflexion sur les questions globales, est une aide à la décision de politique publique.  Ni plus, mais ni moins.

 

Conclusions 

L’un des grands défis que nous posent les sociétés modernes est d’inventer ensemble des lieux et des modes de socialité au delà des anciens réflexes de gestion de l’espace public par la volonté législative exprimée par la loi formelle.  Devenus sujets de droits, objectifs et subjectifs, les citoyens participent de plein droit à la définition, nous dirions même à la conquête, du projet collectif du vivre ensemble.  Il ne suffit donc plus d’édicter des lois qui, parce qu’édictées par le Parlement suivant les règles, devraient recevoir l’assentiment immédiat.  Il faut concevoir des formes de participation éthique, par des échanges communicationnels, aux modes de définition du gouvernement collectif et du gouvernement de soi.  Qu’on soit ou non d’accord avec les modes d’expression qu’ils prennent ou même avec le contenu, c’est bien ce que demandent les mouvements de la société civile qui s’opposent à la mondialisation décidée en conclave ou qui appellent à privilégier un développement durable et équitable : comment définir, ensemble, une normativité partagée où le gouvernement collectif et le gouvernement de soi peuvent se nourrir, se faciliter, mutuellement.

Nous retenons de cette excursion en terrain réflexif qu’une politique publique sur les drogues illicites, sur le cannabis dans le cas qui nous occupe, repose sur une éthique de l’autonomie réciproque, soutenue par une volonté de favoriser l’action humaine, ne faisant intervenir le droit pénal que lorsque l’action visée implique un danger significatif et direct à autrui, et invitant l’élaboration de connaissances susceptibles de guider et de favoriser la réflexion et l’action.


[1]  Professeure Line Beauchesne, témoignage devant le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, Sénat du Canada, deuxième session de la trente-sixième législature, 16 octobre 2000, fascicule1, pages 33-36.

[2]  Ce sont : R. Macdonald, professeur de droit constitutionnel et de droit public, Université McGill, La gouvernance de l’action humaine ; A.P. Pires, professeur de criminologie, Université d’Ottawa La politique législative et les crimes à « double face » : Éléments pour une théorie pluridimensionnelle de la loi criminelle ; T. de Koninck, professeur de philosophie, Université Laval Le rôle des savoirs et de la culture dans la politique publique sur les drogues illicites ; et J.F. Malherbe, professeur de travail social, Université du Québec à Montréal, Contribution de l’éthique à la définition de principes directeurs pour une politique publique sur les drogues illicites.  Ces textes sont accessibles en ligne à : www.parl.gc.ca/drogues-illicites.asp

[3]  Voir là-dessus les travaux du sociologue et philosophe allemand Jürgen Habermas, notamment De l’éthique de la discussion. Paris : Cerf.  L’auteur y présente le processus de discussion éthique comme suit : « Dans les argumentations, les participants doivent partir du fait qu’en principe tous les concernés prennent part, libres et égaux, à une recherche coopérative de la vérité dans laquelle seule peut valoir la force sans contrainte du meilleur argument.  La discussion pratique est considérée comme une forme exigeante de formation argumentative de la volonté qui (…) doit garantir par les seules présuppositions universelles de la communication, la justesse de tout accord normatif possible conclu dans ces conditions.  (…) D’autre part, la discussion pratique se laisse concevoir comme un processus d’intercompréhension qui, d’après sa forme même, assigne à tous les participants en même temps l’adoption idéale de rôle.  Il transforme donc cette adoption idéale de rôle effectuée par chacun en particulier et privatim en une opération publique pratique par tous intersubjectivement en commun. »  (pages 18-19).

[4]  Le professeur Pires en fait une discussion intéressante : pages 41 passim.

[5]  Malherbe, J.F. (2002) op. cit., page 7.

[6]  Voir la discussion qu’en fait Malherbe aux pages 23-26.

[7]  Ibid., page 21.

[8]  Ibid., pages 27-28.

[9]  Notamment : Taylor, C., (1989) Les sources du moi.  Montréal : Boréal.

[10]  MacDonald, op. cit., page 24 de la version anglaise.

[11]  Ibid., page 25.

[12]  MacDonald, op. cit., page 78.

[13]  Cité in Pires, A.P. (2002), op. cit., page 8.

[14]  Pires, A.P., (2002) op. cit., page 59.

[15]  Dr. Harold Kalant, professeur à l’Université de Toronto, témoignage devant le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, Sénat du Canada, première session de la trente-septième législature, fascicule no 4, pages 69 et 78.

[16]  De Koninck, T., (2002) op. cit., page 25.

[17]  Nous renvoyons là-dessus au très beau dialogue entre un philosophe et un neurobiologiste : Changeux, J.P. et P. Ricoeur (1998) Ce qui nous fait penser.  La nature et la règle.  Paris : Odile Jacob, entre autres les pages 77-78

[18]  De Koninck, T. (2002) op. cit., page 6.

[19]  Le chapitre 20 en parle plus en détail puisque cette stratégie incluait un volet drogue.

 


Chapitre 4

Un contexte en mouvance

Nos travaux s’inscrivent dans l’histoire, dans une période historique donnée.  Cette histoire n’est pas simplement un champ externe à nous, quelque chose qui serait là, dehors, et n’aurait pas d’influence sur ce que nous faisons.  Elle est étroitement entremêlée avec nos actions, les influençant de diverses manières subtiles.  En même temps, parce que nous sommes en train de vivre cette histoire et de la faire, nous n’avons pas la distance nécessaire pour en reconnaître tous les éléments, ni non plus pour en comprendre toutes les implications.  Néanmoins, pour resituer nos travaux dans leur complexité et dans l’incertain, nous avons la responsabilité de tenter de cerner certains éléments de cette histoire en-train-de-se-faire.  Ce court chapitre tente d’identifier certains éléments qui nous paraissent pertinents.  Nous en identifions six que nous distinguons sur deux plans, reconnaissant que ces niveaux sont en interaction nécessaire.  Au plan international, la globalisation des marchés et les mouvements d’intégration économique, voire politique ; la montée en puissance du discours sécuritaire et l’équation drogues = criminalité ; et les éléments de changement qui se dessinent dans certains pays en matière de politiques sur les drogues.  Au plan national : l’activisme judiciaire qui se traduit en décisions significatives au moins sur le registre de l’usage thérapeutique du cannabis ; l’adoption de la Stratégie nationale sur la sécurité des collectivités et la prévention du crime ; et la lutte au crime organisé.

 

Mutations du contexte international

Les deux dernières décennies ont vu se produire des mutations importantes tant dans l’ordre international que dans la structure des États nationaux.  Il ne s’agit pas d’en faire l’historique ni même une analyse ; nous n’avons pas cette prétention.  Cependant, quelques-unes de ces mutations ont une incidence certaine sur les drogues.

 

Globalisation et intégration

Depuis le début des années 1980, avec la déréglementation des marchés, on assiste à une globalisation des échanges économiques et à une intégration continentale plus importante.  La fin de la guerre froide et la disparition du bloc soviétique, de même que l’ouverture de la Chine aux marchés capitalistes, n’ont fait qu’accroître le rythme de ces mouvements.  On en a vu pour résultat notamment la plus grande intégration de l’espace économique européen consacrée dans les accords de Maastricht ainsi que dans l’Accord de libre échange nord-américain entre le Canada, les États-Unis et le Mexique.

Au même moment, les changements technologiques rapides, notamment par l’Internet et la communication par satellite, ont contribué à ouvrir encore davantage, quoique de manière et à des rythmes différents selon le niveau de développement des pays, les frontières de la circulation des biens, des services et des capitaux.  De même, l’accroissement des flux de populations et des voyages a mené, parfois par défaut voire contre la volonté de certains États, à une plus libre circulation des personnes.

Ces mutations ont eu des impacts importants sur les marchés des drogues illicites.  L’ouverture des marchés et des frontières a bien sûr créé de nouvelles opportunités pour le blanchiment d’argent, tout en augmentant les difficultés de contrôles aux frontières et dans les transports.  On oublie trop souvent cependant certains effets des politiques macroéconomiques régissant les flux mondiaux des capitaux et des ajustements structurels qui sont attendus, notamment des pays en développement.  Une étude produite pour le Programme des Nations Unies sur le contrôle des drogues le démontre bien. 

[Traduction]  « Les efforts pour atteindre la stabilité (de la balance des paiements) visent souvent à réduire le déficit extérieur en réduisant les niveaux de consommation intérieure.  Les politiques de stabilisation macroéconomique obligent souvent les gouvernements et / ou le secteur privé à diminuer leurs dépenses.  

Lorsque la croissance monétaire diminue, une infusion de monnaie forte peut gonfler la réserve monétaire d’un pays, réduisant ainsi les difficultés associées aux politiques fiscales et le niveau d’endettement.  L’argent de la drogue peut alors devenir un outil de stabilisation, une source de capital sans conditions attachées.  Les pays qui servent de réservoirs aux revenus tirés du trafic international de drogues peuvent donc en retirer des bénéfices importants. » [1]

De plus, la tendance à la privatisation de secteurs entiers de l’économie nationale, notamment dans les pays d’Europe de l’Est après la chute du Mur de Berlin, mais aussi dans plusieurs pays d’Amérique latine et d’Asie, dans un environnement où les mesures de régulation interne et la disponibilité du crédit sont faibles, favorise les capitaux du crime organisé, notamment en provenance du blanchiment de l’argent de la drogue.  On constate d’ailleurs que la concentration de la production industrielle dans ces pays n’a pas nécessairement diminué après la privatisation, favorisant en retour la pénétration du crime organisé.[2]

On oublie aussi trop souvent le rôle des investisseurs des pays développés d’où proviennent les poussées à la déréglementation et à la libéralisation des marchés.  Dans ces pays, comme le note Campodònico « (r)ares sont les poursuites contre les grands trafiquants de drogues ou les institutions financières du monde industrialisé, là où pourtant la plupart des bénéfices du trafic de drogues sont engrangés. »[3]  Il en résulte un double discours, où les nécessités de la libéralisation des capitaux pour les multinationales rendent impossible de distinguer entre les capitaux propres et les sales.  Le cas de figure du Pérou que développe Campodònico comme celui de la Russie qu’examine Keh, offrent des ressemblances structurelles frappantes.

La fin de la guerre froide a aussi signifié que les pays alliés au bloc soviétique, ou les groupes internes de guérillas, ont dû se tourner vers d’autres sources de financement.  C’est l’analyse de l’Observatoire géopolitique des drogues et de son fondateur Alain Labrousse, qui comparaissait devant le Comité le 28 mai 2001, mentionnant à titre d’exemple le cas du Kosovo : 

« À cet égard l’affaire du Kosovo est exemplaire.  La création de l’UCK a été financée par un intense trafic d’héroïne provenant d’Istanbul et vendant l’héroïne en Suisse pour acheter des kalachnikov et des armes de poing, qui ensuite étaient en vente pratiquement libre et étaient stockées dans la région albanaise de Macédoine. » [4] 

Et comme pour faire le lien avec les effets pervers de la libéralisation et la mise en cause de la macroéconomique, M. Labrousse écrivait dans un livre précédent

« Selon les estimations, le trafic des drogues dans le monde génère entre 420 et 577 milliards de francs de chiffre d'affaires annuel.  Le rôle grandissant que jouent ces fonds dans les processus de démocratisation et de restructuration économique conduit à une explosion des cultures et des trafics en Asie, en Afrique et à l'Est.  C'est cette manne, dans laquelle puisent les pouvoirs locaux de toutes sortes, qui alimente les conflits nationalistes, ethniques ou religieux du tiers monde et des pays de l'ancien bloc communiste.  Les drogues, enjeu économique, outil de pouvoir, sont dorénavant une donnée des relations internationales.  Au-delà de quelques gros trafiquants, les systèmes bancaires des pays riches, le FMI, les grands organismes internationaux sont mis en cause. » [5]

Rejoignant d’autres analystes, M Labrousse observe que les pays développés ne sont pas à l’abri des critiques puisqu’ils « ferment les yeux » lorsque leurs intérêts, notamment stratégiques et économiques sont en cause. 

« Un incident s’est produit et a été reproduit par la presse quand le groupe d’action financière internationale a dressé la liste des pays suspects de se livrer au blanchiment d’argent, on n’a trouvé ni l’île anglo-normande de Jersey ni la principauté de Monaco, ce qui a étonné tout le monde.  On a appris par la suite qu’il y a eu une négociation entre la France et l’Angleterre pour que chacun évite de mettre son pays sur la liste relativement infamante. » [6]

C’est aussi le cas des intérêts européens au Maroc et en Afrique plus généralement, ainsi qu’américains, envers les paradis fiscaux.

De son côté, le rapport 2001 de l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS), organisme des Nations Unies chargé de surveiller l’application des traités internationaux relatifs au contrôle des drogues consacre son premier chapitre aux effets de la mondialisation et des nouvelles technologies.  Il observe qu’à côté de leurs « innombrables avantages » la mondialisation et les nouvelles technologies ont entraîné des effets pervers : atteintes aux identités culturelles, atomisation politique et sociale, marginalisation et pauvreté grandissante dans certains secteurs.  Selon l’Organe, « les revendeurs et trafiquants de drogues exploitent ces disparités pour tenter de développer de nouveaux marchés.  En outre, au cours des 10 dernières années, l’expansion de l’activité commerciale et financière a permis aux délinquants de mieux dissimuler les transferts illicites de marchandises comme les drogues et les précurseurs placés sous contrôle international, et les profits qu’ils en tirent. »[7]  Selon le rapport, les nouvelles technologies sont utilisées par les trafiquants de drogues de deux façons différentes : pour améliorer l’efficacité de la livraison et de la distribution des produits, pour se protéger et protéger leurs activités illicites, pour commettre des délits classiques selon de nouvelles méthodes ou commettre de nouveaux types de délits.[8]  Le rapport note entre autres ce qui suit :

·               La Commission interaméricaine de contrôle de l’abus des drogues notait pour 1999-2000 qu’Internet était devenu le moyen le plus utilisé pour développer la production de drogues synthétiques dans certains pays de la région ;
·               L’organisation internationale de police criminelle (Interpol) notait en 2000 que plus de 1 000 sites Web proposaient la vente de drogues illicites, principalement du cannabis ;
·               Le recours accru aux virements électroniques ainsi que l’augmentation considérable du volume et de la rapidité des flux monétaires réduisent la possibilité de détecter les mouvements de capitaux illicites ; et
·               Le Groupe d’action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI) a attiré l’attention sur le fait qu’Internet pouvait aggraver certains risques classiques de blanchiment d’argent : facilité d’accès, dépersonnalisation des contacts, et rapidité des transactions.[9]

 

Bref, si la recherche d’une plus grande cohérence, voire d’une meilleure prévisibilité des marchés internationaux, porte de grandes promesses, notamment pour les pays en développement, elle comporte aussi, indépendamment de toutes autres considérations de géopolitique, des effets pervers.  De surcroît, ces qualités ne sont pas sans présenter des avantages aussi… pour les groupes de criminalité organisée.

 

Errances d’un discours sécuritaire

Au cours de cette même période, on a vu s’installer peu à peu, dans divers pays du monde occidental, un discours sur la sécurité intérieure en réponse à la hausse perçue ou réelle de la criminalité et du sentiment d’insécurité des populations.  On a pu en voir des effets aussi bien dans des campagnes électorales axées sur la loi et l’ordre que dans une dérive vers des mesures jugées répressives par d’aucuns, telles les politiques de tolérance zéro.[10]

En matière de drogues, ce discours se décline sous deux volets principaux.  D’abord, à compter du début des années 1980 sous la présidence de Ronald Reagan aux États-Unis, un discours de « guerre à la drogue » qui dépassera largement les frontières américaines.  Ensuite, à compter de la fin des années 1980, une équivalence de plus en plus forte entre drogues et criminalité.

Le discours de la guerre à la drogue a permis de consacrer des ressources sans précédent à la lutte antidrogues.  Souvenons-nous que c’est à cette époque que le Canada a lancé la première phase de sa stratégie antidrogues avec un budget de 210 millions $ sur cinq ans.  Aux États-Unis, la « guerre à la drogue » a signifié concrètement la multiplication par 17 des dépenses fédérales consacrées à la lutte antidrogues : elles sont passées de 100 millions $ au début des années  1970 à plus de 18 milliards $ pour le seul gouvernement fédéral en 2002.  Les dépenses combinées du fédéral et des États pour la guerre à la drogue sont estimées à plus de 40 milliards $ en 2000.[11]  De même, cette guerre a signifié le quadruplement de la population carcérale américaine, passant de 500 000 détenus au début des années 80 à plus de 2 millions à la fin des années 90. 

[Traduction]  « Au cours des années 1990, les dépenses du système correctionnel ont été l’un des secteurs de croissance les plus rapides dans les budgets des états.  Ce poste budgétaire représentait en moyenne 7 % des dépenses des états en 2000.  Il en coûte actuellement près de 40 milliards aux comtés, états et gouvernement fédéral pour emprisonner près de deux millions de personnes, comparativement à 5 milliards en 1978.  De ce montant, vingt-quatre milliards sont dépensés pour incarcérer des délinquants non violents.  Malgré la diminution modeste de la population carcérale dans les états récemment, l’augmentation massive du nombre de détenus au cours des deux dernières décennies signifie que sur chaque quatorze dollars des fonds généraux des états un dollar a été dépensé pour le système correctionnel en 2000.  (…) L’expansion des prisons américaines est largement due à l’incarcération de contrevenants non violents.  Le pourcentage des contrevenants violents détenus dans les prisons des états est passé de 57 % en 1978 à 48 % en 1999.  Entre 1980 et 1997, le nombre de contrevenants violents détenus dans les prisons des états a presque doublé (augmentant de 82 %) tandis que le nombre de contrevenants non violents a triplé (augmentant de 207 %) ; le nombre de contrevenants incarcérés pour infractions reliés aux drogues a été multiplié par 11 (augmentant de 1 040 %). » [12]

 

Au Canada, comme nous le verrons au chapitre 15, alors que la criminalité globale diminue régulièrement depuis près de dix ans maintenant, la proportion d’arrestations pour infractions aux drogues n’a cessé d’augmenter et la population carcérale globale n’a pas diminué.  Il est même permis de croire que la proportion des détenus présentant des problèmes reliés aux toxicomanies a en fait augmenté.

Ce discours s’est accompagné de toute une panoplie de mesures aux plans national et international, notamment l’augmentation dans divers pays des pouvoirs policiers en matière de lutte contre les drogues, le renforcement de l’infrastructure internationale des polices, l’utilisation de la lutte à la drogue dans la diplomatie internationale, et sa traduction dans les instances de l’ONU, notamment lors de la session extraordinaire des Nations Unies sur les drogues en 1998.

L’autre volet du discours porte sur l’équation drogue et criminalité.  Pour une proportion importante des citoyens, l’usage des drogues est associé à la délinquance, quand il n’en est pas une cause.  Témoins, ces quelques citations : 

[Traduction] « Nous ne pouvons plus continuer de mettre en œuvre des politiques et des programmes qui ne s’adressent pas aux racines de l’abus de substances et à la criminalité qui en découle.» [13] 

« Dans les pays qui ont adopté des politiques laxistes envers la consommation, les crimes violents et les activités criminelles organisées ont augmenté en proportion du commerce de la drogue. » [14] 

« La situation est différente en ce qui concerne les conséquences sociales néfastes d’autres drogues illicites (que le cannabis NDLR).  Dans plusieurs collectivités ou quartiers du pays, les préjudices subis par d’innocentes victimes de crimes avec violence et de délits contre les biens sont considérables. (…)  Ces délits sont commis par des toxicomanes qui essaient de se procurer l’argent nécessaire pour assouvir leur besoin de consommation. » [15]

 Profondément inscrite dans les perceptions et attitudes, cette croyance, dont on verra plus loin au chapitre 6 que les données de recherche ne la soutiennent que pour partie, s’est traduite concrètement par une série de mesures dont la création des tribunaux spéciaux sur les drogues et l’instauration d’ordonnances de traitement pour les délinquants ayant une problématique avérée de dépendance, l’expansion des programmes de tests d’urine dans les milieux de travail et dans les prisons ainsi que le remodelage des systèmes de prise en charge socio-communautaires sont des exemples.

Cette association drogues-délinquance se posait sur un terreau fertile.  Pour plusieurs raisons – mutations entraînées par la globalisation et le réalignement du rôle de l’État qui expliquent au moins pour partie l’accroissement des inégalités sociales et économiques entre le Nord et le Sud mais aussi au sein des pays, tant du Nord que du Sud ; augmentation de l’insécurité des conditions de vie elles-mêmes après la fin des Trente Glorieuses (1945-1975) qui avaient connu une période sans précédent de prospérité et une sécurité de l’emploi plus grande que jamais ; fractures au sein des collectivités induites par ces incertitudes et par l’incapacité à gérer les mixités de populations – l’augmentation de la criminalité « ordinaire » (vols par effraction, vols de véhicules, vandalisme, etc.) devient la métaphore par excellence de l’insécurité des conditions d’existence.  Cible facile avec sa multitude d’impacts bien réels sur la vie au quotidien dans des quartiers déjà sujets à d’autres difficultés sociales et économiques, la petite criminalité invite alors à des réponses musclées, répressives : dans tous les pays occidentaux, on voit augmenter, à partir du milieu des années 1980, le recours à l’incarcération et s’allonger la durée des peines.  À cette « crise » de la sécurité collective, s’ajoute la fracture entre les générations, faisant en sorte que les jeunes deviennent comme groupe une source d’inquiétude, voire tout simplement des délinquants potentiels.  Un exemple : le Canada a connu au cours de cette période une augmentation sans précédent du recours à la détention pour les mineurs, le plaçant tout au haut de la liste des pays industrialisés.[16]  Quant on sait que les jeunes sont les principaux usagers de drogues, le reste de l’équation est vite établi.

 

Des politiques antidrogues aux politiques sur les drogues

L’arrivée du SIDA au cours des années 1980 va toutefois contribuer à une remise en question des politiques prohibitionnistes en matière de drogues illicites.  On découvre en effet, vers la fin de la décennie, que les usagers de drogues par injection intraveineuse ont un taux élevé de prévalence du VIH et d’autres pathogènes comme l’hépatite.  En fait, il s’agit, après les pratiques homosexuelles et bisexuelles, de la seconde cause d’infection chez les hommes, et la seconde aussi chez les femmes hétérosexuelles.[17]  Les politiques répressives, centrées sur l’interdiction de l’usage, ne permettent pas ni d’informer adéquatement les usagers ni d’adopter des mesures de réduction des risques et de prévention telles l’échange de seringues ou les sites d’injection supervisés.  L’expansion des pratiques de réduction des méfaits prendra appui dans plusieurs pays sur cette nouvelle réalité.

La création d’observatoires des tendances d’usage des drogues illicites est un autre élément contribuant à la remise en question des politiques sur les drogues.  Jusqu’au milieu des années 90, les USA, le Royaume-Uni et l’Australie sont à peu près les seuls pays à disposer de systèmes réguliers et répétés d’enquête épidémiologique des tendances de consommation des drogues dans les populations.  À compter de 1993, l’Europe, avec la mise sur pied de l’Observatoire européen sur les drogues et les toxicomanies et la constitution du réseau d’observation des tendances dans les pays de l’Union européenne, se donne un outil fort de suivi des tendances.  Or, ce système d’observation régulière aura entre autres effets celui de démontrer que les tendances d’usage de drogues ne varient pas tant selon les politiques publiques des États que selon d’autres facteurs d’ordre social, culturel et symbolique.

Enfin, un certain nombre d’États commencent à interroger leurs politiques publiques sur la base d’études d’évaluation des impacts.  C’est notamment le cas de l’Australie et de la Suisse ainsi que de certains États américains.  Au delà de la rhétorique souvent émotionnelle, on découvre dans ces études que les politiques, en plus d’avoir peu d’impacts sur les usages, ont des effets pervers importants et des coûts économiques élevés.  Ce sont d’ailleurs les résultats de certaines études du rapport coût‑efficacité qui vont amener la Californie et d’autres États américains à revoir leurs approches hautement répressives (par exemple incarcération automatique à la troisième infraction, quelle qu’elle soit).[18]

Si les législations nationales en matière de drogues illicites, notamment de cannabis, ne changent pas dans les faits, on discerne néanmoins une tendance nette à questionner les pratiques, notamment judiciaires, et à chercher des alternatives tout en respectant les Conventions internationales.  C’est le cas de l’Espagne, de l’Italie, de certains états australiens, de la Belgique et plus récemment du Portugal et de la Suisse.

 

Mutations au Canada 

Nous identifions trois grandes sources de changements au Canada au cours de cette même période, qui ont des effets parfois paradoxaux, soit l’activisme judiciaire induit par l’adoption en 1982 de la Charte canadienne des Droits et Libertés, l’adoption en 1999 de la Stratégie nationale de sécurité des collectivités et de prévention du crime, et la lutte au crime organisé.  Dans la mesure où nous discuterons plus amplement de chacun de ces éléments dans des chapitres ultérieurs du rapport, nous serons volontairement brefs ici, nous contentant de brosser un large contexte.

 

L’activisme judiciaire

Il n’est sans doute pas de meilleur exemple, en matière de cannabis, que la décision de la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire Parker.[19]  Dans cette affaire, les juges de la Cour d’appel ont examiné la validité constitutionnelle de la prohibition de la marijuana en vertu de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances dans le cadre de son utilisation à des fins médicales.  Les juges ont unanimement décidé que les allégations de Terrance Parker, à l’effet que cette interdiction violait ses droits fondamentaux en vertu de l’article 7 de la Charte canadienne des Droits et Libertés étaient fondées.  Le juge Rosenberg, pour la majorité, a écrit que Parker a besoin de marijuana pour contrôler les symptômes de son épilepsie et que la prohibition de culture et de possession est en conséquence inconstitutionnelle.  Les juges ont donc déclaré que les dispositions législatives étaient nulles et non avenues.  Par contre, ils ont suspendu l’application de cette décision pour une année, donnant ainsi le temps au gouvernement d’adapter la loi en conséquence.  Suite à cette décision, le Gouvernement a édicté en juillet 2001 une réglementation qui circonscrit l’usage du cannabis à des fins médicales et entamé une série d’études sur les effets précis du cannabis à des fins thérapeutiques.

D’autres décisions des tribunaux ont modifié, dans des directions diverses, l’applicabilité des dispositions de la loi en vigueur en matière de drogues, notamment sur les pouvoirs des policiers.  Ces diverses décisions font l’objet d’une analyse détaillée aux chapitres 14 et 15.

Règle générale, on constate que, depuis l’adoption de la Charte, les tribunaux jouent un rôle de plus en plus important dans la vie politique canadienne, et la question des drogues n’a pas échappé à cet activisme judiciaire.  D’ailleurs, une autre affaire, celle-ci portant sur l’usage du cannabis à des fins non médicales, devrait être entendue au cours des prochains mois par la Cour suprême du Canada.

 

Une stratégie nationale de prévention du crime

En 1999, suite aux travaux du Conseil national de prévention du crime, le gouvernement fédéral crée la Stratégie nationale de sécurité des collectivités et de prévention du crime.  Cette stratégie nationale, dotée d’abord de budgets de 35 millions $ par année, haussés à environ 65 millions $ cette année, a pour objectif de prévenir la délinquance par les actions de développement social dans les communautés en agissant notamment sur les facteurs de risque chez les enfants et chez les jeunes.  Si la stratégie ne mentionne pas spécifiquement la prévention de l’usage des drogues, un certain nombre de ses projets et actions porteront rapidement sur cet enjeu, et de diverses manières.

Ainsi, le Centre juge à-propos de financer deux projets-pilote de tribunaux spéciaux sur les drogues, d’abord à Toronto puis à Vancouver, dans une visée de prévention de la récidive reliée à l’abus de drogues.  De même, le Centre soutient une action de la Fédération canadienne des municipalités visant à instaurer des collectivités sans drogues dans un certain nombre de villes.  Et le Centre soutient aussi l’évaluation des programmes de mesures alternatives pour les jeunes accusés de possession de cannabis.

 

La lutte au crime organisé

S’il est un sujet judiciaire qui a suscité beaucoup de débats publics, mené à l’adoption de nouvelles lois accordant plus de pouvoirs aux forces de police, et conduit à des opérations de police spectaculaires et à des procès non moins spectaculaires, c’est celui du crime organisé, notamment des groupes de motards criminalisés au Québec, les mafias italo-canadiennes de Montréal, et les réseaux asiatiques de l’héroïne sur la côte Ouest.

En 1995, le Parlement canadien adoptait le projet de loi C-95 afin de donner aux policiers de meilleurs outils pour faire enquête sur les personnes prenant part aux activités des gangs et intenter des poursuites contre elles.  Quatre ans plus tard, trois problèmes ont incité le Gouvernement à proposer des modifications au Code criminel et à d’autres lois : des difficultés dans l’application de la loi, l’influence croissante du crime organisé au Canada et les activités illégales commises par des policiers lors d’opérations d’infiltration.  En 1999, l’adoption du projet de loi C-51 par le Parlement fédéral (une loi omnibus modifiant le Code criminel), a accordé une immunité pénale aux policiers qui devaient commettre des infractions dans le cadre d’une enquête ou dans l’accomplissement d’autres fonctions pour les fins d’application de la Loi régissant certaines drogues et autres substances.  Selon le gouvernement, cette modification avait comme objectif d’appuyer les policiers dans la lutte contre le crime organisé et le blanchiment d’argent. 

Par ailleurs, un sous-comité du Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des communes a déposé, le 19 octobre 2000, un rapport proposant une série de modifications qui pourraient être apportées au Code criminel afin de faciliter la lutte contre les organisations criminelles.  Ce dernier était mieux connu sous le nom de Sous-comité sur le crime organisé.  Il a entrepris ses travaux en avril 2000 et vue la nature du sujet soumis à l’étude, ses membres ont décidé dès le début, d'effectuer leurs travaux à huis clos.  Ce Comité a entre autres recommandé de modifier le Code criminel de manière à en regrouper toutes les dispositions visant des activités connexes au crime organisé dans une partie spécifique qui aurait pour titre « Criminalité érigée en entreprise, infractions désignées en matière de drogue, gangs et blanchiment d’argent ».  Plusieurs recommandations de ce Comité ont été reprises dans le projet de loi C-24 qui a reçu la sanction royale en décembre 2001.

 

Un débat de société 

Ces considérations sur l’environnement contribuent à situer dans son contexte le débat sur les drogues.  Marqué toujours au coin des enjeux de sécurité publique, le débat porte plus fondamentalement sur les bouleversements qui traversent les sociétés à travers les phénomènes de mondialisation et de globalisation.  La place des drogues dans ces sociétés qui passent difficilement de la modernité à la post-modernité, tentant de réinventer le social après que la destinée individuelle, si centrale aux « révolutions » culturelles des années 60, eut remplacé le destin familial et collectif, soulève en effet des questions relatives aux frontières de l’individuel dans son rapport à l’autre et à la possibilité même de la collectivité face à la prégnance de l’individu.  Comme le souligne le sociologue A Ehrenberg : 

«  (…) le drogué se présente comme le condensateur de la responsabilité incertaine.  Pour les sociétés démocratiques, il est le lieu d’une interrogation sur les limites de la liberté privée, c’est-à-dire sur la tension entre le minimum de contact avec soi, sans lequel on ne peut entrer en relation avec autrui, et le minimum de distance à soi, sans lequel on ne peut pas faire société. »  [20]

C’est aussi ce que disait, d’une autre manière, le professeur B.K. Alexander, dans un texte qu’il a soumis au Comité du Sénat :  

[ Traduction]  « Si l’on admet que les principes de libéralisme économique sur lesquels sont basées les sociétés occidentales produisent une dislocation des rapports sociaux, et si l’on admet que cette dislocation est l’un des précurseurs à des comportements addictifs, alors l’addiction aux drogues mais aussi à tous les substituts à la vie sociale dans nos sociétés ne sont pas la caractéristique pathologique de quelques-uns mais à des degrés divers une condition générale.  Et puisque le libéralisme devient le modèle de base de la mondialisation, l’addiction est de plus en plus répandue sur la terre (…). » [21]

La question des drogues, on le voit, ne peut simplement se poser en termes de pénalisation ou dépénalisation, car elle renvoie à des enjeux de société beaucoup plus profonds, tenant au rôle du gouvernement de soi dans un contexte où le gouvernement politique de la collectivité est en mutation, et au rapport entre les deux.  Réduire la question des drogues à un enjeu de législation pénale plus ou moins répressive ou plus ou moins libérale, c’est faire l’économie d’interrogations plus larges et c’est faire le jeu des intérêts particuliers d’institutions qui ont intérêt à réduire la figure du drogué à l’autre, au déviant, au pathologique, et les drogues aux seules drogues illicites, alors que les figures de la drogue sont multiples et diverses.  Comme le soulignait d’ailleurs le rapport de l’Organe international des stupéfiants pour 2000, le trafic de médicaments psychoactifs et l’augmentation de leur consommation sont, à bien des égards, des phénomènes beaucoup plus préoccupants que le marché des drogues illicites.  Il y a grand risque à prendre la pointe de l’iceberg pour l’iceberg dans son ensemble et à se laisser dériver ainsi sur des continents aussi simplificateurs qu’ils sont dangereux pour une véritable politique publique en matière de drogues.



[1] Keh, D.I. (1996) Drug Money in a Changing World.  Economic Reform and Criminal Finance.  Vienna : UNDCP, technical paper no 4.

[2] Ibid., pages 11-13.

[3] Campodònico, H. (1996) « Drug trafficking, laundering and neo-liberal economics : Perverse effects for a developing country. » in Dorn, N. et.alii (eds) European Drug Policies and Enforcement.  London : Macmillan Press, page 231.

[4] Sénat du Canada (2001) Délibérations du Comité spécial sur les drogues illicites, Ottawa : Sénat du Canada, première session de la trente-septième législature, fascicule 3, page 27.  On consultera aussi en ligne les rapports de l’OGD à l’adresse : www.ogd.fr

[5]  Labrousse, A. et A. Wallon (1993) La Planète des drogues : organisations criminelles, guerres et blanchiment. Paris : Seuil.

[6]  Labrousse, A., op. cit., pages 28-29.

[7]  Organe international de contrôle des stupéfiants, Rapport pour 2001.  Vienne : Organisation des Nations Unies, page 1.

[8]  Ibid., page 2.

[9]  Ibid., pages 2-4.

[10]  Là-dessus, voir par exemple les travaux de Wacquant, L., (2000) Les prisons de la misère.  Paris.

[11]  McNamara, J.D., (2000) « Commentary : Criminalization of Drug Use. » Psychiatric Times, vol XVII, no 9.

[12]  Greene, J. et V. Schiraldi (2002) Cutting Correctly : New Prison Policies for Times of Fiscal Crisis. Washington, D.C. : The Justice Policy Institute.  Voir aussi Schiraldi, V., Holman, B. et P. Beatty (2000) Poor Prescription : The Costs of Imprisoning Drug Offenders in the United States.  Washington, D.C. : Justice Policy Institute.  Disponible en ligne à : www.cjcj.org

[13]  McCaffrey, B.R., « Remarks before the First Annual Criminal Justice and Substance Abuse Conference », Albany, New York, June 29, 1999.

[14]  Témoignage de M Dale Orban pour l’Association canadienne des policiers et policières devant le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, Sénat du Canada, première session de la trente‑septième législature, 28 mai 2001, fascicule no 3, page 49.

[15]  Témoignage de M Michael J. Boyd, pour l’Association canadienne des Chefs de police devant le Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites, Sénat du Canada, première session de la trente‑septième législature, fascicule no 14, 11 mars 2002, page 76.

[16]  Là-dessus, voir entre autres Bala, N. et coll., (dir.) (2002) Juvenile Justice Systems.  An international Comparison of Problems and Solutions.  Toronto : Thompson Educational Publishing

[17]  Riley, D., (1998), op. cit., page 14.

[18]  Voir par exemple, l’étude de Rydell, C. P., et S. S. Everingham, (1994) Controlling Cocaine: Supply vs. Demand Programs, RAND : Santa Monica, California.

[19] R. c. Parker 49 O.R. (3e) 481

[20]  Ehrenberg, A.,  (1995) L’individu incertain.  Paris : Calman Lévy, page 163.

[21]  Alexander, B.K., (2000) « The globalization of addiction. »  Addiction Research, vol. 8, no. 6, page 504.

 


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