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Politiques des drogues en France, entre loi pénale et réduction des risques

Michel KOKOREFF



Y a-il une exception française ? Nous sommes en tout cas dans une situation paradoxale en matière de drogues. D’un côté, force est de constater que depuis le milieu des années 1990, la politique des drogues en France a connu une inflexion[1]. Ce virage a été préparé par des prises de conscience des problèmes de santé publique liés à la prise de drogues illicites, mais aussi licites, comme le tabac et l’alcool, de l’impossibilité d’éradiquer les toxicomanies, ainsi que par une pression des pays environnants, la France ne pouvant plus faire cavalier seul[2]. Bien que tardivement, le sida a introduit une nouvelle donne. L’état d’esprit de plusieurs catégories d’acteurs s’est modifié. Chose impensable il y a quelques années, certains policiers ne cachent pas leur opinion en faveur de la dépénalisation de l’usage de cannabis. Les magistrats hésitent de plus en plus à mettre des usagers simples en prison. Les intervenants spécialisés ne sont plus hostiles à la substitution, comme ils l’avaient longtemps été (Bergeron, 1999). De nouveaux acteurs sont apparus : les élus locaux, les médecins généralistes, les usagers eux-mêmes. Ces changements se sont accompagnés de la structuration d’un milieu de recherches en sciences sociales et de la multiplication des enquêtes empiriques permettant d’en savoir plus sur les consommateurs de produits illicites, les marchés parallèles, les représentations de l’opinion publique.

Mais d’un autre côté, les positions restent figées. La loi de 1970 demeure le socle législatif de la politique française de lutte contre les drogues et les toxicomanies : elle contribue à marquer la prééminence d’une logique répressive légitimée par un modèle prohibitionniste, au détriment des logiques sanitaires et sociales[3]. L’immobilisme du principal acteur politique, à savoir l’Etat, est manifeste, comme l’absence de relais politiques face aux demandes récurrentes de modification de la législation pour une dépénalisation de l’usage de drogues douces. La récurrence des discours sécuritaires alimente les amalgames entre « drogue» et « délinquance », notamment à travers la focalisation sur la situation dans les « banlieues » et les comportements des jeunes issus de l’immigration. Bref, si le discours officiel est devenu moins manichéen (ou moralisateur), l’approche plus pragmatique, les logiques lourdes (celle du droit pénal et de  la santé) l’emportent sur des logiques plus incertaines (celles de la réduction des risques et de la prévention).

Dans ce contexte, caractériser le traitement pénal des infractions à la législation sur les stupéfiants en vigueur en France présente une double difficulté. Sur le plan des catégories utilisées tout d’abord, on se gardera bien de considérer pour acquis qu’il existe une « politique pénale » concrète. Pénaliser non seulement le trafic mais l’usage privé et public est une stratégie qui est inapplicable dans les faits et qui produit des adaptations de la loi en fonction des contextes locaux. D’où, en retour, l’impressionnante production de plans, directives générales, circulaires et autres textes[4] visant à harmoniser les pratiques judiciaires et à traiter pénalement les situations nouvelles qui apparaissent[5]. D’où aussi une mise en cause de la légitimité de la loi et les débats récurrents visant à modifier la législation, à l’instar des initiatives prises par d’autres pays de la communauté européenne.

Rapports officiels et enquêtes de terrain attestent de ces disparités selon les juridictions. Il est évident que ces disparités ne sont pas spécifiques au contentieux des stupéfiants et qu’elles se retrouvent dans d’autres cas. Est-ce à dire qu’il n’y aurait de politiques pénales que locales ? Pourtant la diversité des pratiques judiciaires tant en matière de poursuite que de condamnations n’implique pas nécessairement l’existence de « politiques », au sens fort d’une action orientée par des choix et des priorités. Ces pratiques, qui sont pour une grand part des actes décisionnels, s’inscrivent dans des logiques institutionnelles et des jeux d’acteurs complexes qui sont loin de se limiter au seul champ pénal. La notion de filières pénales proposée à partir de recherches quantitatives permet de restituer cette diversité (Aubusson de Cavarlay ,1987, 1997 ; Barré, 1994). Une approche territoriale du traitement pénal des ILS comparant les pratiques en vigueur dans plusieurs juridictions à partir d’approches plus qualitatives constitue une autre piste de recherche (Duprez, Kokoreff, Weinberger, 1996, 2001).

Une autre difficulté a trait aux données recueillies. Dès lors que l’on souhaite dépasser les généralités sur la loi et la justice, une analyse critique du traitement pénal suppose l’accès aux données d’activités des juridictions faisant largement défaut. Il n’est pas sans intérêt de savoir, qu’avec la mise en application de la loi de 1970, une tentative d’évaluation a été imposé aux parquets afin de mieux connaître l’ensemble des décisions prises pour l’ensemble des usagers de stupéfiants signalés. « Ces données ont été exploitées pour la période 1971-1981 mais il s’est avéré qu’un manque de précision dans le recueil statistique ne permettait pas de rendre compte de l’application de la loi de façon satisfaisante. (...) Ceci explique que les renseignements manquent totalement sur l’application de la loi de 1970 entre 1984 et 1992. Depuis 1992, seules les injonctions thérapeutiques ordonnées font l’objet d’un décompte au Parquet et on ne connaît pas la suite de ces mesures. » (Aubusson de Cavarlay, 1997, 9-10) Quand elles sont accessibles, il n’est pas toujours aisé de contrôler ce que mesurent ces données  : des décisions, des affaires ou des personnes ? L’analyse des dossiers judiciaires complétée par des entretiens est, me semble t-il, à la fois pertinente et rigoureuse. De même, il y aurait aussi beaucoup à dire, concernant le volet policier, sur l’utilisation des statistiques concernant les interpellations pour usage et trafic et les biais qu’elles impliquent. On sait, en effet, que ces données reflètent moins la réalité de ces pratiques illicites que l’activité des services de police. Elles constituent un indicateur indirect des modalités d’intervention de la police. C’est en tout cas ainsi que nous y aurons recours.

L’ambiguïté du modèle français de régulation des drogues conduit donc à décrire la disparité des pratiques sur l’ensemble du territoire, sans se dissimuler le double problème de l’équité de la législation et de son efficacité (Henrion, 1995) qu’elle pose. Sur un plan méthodologique, un double déplacement est proposé avant d’éviter des généralisations hâtives : d’une part, de la loi pénale à sa mise en oeuvre dans l’espace local ; d’autre part, des discours tenus à l’échelle nationale aux pratiques institutionnelles effectives. 

 

 

1. Les ambiguïtés de la loi

 

Mais auparavant, je voudrais revenir sur les ambiguïtés de la loi de 1970. Alain Ehrenberg a parfaitement montré quel type de culture politique sous-tendait cette loi et à quels enjeux correspondait l’interdit pénal. Dans la perspective de la tradition française de l’Etat instituteur du social, écrit-il, « le drogué est celui auquel on doit rappeler qu’il vit en société avant de l’empêcher de s’auto-détruire » (Ehrenberg, 1996). Mais cette loi énonce aussi les ambiguïtés du modèle français qui créé en permanence une tension entre le pénal et le médical, joue sur la confusion d’un problème d’ordre public et d’un problème psychopathologique, pour mieux légitimer le recours au pénal . La loi de 1970 est le résultat d’un compromis à la fois normatif (De Munck, 1996) et proprement politique (Bernat de Célis, 1992) entre plusieurs mondes de référence. Elle consiste à articuler deux conceptions de l’usager de drogue, à la fois comme délinquant et comme malade. Il y a, d’un côté, un volet répressif caractérisé par la pénalisation de l’usage privé - ce que la précédente loi de 1916 ne prenait pas en compte -, une procédure de poursuite dérogatoire au droit commun, des sanctions sévères pour les trafiquants, renforcées par l’entrée en vigueur du nouveau code pénal, en 1994, qualifiant le trafic en bande organisée de crime puni de la réclusion à perpétuité[6]. Il y a, d’un autre côté, un volet sanitaire destiné à favoriser la prise en charge des « toxicomanes ». Sous l’impulsion de certains psychiatres, le texte de loi offre la possibilité de se soigner de façon volontaire, anonyme et gratuite[7]. Ces trois principes constitutifs du « modèle de soins français » ont pu représenter un moyen de « sanctuariser » les institutions d’accueil et de soins, c’est-à-dire de préserver ces territoires de l’intervention policière et du contrôle social (Morel, 1997, 84).

 

 

L’injonction à se soigner

 

Une bonne illustration de ce compromis est fournie par cette mesure inédite visant à inciter l’usager à se soigner : l’injonction thérapeutique. Décidée par le procureur de la République, elle conduit à un classement sans suite lorsqu’un usager engage une démarche thérapeutique ; dans le cas contraire, elle débouche, notamment en cas de récidive, sur des poursuites. Il s’agit donc d’une mesure soumise à des critères strictement judiciaires.

Ce type de mesure a suscité de vives réactions de défiance de la part de nombreux intervenants en toxicomanie : comment forcer un sujet à se soigner ? De fait, elle n’a été réellement effective qu’à partir du milieu des années 1980. Son application a conduit à un déséquilibre maintes fois critiqué entre une logique pénale et une logique sanitaire[8]. Il suffit pour s’en convaincre de comparer le nombre d’interpellations pour usage de substances illicites (plus de 70 000 en 1998 sur un total de 90 000) avec le nombre d’injonctions thérapeutiques prononcées (un peu plus de 8000) et effectives (près de 4000) (Simmat-Durand, 1999).

L’évaluation de Setbon (1998) en montre l’application très inégale selon les juridictions et la quasi impossibilité d’en évaluer les résultats. L’auteur montre les limites non seulement de l’effectivité de l’injonction thérapeutique, mais aussi de son efficacité. D’un côté l’hétérogénéité de l’incitation à se soigner « ajoute à l’absence d’impact une injustice de distribution ». D’un autre côté, la probabilité de la proportion d’usagers de drogues concernés par cette mesure à recevoir une prise en charge adéquate à leur état est faible. « La structure séquentielle et hiérarchisée du processus de l’injonction thérapeutique rend totalement aléatoire la rencontre entre le problème (l’état de l’usager de drogue), ses chances d’éligibilité à l’injonction thérapeutique, la nature de la prise en charge et l’objectif (socio-) sanitaire correspondant » (Setbon, 1998, 132). Dès lors, c’est la pertinence de cette mesure qui est en jeu plutôt que la légitimité de la loi sur laquelle se focalise le débat public en France.

De fait, l’injonction thérapeutique est une mesure dont le flou autorise des usages variés. Elle est destinée tout à la fois à la prévention du trafic (en tentant d’enrayer la consommation, on cherchera à ce que l’usager ne se lance pas dans le trafic pour financer sa consommation), de la délinquance (en tentant d’agir sur les consommations, on vise à réduire des actes délictueux de l’usager), de la récidive (qui reste tolérée en étant intégrée dans le processus de guérison) et à l’évitement de l’engorgement des prisons (les prisons contiennent une quantité importante de toxicomanes condamnés pour ILS et de toxicomanes “déguisés“ poursuivis pour d’autres délits). A travers ces différents objectifs, on voit bien comment à une logique de soins se superpose une logique socio-pénale.

 

 

La répression  de l’usage : une police du cannabis

 

Un autre exemple des ambiguïtés de la façon dont la question des drogues est appréhendée en France est le décalage existant entre les discours sur la dépénalisation et les logiques d’intervention policière. Cette question fait régulièrement retour sur le devant de la scène. Elle suscite bien des fantasmes dans la confusion existant entre dépénalisation et légalisation. Des enquêtes récentes indiquent pourtant que les opinions sont en pleine évolution (Beck, Peretti-Watel, 1999). En ce qui concerne les interdictions de consommer des produits illicites, les opinions sont partagées : 52 % des personnes interrogées pensent que l’interdiction est inefficace pour le cannabis ; ils ne sont plus que 48 % pour l’héroïne. Dans leur ensemble, les personnes interrogées ne sont pas favorables à la légalisation du cannabis. Toutefois, la réglementation de l’accès au cannabis recueille une opinion favorable dans environ 30 % des cas.

En dépit de ces évolutions la répression de l’usage reste forte (voir tableau ci-dessous). Les statistiques concernant les interpellations effectuées par les différents services de police le montrent bien. Le volet policier de l’interpellation pour usage s’est beaucoup développé : de 24 588 en 1993 à 73 661 en 2000 pour le cannabis. Les interpellations pour usage d’héroïne diminuent depuis 1995 (de 13 299 à 4 831 en 2000), alors que celles pour usage de cocaïne et de crack, bien que très minoritaires ont presque doublé (997 en 1995, 1651 en 2000). La police est essentiellement une police du cannabis.

 

Interpellations policières par produits et par catégories d’ILS entre 1985 et 2000.

 

Substance

Catégorie d’ILS

1985

1990

1995

1998

1999

2000

Cannabis

 

 

usage

usage+revente

trafic

TOTAL

11 896

  2 093

  1 251

15 240

17 736

  2 452

  1 926

22 144

36 325

  5 386

  2 986

44 697

64 479

  8 342

  2 920

75 741

 

70 802

  8 002

  2 948

81 752

73 661

  8 688

  3 625

85 974

Héroïne

 

 

usage

usage+revente

trafic

TOTAL

  8 427

  2 266

  2 530

13 223

  6 522

  1 560

  2 478

10 560

13 299

  4 057

  3 329

20 685

  6 019

  1 450

  1356

  8 825

  4 911

  1 230

  1 126

  7 267

  4 831

  1 002

  1 228

  7 061

Cocaïne

 

 

usage

usage+revente

trafic

TOTAL

     254

     130

     228

     612

    388

    127

    414

    930

     651

     196

     376

  1 223

  1 925

     457

     789

  3 171

  2 087

     497

  1 003

  3 587

  1 944

     379

  1 088

  3 411

Crack

 

 

usage

usage+revente

trafic

TOTAL

 

 

     346

     181

       73

     600

     588

     211

     183

     982

     636

     177

     185

     998

      707

     162

     200

  1 069

Ecstasy

 

 

usage

usage+revente

trafic

TOTAL

 

       24

         8

       13

       45

     844

     278

     276

  1 398

     766

     220

     199

  1 185

     711

     204

     169

  1 084

  1 432

     489

     312

  2 233

TOTAL

 

 

 

usage

usage+revente

trafic

TOTAL

21 133

  4 571

  4 046

29 750

24 856

  4 159

  5 198

34 213

52 112

10 213

  7 107

69 432

74 633

10 874

  5 541

91 048

80 037

10 367

  5 506

95 910

83 385

10 954

6 531

100 870

 

Source : OEDT 2001

 

Faut-il voir dans ces tendances une stratégie policière consistant à anticiper une répression moins forte des usagers d’héroïne liée à l’extension des produits de substitution ? L’obligation de résultats s’est-elle reportée sur les usagers de cannabis par ailleurs non poursuivis par le parquet ? C’est une hypothèse qui n’est pas à exclure. On remarquera aussi l’écart entre les interpellations pour usage simple et trafic de stupéfiants. Faut-il y voir le signe d’une professionnalisation des trafiquants (Kokoreff, 2000) ? En tout cas, on voit les limites de ces statistiques qui tendent à sous-estimer les développements du trafic local. « En Grande Bretagne, en Allemagne, en Italie, les services de police ont construit des outils d’observation du trafic. En France ces outils n’existent pas. »[9]  On pourrait s’attendre à ce que les services de police redéploient leur action contre le trafic plutôt qu’à l’interpellation d’usagers de cannabis. Si, sur le terrain, certains policiers sont amenés à renoncer à l’action répressive concernant l’usage, par conviction ou parce que les services sont débordés, le discours officiel reste inflexible : la police applique la loi, et l’évolution des interpellations est justifiée par l’augmentation de la consommation chez les jeunes et les désordres urbains.

C’est dans une même perspective que le lien est fait entre « toxicomanie » et « délinquance ». Parmi les chiffres fantaisistes qui circulent depuis près d’une vingtaine d’années dans l’opinion, on retrouve celui affirmant qu’un détenu sur deux est délinquant. Il y a là un mode de légitimation de l’action répressive contre les usagers de drogues qui, comme l’a montré Setbon (1995), est loin d’être avéré. Par ailleurs, les travaux de Barré montrent la complexité de ce lien, qui n’a rien de « mécanique ». Dans un article récent, elle précise que, sur son terrain d’enquête : « a/ les délinquants sont peu fréquemment usagers de drogues ; b/ cependant, les délinquants usagers de drogues sont plus souvent délinquants que les non usagers ; mais au total, la délinquance attribuable aux usagers, notamment, de drogues dures, est très inférieure à ce qui leur est parfois imputé. » (Barré, 2001, 4)

 

 

La co-existence des pratiques répressives et des pratiques de tolérance

 

Une troisième manifestation remarquable de cette ambiguïté est la coexistence au niveau local de pratiques répressives avec l’émergence de pratiques de réduction des risques. Un toxicomane peut retirer une seringue dans des lieux financés par l’argent public et être arrêté à la sortie du bus ou du local pour détention de produits stupéfiants. Une telle situation traduit certes une évolution remarquable et brutale survenue lors de ces dernières années. En matière de santé publique, le virage a été amorcé, en 1987, par la suspension du décret de 1972 rendant obligatoire la production d’une pièce d’identité pour l’achat d’une seringue en pharmacie. Les programmes d’échanges de seringues, de vente de stéribox, se développent aux débuts de la décennie 1990[10]. Le milieu de la décennie est marqué d’une pierre blanche par le rapport Henrion[11], paru en février 1995 et qui recommande un développement rapide d’une politique de réduction des risques. Ce rapport est appuyé par des autorités morales : le Comité Consultatif National d’Ethique (1994), la Commission sociale de l’Episcopat (1997), la Ligue des Droits de l’Homme (1996). Ces différents documents sont largement commentés par les médias, introduisant ainsi un débat public sur la réduction des risques relayés par diverses associations humanitaires et militantes. La méthadone et la buprénorphine haut dosage (Subutex®) reçoivent leur autorisation de mise sur le marché en 1995. Distribués par les médecins généralistes et avec peu de contraintes administratives, les traitements de substitution au Subutex® connaissent un développement rapide, même brutal (Lert et al. 1998), alors que la distribution de méthadone, qui ne peut être initiée que dans un centre spécialisé, reste relativement plus marginale (Morel, 2001). D’après Lert (2000), on estime le nombre de patients sous méthadone à environ 3 500 environ au mois de juillet 1999, alors que 64 000 seraient sous Subutex®[12].

Sur le terrain, les professionnels dénoncent la pression policière qui vient contrecarrer les efforts pour implanter des dispositifs de prévention des risques. Les bus d’échange de seringues et de prévention du sida iront s’installer à proximité de lieux de deal afin de faciliter l’accès des usagers les plus marginalisés. Provoquant parfois la colère des dealers, les équipes de « première ligne » négocient avec les policiers afin qu’ils limitent les interpellations. Ainsi, au niveau local, ces équipes parviennent à co-exister avec les services de police. L’Association française pour la réduction des risques va plus loin en stigmatisant les incohérences de l’offre actuelle : « il est évidemment absurde de distribuer des seringues et d’en interdire l’usage. Les salles d’injection fonctionnent aujourd’hui en Suisse et en Allemagne ; elles parviennent à gérer l’usage de drogues ; elles garantissent des conditions d’hygiène et de sécurité nécessaires au “shoot sans risques“ et elles permettent d’éviter que les usagers ne se réfugient dans les espaces publics ou les escaliers d’immeubles. »[13]

 

2. La disparités des pratiques

 

Fondée sur le principe d’universalité, la loi est censée s’appliquer à tous et partout de la même manière, à Marseille aussi bien qu’à Paris, à Brest autant qu’à Strasbourg ou à Lille. Ce principe est volontiers repris, lors des entretiens réalisés, par les magistrats pour définir le cadre de leur activité : appliquer la loi, respecter les procédures, et travailler à la manifestation de la vérité. Dès lors, ils sont amenés - au moins dans un premier temps - à minorer les spécificités locales de leur action et de la juridiction dans laquelle ils exercent.

Pourtant l’application différenciée de la loi pénale selon les parquets est un fait établi depuis plus de dix ans, comme l’ont montré diverses enquêtes[14]. Devenu un contentieux de masse lors des années 90, ces disparités se sont maintenues. Un rapport récent remis au Garde des sceaux sur la politique pénale en 1999 confirme ce point. La définition des seuils de poursuite en fonction des quantités saisies et des produits concernés selon les juridictions est un indicateur parmi d’autres[15]. On pourrait aussi mentionner la mise en oeuvre d’actions destinées aux détenus toxicomanes et de mesures post-sententielles adaptées aux toxicomanes qui concernent un petit nombre de parquets.

Unicité des principes, diversité des pratiques : telle pourrait être, en résumé, ce qui caractérise l’action pénale en matière d’usages et de trafics de stupéfiants. Les effets institutionnels sont très liées aux spécificités locales. Ainsi les Douanes peuvent avoir une place centrale ou résiduelle en fonction de la proximité d’une frontière et des moyens dont ils disposent ; la logique fiscale peut l’emporter sur une logique pénale, et la drogue sera considérée comme une marchandise qui génère des taxes. L’intervention de la police est directement lié à l’agencement des services, par exemple la proximité d’un SRPJ (service régional de police judiciaire), et à l’importance du trafic. Les données recueillies sont elles mêmes tributaires des orientations des procureurs. Dans certaines tribunaux, comme à Lille, il n’y a pas de poursuite personnelle pour usage, à l’exception des affaires importantes et des personnes connues des services de police. Non prévu par la loi, les magistrats rendent, de plus, effectives la distinction “drogues dures“/“drogues dures“.

A partir d’une analyse comparée des politiques pénales mises en oeuvre dans trois juridictions (Nanterre dans les Hauts-de-Seine, Bobigny en Seine Saint-Denis et Lille dans le Nord), on peut distinguer trois dimensions afin de mieux cerner la disparité des pratiques : les services de police interpellateurs, l’organisation des tribunaux et les procédures utilisées. Afin de donner quelques repères sur le contexte (voir tableau), disons que les Hauts-de-Seine et la Seine-Saint-Denis sont deux départements située dans la proche banlieue parisienne. Le premier offre des situations contrastées ; il s’agit en effet du deuxième département le plus riche de France, mais il est traversé par tout un ensemble de quartiers d’habitat social concentrant des populations en situation de précarité. Le second est un exemple typique des banlieues rouges ayant une longue tradition ouvrière qui a subi de plein fouet les effets sociaux de la crise économique. Le département du Nord, zone frontalière, est un ancien bassin industriel qui a été lui aussi fortement touché par la désindustrialisation. Dans ces trois exemples, on a vu s’implanter de façon durable une économie parallèle dont la revente de drogues illicites ne constitue qu’un aspect, ce que l’on peut expliquer comme une façon de s’adapter aux bouleversements du marché du travail. La consommation d’héroïne, mais aussi de plus en plus, de cannabis et d’alcool, de médicaments psychotropes, prend sens dans une culture de la défonce : il s’agit de drogues de l’oubli plus que produits récréatifs.

 

Comparaison de quelques indicateurs entre le départements de Seine-Saint-Denis, des Hauts-de-Seine et du Nord et à l’échelle nationale

 

 

Habitants

Superficie

en Km2

Taux

de chômage

en %

Taux

de criminalité pour 1000 h

Nombre d’interpellations ILS (1998)

 

National

 

58 722 674

543 965

10 %

60,72

83 797

Seine-Saint-Denis

 

1 410 180

      236

14,8%

84,03

  2 470

Haut-de-Seine

 

1 418 780

      176

9,9 %

69,05

  2 416

Nord

 

2 564 818

   5 743

-

71,73

  8 657

 

 

 

Les différences liées à l’activité des services de police

 

Une approche territoriale traduit des différences de l’activité des services relevant de l’ordre public. A partir des statistiques policières enregistrées en 1994, il apparaît que, en Seine-Saint-Denis, sur les 2059 infractions recensées, plus de 90 % des affaires étaient traitées par les services relevant de la sécurité publique (commissariats, sûreté urbaine et brigade des stupéfiants relevant de la sûreté), contre un peu moins de 6 % des affaires traitées par le service départemental de police judiciaire. Enfin, un petit nombre d’affaires était traité par la gendarmerie (1,6%) et les douanes (1%). Dans le cas des Hauts-de-Seine, les proportions sont approximativement les mêmes. Ainsi, entre 1988 et 1994, 62 % des procédures d’usage sont établies par la sécurité publique, 22 % par la gendarmerie et 16 % par la police judiciaire. En 1996, sur un total de 2984 interpellations, 80 % d’entre elles étaient traitées par la sécurité publique, 12 % par la gendarmerie, contre 6,4 % par la police judiciaire.

Par contre, dans le Nord, où 5605 infractions ont été relevées en 1994, près de 45 % des affaires sont initiées par les services douaniers, 43 % par ceux de la sécurité publique, 10 % par la gendarmerie et 2 % par la police judiciaire. Si on s’en tient au trafic seul, c’est près de 70 % des affaires qui sont initiées par les douanes.

L’exploitation des affaires traitées par les tribunaux montre une réalité différente de l’activité des services interpellateurs. L’exemple du TGI de Bobigny est particulièrement intéressant : au niveau de l’instruction, le nombre d’affaires initiées par la sécurité publique est équivalent à celui de la police judiciaire, ce qui s’explique par la spécialisation de cette dernière dans les affaires de trafic de stupéfiants, alors que la sécurité publique à vocation généraliste, enregistre autour de 90 % des interpellations dont une très grande majorité d’usagers de drogue qui ne sont pas mis en examen.

On observe des effets de concurrence entre les services, des conflits dans les modalités d’intervention. Par exemple, entre une action inflationniste qui consiste à augmenter les interpellations et les saisies - parfois de façon prématurée - et un travail d’initiative qui vise à dépasser le niveau des usagers et/ou revendeurs de rue. Il s’agit là d’un effet pervers puisque la présence sur le terrain des unités de voie publique contribue à un enracinement des activités illicites et peuvent nuire au travail de police judiciaire.

 

L’organisation des tribunaux

 

Du point de vue de leur organisation propre, certaines juridictions ont été amenées, face à l’ampleur du contentieux constitué par les ILS, à créer et à mettre en place des sections spécialisées. Ainsi, au TGI de Bobigny, la “cellule stupéfiant“ qui traitait tout ce qui concerne les affaires de trafic de stupéfiants et de toxicomanie (y compris le service d’injonction thérapeutique), s’est transformée. Créée en 1996, la nouvelle organisation élargit son champ de compétence aux affaires criminelles et à la lutte contre la délinquance organisée. Au TGI de Nanterre, une réorganisation des sections du parquet a conduit au regroupement de la section des stupéfiants et de la section des mineurs. La création de cette section - unique en son genre en France, à notre connaissance -  est justifiée par des raisons d’équilibre des charges entre les magistrats ; elle fait suite, par ailleurs, au constat d’une augmentation jugée inquiétante de l’implication des mineurs dans les petits trafics au sein des quartiers dits « sensibles ». Parallèlement, le rôle des sections financières tend à se développer, avec comme objectif d’introduire dans l’activité pénale une meilleure connaissance des opérations de blanchiment de l’argent de la drogue - une « culture du blanchiment », selon la formule du procureur - qui fait encore largement défaut. Au TGI de Lille, il n’existe pas de sections spécialisées, ce que l’on peut expliquer par la pression exercée par le flux d’affaires et un personnel en sous-effectif par rapport à d’autres juridictions.

 

 

L’adaptation des procédures aux nécessités locales

 

L’utilisation des procédures témoigne de la diversité des pratiques des parquets. Se sont développées des procédures nées sinon de l’imagination des magistrats, du moins de la nécessité des juridictions à s’adapter au contexte local. Ce qui a changé, ce sont les seuils à partir desquels ouvrir une information, c’est le développement de la procédure de comparution immédiate qui, d’exceptionnelle, est devenue banale ; c’est aussi la mise en oeuvre de procédure comme la convocation par officier de police judiciaire (COPJ) ou la « COPJ douanière ». Mais à son tour, cette procédure a concerné un grand nombre d’affaires et de personnes pour ce qui concerne les ILS mais aussi pour les autres infractions - représentant jusqu’à 70 % du nombre total d’affaires jugées à Lille contre plus de 50 % à Nanterre. Ce qui au passage souligne la non-spécificité des stupéfiants.

La criminalisation des affaires de stupéfiants constitue un autre indicateur de la diversité des pratiques. L’utilisation de cette procédure - extrêmement lourde puisqu’elle implique des instructions longues et coûteuses et la réunion d’une cour d’assises spéciale durant plusieurs jours composée de sept magistrats du siège - est très variable selon les juridictions. Ainsi au tribunal de Nanterre, cinq affaires d’importation de cannabis en bande organisée faisaient l’objet d’une instruction. A Bobigny, près d’une dizaine d’affaires sont ouvertes au criminel, mais sont parfois l’objet d’une requalification en correctionnel. Par contre, à Lille, aucune affaire n’a été ouverte au criminel, bien qu’un certain nombre d’entre elles puissent être qualifiées de « criminalisables ».

L’application des mesures d’injonction thérapeutique comme alternatives aux poursuites pénales nous permet de quantifier la disparité des pratiques des parquets. Depuis le début des années quatre vingt-dix, on a observé en France une forte augmentation du nombre des injonctions thérapeutiques pour les usagers de drogues dites « dures », alors que cette mesure avait été peu utilisée jusqu’alors. Mais cette augmentation est aussi d’inégale importance selon les tribunaux (voir tableau ci-dessous). Les données de 1994 sont révélatrices : alors que le nombre d’injonctions thérapeutiques prononcées par le TGI de Bobigny se monte à 1110, il représente deux tiers pour celui de Paris (640) et il n’est que d’un tiers pour celui de Nanterre (377) et d’un septième pour Lille (161). De plus, c’est le suivi périodique et statistique qui est inégal : la plupart des parquets ne recensent les injonctions que depuis 1992, quelques uns depuis 1991 et rarement depuis 1990. À partir de 1998, on comptabilise les mesures terminées et réussies (qui sont conclues par un classement sans suite) et non plus les mesures ordonnées. De plus, le périmètre de ces mesures s’est élargi aux rappels à la loi et aux avertissements mis en oeuvre par les parquets ou leurs délégués. Ces mesures étaient mal prises en compte avant 1998 et figuraient en partie sous la rubrique générique des classements sous conditions.

 

Nombre d’injonctions thérapeutiques prononcées par les tribunaux de 1992 à 1998

 

TGI

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Bobigny

735

860

1110

926

1406

990

304

Lille

119

248

161

196

176

195

103

Nanterre

-

-

377

304

263

234*

231*

Paris

454

413

640

-

-

-

-

National

-

-

7678

8630

8812

8052

4254

* Selon les données transmises par le TGI de Nanterre

 

Source : Annuaire statistique de la Justice 2000

 

Si l’on regarde les données des personnes qui se sont présentées aux convocations - qu’il ne faut pas confondre avec les mesures prononcées - l’effectif des fumeurs de haschich est très important par rapport à celui des usagers d’héroïne : en 1991, l’écart est de 49 % (cannabis) contre 6,3 % (héroïne), puis il s’annule en 1992 (45 contre 44 %) pour augmenter en 1993 (59 % contre 37,5%) et s’élever à 62,5% contre 34 % en 1994. Par comparaison, le TGI de Nanterre présente la même année une proportion de 87 % de mesures d’injonctions thérapeutiques prononcées aux usagers d’héroïne ; 6 % pour le cannabis et 6 % pour la cocaïne.

Cet exemple est significatif des différences dans les politiques pénales en matière d’ILS. S’il s’avère que l’interpellé est déféré au parquet de Nanterre à partir d’une récidive d’usage d’héroïne, celui de Bobigny, par contre, intervient pour l’usage de drogues dites « douces », non pas pour mettre en marche la procédure pénale, mais dans une démarche de prévention médico-sociale. Pour des usagers d’héroïne, l’injonction thérapeutique sera prononcée immédiatement selon la teneur de leur passif judiciaire. Si les précédents sont importants ou si le sursis avec obligation n’a pas été exécuté pour suivre une thérapie, ils seront orientés vers le tribunal à des fins de poursuite. Pour les usagers de cannabis, plus ou moins à la dérive et dans une période difficile de leur vie (conflits familiaux, fugues, en rupture scolaire ou sans travail), l’injonction thérapeutique intervient comme un moyen de les raccrocher à la vie sociale. Généralement, le suivi est court, facile à tenir et le taux de réussite est important.

 

3. Les inégalités devant la loi

En France, le constat d’une certaine banalisation de l’usage de cannabis, le débat intermittent sur la dépénalisation, mais aussi la tendance à différencier usage, abus et dépendance, quel que soit le produit (légal ou illégal), la prise en compte de la réalité du risque, attestent d’un changement d’approche. Les indicateurs officiels montrent qu’environ un jeune sur trois a fumé au moins une fois dans sa vie du cannabis et que le nombre de ceux qui ont consommé plus de dix fois a doublé entre 1993 et 1997. L’infléchissement de l’action publique semble donc inévitable. Selon Nicole Maestracci, Présidente de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) : « On ne peut plus avoir l’abstinence comme seul objectif de prévention. C’est vrai qu’il est mieux de ne pas consommer mais une société sans drogue n’existe pas ». Bref, à une approche obnubilée par la sanction pénale et empreinte de moralisme semble succéder une approche plus pragmatique. Il ne s’agit pas de faire l’apologie des drogues ni de céder à l’impuissance et au laxisme. Il s’agit de redonner sa légitimité à la loi, et par là, à la norme souvent vécue comme arbitraire.

Pourtant, au plan des pratiques, le traitement policier des affaires de stupéfiants se caractérise par une forte répression de l’usage, y compris dans la région parisienne. L’essentiel de l’activité judiciaire est concentrée sur les quartiers dits sensibles tant vis-à-vis des usages que du trafic de cannabis et d’héroïne. Les prises de croissantes d’ecstasy ou de cocaïne par les douanes ne doivent pas nous faire oublier que l’action policière et judiciaire est quasiment inexistante vis-à-vis des lieux et des populations où se consomment ces produits. La multiplication des boîtes de techno où l’écoute de la musique est accompagnée de consommation d’ecstasy très prisée dans les « milieux branchés » n’a produit que très peu de contrôles policiers. Il n’est pas notre intention de réclamer une répression accrue contre ces milieux. On ne peut cependant que constater le traitement très inégalitaire des institutions selon les mondes sociaux. Bien que difficile à quantifier, il apparaît que plus on monte dans la hiérarchie sociale, plus le nombre d’expérimentateurs est élevé. Ainsi, un peu moins d’un jeune sur deux issu d’un milieu favorisé a déjà consommé du cannabis, contre un enfant d’ouvrier sur cinq.

On voit donc se dessiner un processus de criminalisation de fait des populations en marge de la vie sociale et de la ville qui pourrait être rapproché du processus décrit par Wacquant (1999). De plus, il apparaît que la pénalisation de certains produits et la tolérance de produits aussi dangereux mais contrôlés par l’Etat crée de nouvelles inégalités dans la société française. La criminalisation des pratiques sociales des plus pauvres, relégués dans les quartiers défavorisés, masque la tolérance vis-à-vis des consommations de produits illicites par des gens aisés et exacerbe le sentiment d’injustice des jeunes relégués par leur cité.

 

Conclusion

Comment concilier au sein d’une politique publique cohérente et pragmatique des préoccupations d’ordre public et de santé publique ? Tel est l’enjeu des dispositifs et des dispositions mis en oeuvre lors de ces dernières années en France. Associer dans un même champ d’intervention des produits illicites comme le cannabis ou l’héroïne et des produits licites comme le tabac, l’alcool ou les médicaments constitue déjà une petite révolution dans un pays où l’alcool est un pilier de la sociabilité, y compris dans le monde du travail. Mais les résistances sont nombreuses, les positions politiques souvent figées, et dans un contexte où les produits stupéfiants sont plus que jamais associés à la délinquance juvénile et urbaine, la stigmatisation de ces comportements restent forte. L’Etat demeure le principal acteur du champ. Il compose avec la répression par une médicalisation accentuée de l’usage avec l’extension des programmes de substitution. Par contre, les transformations de la question sociale sont peu prises en compte du point de vue de leurs effets sur la situation et les conduites des usagers de drogue. Si dans les zones urbaines marginalisées, consommation et revente s’inscrivent pour une partie des personnes dans un système de vie, une réponse ad hoc consisterait à mettre l’accent sur les actions de prévention. Or, au-delà des positions de principe, on ne peut pas dire qu’il s’agisse là d’une priorité.

Si on regarde du côté du travail au quotidien des services de police, on constate les limites de l’efficacité de la répression dans les cités et quartiers “sensibles“, cela pour des raisons tant internes (manque de coordination, effets de concurrence, moyens limités...) qu’externes (configuration des lieux, organisation des dealers et des trafics...). D’où une stratégie de cantonnement des marchés illicites et l’instauration d’une logique d’ordre public visant à réprimer les trafics dans les lieux de la centralité. On peut se demander si ces limites ne masquent pas, plus profondément, une crise du sens. Quel est le sens de l’action dès lors qu’un usager interpellé sur la voie publique est relâché quelques heures plus tard ? Quelle est la légitimité de la loi à partir du moment où il devient pratiquement impossible de gérer le flux d’usagers de cannabis, voire d’héroïne ? A cet égard, il n’est pas sûr que changer la loi redonne du sens à la norme pénale.

 

 

         Michel Kokoreff

                            Université de Lille 1, Clersé-Césames (Cnrs)

 

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[1] Pour un état des lieux de la situation française, voir Faugeron et Kokoreff (à paraître, 2002)

[2] Voir les législations européennes et leurs politiques des drogues (Italie, Suisse, Pays-Bas, certaines villes allemandes comme Francfort, …) allant vers la dépénalisation de certains usages et le développement de politiques de santé publique (Cesoni, 2000). Même la Suède, jusqu’ici prohibitionniste intransigeante, commence à assouplir son attitude. Voir aussi le rôle joué par l’EMCDDA comme instance de concertation.

[3] Pour s’en concaincre rappelons qu’à l’heure actuelle, 4,5 milliards de F (près de 30 milliards d’euros) sont consacrés à la répression contre 700 millions de F (4,6 millards d’euros) au dispositif de soins et de prévention (Kopp, Palle, 1997).

[4] Voir la recension de Simmat-Durant (2001)

[5] Voir, par exemple, les avatars de la catégorie nulle part définie dans la loi de « trafic et usage » qui, dès 1971, apparaît dans les statistiques de police, comme le rapporte C. Pérez-Diaz (1989). Tout un ensemble de circulaires jusqu’en 1986 vont contribuer à traiter pénalement cette situation nouvelle en faisant passer la figure de l’usager-revendeur d’une inculpation d’usage à celle de petit trafic.

[6] Sur la criminalisation du trafic de drogues dit « en bande organisée », abordée à partir d’une corpus d’affaires, voir Duprez, Kokoreff, Weinberger, 2001.

[7] Comme le stipule l’article premier de la loi : « Toute personne usant de façon illicite de substances ou plantes classées comme stupéfiants, est placée sous la surveillance de l’autorité sanitaire. »

[8] Voir notamment, Ehrenberg 1995 et 1996 ; Garapon, 1996 ; Coppel, 1996. On retrouve aussi ces critiques dans les rapports « officiels » réalisés à la demande du gouvernement, dont le dernier en date, sous la présidence de R. Henrion (1995).

[9] A. Coppel, Drogues : arrêtez d’arrêter les usagers, Libération, le 29 juin 1999.

[10] Pour les programmes d’échanges de seringues, voir Emmanuelli 1997, 1999, 2000, 2001 ; Lert 2000 ; Emmanuelli, Lert, Valenciano, 1999.

[11] Demandé par Simone Veil.

[12] Une des conséquences de cette modification de l’offre est la grande disponibilité de la buprémorphine sur le marché parallèle (Cf Tendances n°15, OFDT, 2001), la modification des « entrées » des jeunes toxicomanes par ce produit, très présent jusqu’en détention.

[13] Cahiers des charges des actions de première ligne : proposition soumise à discussion, AFR, mai 2001, p. 14.

[14] Voir les travaux de Pérez-Diaz, 1989, Aubusson de Cavarlay, 1997, Simmat-Durand, 1998.

[15] Qu’un nombre limité de parquets aient indiqué quels étaient les critères qui les guidaient pour poursuivre ou non les usagers de produits stupéfiants mérite aussi d’être souligné. Ce point atteste des zones d’ombre qui demeurent quant aux pratiques judiciaires effectives.


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