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Fascicule 18 - Témoignages - Séance de l'après-midi


OTTAWA, le mardi 28 janvier 1997

La séance reprend à 13 h 30.

[Traduction]

La présidente: Nos premiers témoins représentent l'Association du Barreau canadien. Vous avez la parole.

Mme Joan Bercovitch, directrice principale, Affaires juridiques et gouvernementales, Association du Barreau canadien: Au nom de l'Association du Barreau canadien, je vous remercie de nous donner l'occasion de présenter ce mémoire sur le projet de loi C-41.

[Français]

L'Association du Barreau canadien est une association nationale qui regroupe plus de 34 000 juristes partout au Canada.

[Traduction]

Le mémoire que nous vous présentons aujourd'hui a été approuvé par l'Association du Barreau canadien et préparé par notre Section nationale du droit de la famille. La section compte plus de 5 000 membres d'un bout à l'autre du pays et regroupe des spécialistes du droit de la famille qui représentent tant les parents qui ont la garde que ceux qui n'ont pas la garde, ainsi que leurs enfants. Le mémoire sera présenté par Miriam Grassby, qui pratique le droit de la famille à Montréal, et par Steven Andrew, qui pratique le droit de la famille à Edmonton.

Ce mémoire s'inscrit dans le cadre du mandat de l'ABC, qui consiste à améliorer le droit et l'administration de la justice. Nous serons heureux de vous présenter ce mémoire et de répondre ensuite à vos questions.

M. Steven Andrew, président sortant, Section nationale du droit de la famille, Association du Barreau canadien: La Section nationale du droit de la famille de l'Association du Barreau canadien participe depuis plusieurs années à l'élaboration de lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants.

Depuis 1991, nous avons présenté au gouvernement quatre mémoires sur la question des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants et un autre sur l'imposition des pensions alimentaires pour enfants.

Dans notre mémoire le plus récent sur le projet de loi C-41, le projet de règlement à l'étude aujourd'hui, nous avons exprimé certaines préoccupations à l'égard du modèle proposé pour le calcul des pensions alimentaires.

Notre première préoccupation, c'est que la méthode de calcul ouvre la porte à une situation où un enfant a des besoins qui ne sont pas prévus dans les lignes directrices, même si un des parents de l'enfant aurait les moyens de subvenir à ces besoins.

En dépit des préoccupations exprimées depuis que nous avons rédigé notre premier mémoire en 1991 -- et ma collègue exposera ces préoccupations de façon plus détaillée dans un moment -- la Section nationale du droit de la famille a toujours été fortement en faveur et est toujours fortement en faveur du recours à des lignes directrices.

Des lignes directrices bien conçues présentent des possibilités énormes. Notre appui à l'égard des lignes directrices a toujours été conditionnel à la nécessité que les pensions alimentaires soient fixées à des niveaux qui amélioreront le niveau de vie des enfants qui recevront ces pensions alimentaires. De cette façon, les lignes directrices peuvent contribuer à soulager le problème de la pauvreté chez les enfants.

Un des facteurs qui, au départ, a fait ressortir la nécessité d'établir des lignes directrices est le fait que les juges et les avocats d'un bout à l'autre du pays étaient souvent irréalistes au moment de déterminer ce qu'il en coûte réellement pour élever un enfant. Au lieu de détailler toutes les dépenses raisonnables liées aux besoins d'un enfant au cas par cas, les lignes directrices peuvent établir le montant moyen que les parents dont le revenu se situe à un certain niveau peuvent dépenser pour leurs enfants.

Les conséquences fiscales des pensions alimentaires pour enfants sont un autre problème qui a mis en relief la nécessité d'élaborer des lignes directrices pouvant tenir compte de ces conséquences fiscales.

Les lignes directrices permettent de s'assurer que les gens qui sont dans une situation financière semblable et qui ont le même nombre d'enfants sont traités de façon semblable. En retour, cette justice devrait accroître le respect à l'égard du système des pensions alimentaires en général. Ce respect accru, espérons-le, conduira à une diminution du nombre de problèmes liés à l'exécution des ordonnances de pensions alimentaires pour enfants.

Les lignes directrices peuvent également jouer un rôle éducatif, indiquant aux parents la contribution normale attendue d'une personne se situant dans la même tranche de revenu qu'eux. Pour nous, en tant qu'avocats, c'est l'avantage le plus prometteur des lignes directrices.

Trop souvent, des litiges inutiles et interminables se produisent parce qu'une partie ou les deux parties sont incertaines du montant qui sera attribué par le tribunal dans leur cas. À l'époque où les ordonnances de pensions alimentaires étaient encore plus variées qu'elles ne le sont maintenant, c'était là une réaction compréhensible à de telles variations.

Les litiges au sujet des pensions alimentaires pour enfants continuent d'engloutir de l'argent qui pourrait servir à subvenir aux besoins des enfants, et les lignes directrices contribueraient à réduire le nombre de ces litiges inutiles. Les parties seraient en mesure de prédire plus exactement ce qu'elles sont susceptibles de payer ou de recevoir après avoir vu un avocat ou après être allées devant le tribunal et seraient peut-être plus enclines à régler leurs différends sans recourir à ni l'un ni l'autre.

Selon nous, les avantages que présentent les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants comprennent, entre autres, l'uniformité, l'augmentation du montant des pensions alimentaires, la justice, la prévisibilité, la réduction du nombre de litiges et l'augmentation du nombre de règlements.

Mme Grassby va maintenant vous faire part de nos opinions sur certaines parties précises du projet de loi.

Mme Miriam Grassby, présidente, comité des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, Association du Barreau canadien: Comme l'a dit M. Andrew, nous avons passé plusieurs années à nous pencher sur la question des lignes directrices.

L'ABC regroupe des avocats qui représentent les parents ayant la garde, les parents n'ayant pas la garde et les enfants. Au cours des cinq ou six dernières années où nous nous sommes penchés sur cette question, nous avons sondé l'opinion de gens qui sont allés devant les tribunaux et qui, peut-être, ont eu l'impression qu'il y avait eu des injustices d'un côté ou de l'autre. Ces gens ont fait valoir leurs opinions. Nous avons travaillé avec eux et avons tenu compte de leur point de vue dans notre mémoire.

L'ABC a décidé d'appuyer l'utilisation de lignes directrices parce que nous espérions que cela contribuerait à soulager le problème de la pauvreté et permettrait aux conjoints d'en arriver plus facilement à un règlement sans avoir recours aux avocats, et certainement pas de la façon dont ils ont dû le faire dans le passé, où nous avons vu beaucoup de litiges long et coûteux.

Il y a certains aspects du projet de loi que nous trouvons excellents, notamment la définition «d'enfant du mariage». La modification prévoit que les enfants qui poursuivent des études raisonnables seront désormais considérés comme des enfants du mariage.

Cela a toujours été le cas dans la jurisprudence. Comme ce n'était pas précisé dans la loi, les gens qui, peut-être, avaient assez d'argent pour payer un avocat pouvaient aller devant le tribunal et obtenir qu'un enfant qui poursuivaient des études soit considéré comme un «enfant du mariage» et qu'une pension alimentaire soit payée à l'égard de cet enfant.

Cependant, les gens qui avaient un accès plus limité aux tribunaux avaient plus de difficulté étant donné que la loi n'était pas assez précise. Ces gens, qui n'avaient pas accès aux avocats, n'étaient pas en mesure d'obtenir de l'aide pour leurs enfants, et l'on sait que ce sont souvent les enfants de parents divorcés qui ont le plus besoin d'aide.

Nous estimons que c'est un bon ajout à la loi. L'esprit de la loi reste ce qu'il a toujours été, mais il est maintenant plus clair pour tout le monde.

La loi prévoit -- et les lignes directrices sont claires à cet égard -- que, si l'enfant gagne de l'argent pendant l'été ou a un revenu, les parents n'auront pas à assumer la totalité des frais; ceux-ci seront partagés entre les parents et l'enfant. Cela rend les choses plus claires, ce que nous appuyons.

Nous appuyons aussi l'inclusion des frais de garde d'enfants dans les dépenses supplémentaires pouvant être ajoutées aux montants prévus. Lorsque les chiffres ont été publiés à l'origine, nous trouvions que les montants étaient bas, mais l'inclusion des frais de garde d'enfants dans les dépenses supplémentaires nous a permis d'appuyer ces lignes directrices.

Il est également bien qu'on ait précisé dans la loi et dans le règlement que, lorsqu'il est question d'ajouter certaines dépenses supplémentaires, les habitudes de dépenses de la famille avant la rupture peuvent être examinées. Cela permet au juge de décider si une dépense est appropriée ou non. Le juge peut dire non, la famille ne vivait pas de cette façon et c'est trop pour l'enfant; ou il peut dire oui, l'enfant aurait eu cela et les parents ont les moyens de le lui donner, alors cette dépense peut être partagée entre les parents en fonction de leurs revenus respectifs.

Le règlement traite aussi de la question des difficultés excessives, c'est-à-dire qu'une personne qui est aux prises avec des difficultés excessives peut demander que les lignes directrices ne soient pas appliquées. On peut s'écarter des lignes directrices dans ce genre de situation.

Au premier coup d'oeil, certains seront portés à penser que ces lignes directrices ne tiennent compte que d'un seul revenu, mais, en vérité, c'est comme l'ancien système. Auparavant, une ordonnance était rendue contre le parent n'ayant pas la garde seulement, mais on se trouvait essentiellement à ordonner au parent ayant la garde de combler la différence. Si deux enfants coûtaient 1 000 $ et qu'on ordonnait au parent n'ayant pas la garde de payer 600 $, on se trouvait donc à ordonner à l'autre parent de payer les 400 $ manquants. Nous avons une situation semblable ici, où les montants n'incluent pas tous les coûts associés à l'enfant, parce qu'on suppose que les parents ayant la garde combleront la différence selon leur niveau de revenu dans les lignes directrices. Toutefois, il est plus simple d'appliquer les lignes directrices lorsqu'on a besoin de connaître seulement un niveau de revenu.

On peut voir cela en regardant le tableau. En Ontario, un parent n'ayant pas la garde qui gagne 45 000 $ par année et qui a un enfant paiera seulement 382 $ s'il n'y a pas de frais de garde. Si la mère fait 25 000 $, et le père, 45 000 $ -- soit un revenu familial brut de 70 000 $ -- les deux ensemble dépensent probablement plus de 382 $ pour l'enfant. Il est clair que le montant de 382 $ n'inclut pas toutes les dépenses liées à l'enfant et que le parent ayant la garde paie la différence, qui, selon les lignes directrices, serait d'au moins 235 $ par mois.

L'Association du Barreau canadien a un problème avec la question des difficultés excessives parce que nous estimons que, lorsqu'il y a un écart considérable de revenu, cela devrait suffire pour qu'on dise que la partie dont le revenu est inférieur est aux prises avec des difficultés excessives. Lorsque le niveau de vie du parent ayant la garde des enfants est de beaucoup inférieur à celui du parent n'ayant pas la garde, la loi devrait permettre qu'on s'écarte des lignes directrices pour que le parent ayant la garde reçoive un montant plus élevé. Nous demandons cela depuis un certain temps, et nous continuerons de le faire, mais nous sommes quand même d'avis que des lignes directrices sont nécessaires et que, sous leur forme actuelle, les lignes directrices nous permettent au moins de continuer à suivre la situation afin que, si nos préoccupations s'avèrent justifiées, certains changements puissent être apportés.

Bien que nous croyions que le concept des difficultés excessives ne soit pas suffisamment développé dans les cas où le parent le plus pauvre est celui qui a la garde, nous tenons à signaler que des difficultés excessives pour un parent n'ayant pas la garde devraient aussi permettre qu'on s'écarte des lignes directrices. Si, par exemple, le parent n'ayant pas la garde gagne 45 000 $, mais se retrouve avec un niveau de vie inférieur parce que le revenu du parent ayant la garde est plus élevé, ce qui crée une situation de difficultés excessives, le parent n'ayant pas la garde devrait pouvoir demander qu'on s'écarte des lignes directrices.

Nous aimerions aussi aborder la question de la garde partagée et voir également si l'accès devrait avoir une incidence sur les montants de base prévus dans les lignes directrices.

Essentiellement, on a tenu compte de l'accès dans les montants prévus dans les lignes directrices. La plupart des parents visitent leurs enfants, leur font faire des sorties et les reçoivent à dormir chez eux. Il a été tenu compte de cela dans les lignes directrices. Si vous prenez, par exemple, le cas du parent n'ayant pas la garde qui gagne 45 000 $ par année et qui paie 382 $ pour un enfant, il lui reste de l'argent pour sortir avec l'enfant tous les deux week-ends et pour lui fournir une chambre.

Ce serait un cauchemar que d'essayer de changer les lignes directrices d'après le nombre de jours d'accès. En tant qu'avocate en exercice, je peux vous l'assurer. Certaines des causes que j'ai détestées le plus sont celles où il fallait essayer de déterminer si 40 p. 100 du temps comprenait le sommeil ou les heures de classe, parce que les gens ne comptent pas tous le temps de la même façon.

Le droit d'accès donne lieu à de nombreux litiges et, pourtant, il n'est pas toujours exercé. Si les lignes directrices étaient liées à l'accès, il serait difficile de revenir et de dire que le montant a été décidé en fonction d'un certain nombre de visites, mais que, en réalité, ces visites n'ont pas lieu.

Encore une fois, grâce au concept des difficultés excessives -- c'est-à-dire si des difficultés excessives sont causées par le nombre élevé de visites, par un revenu moins élevé ou par le coût élevé des visites -- un parent peut demander que les lignes directrices ne soient pas appliquées. Toutefois, il ne conviendrait pas de tenir compte de l'accès dans chaque cas. Nous estimons que le gouvernement a fait le bon choix en décidant de ne pas lier les deux. Les avocats d'un bout à l'autre du pays sont unanimes sur ce point.

Enfin, je veux dire quelques mots au sujet du coût. Je ne sais pas si c'est le cas dans le reste du Canada, mais, au Québec, il y a d'abord une décision provisoire, puis il y a une décision fondée sur le mérite, ce qui veut dire que, souvent, les pensions alimentaires font l'objet de deux décisions. J'ai récemment eu une cause où il y a eu contestation sur à peu près tout parce que le parent n'ayant pas la garde et le parent ayant la garde n'avaient pas la même opinion de ce que les diverses choses devraient coûter. Le juge a rendu une décision provisoire et a ordonné le paiement d'un montant de 900 $ net. Au moment du divorce, un an et demi plus tard, nous n'étions toujours pas d'accord. Je représentais le parent ayant la garde de deux enfants et nous étions prêts à accepter 900 $, mais l'autre partie n'était pas d'accord. Nous sommes donc retournés devant le juge, qui, par miracle, a dit que ce serait 900 $ net. En fait, le montant prévu dans les lignes directrices pour les mêmes chiffres est justement de 900 $ net. La différence entre les lignes directrices et la procédure judiciaire, c'est le coût. Aller devant le tribunal coûte cher. Chaque fois qu'on va devant le tribunal pour régler une question litigieuse, on peut dépenser jusqu'à 6 000 $. Si on peut consulter un tableau qui dit quel doit être le montant, avec la possibilité de s'écarter de ce qui est prévu dans des circonstances exceptionnelles, cela ne peut être qu'avantageux pour les enfants.

L'ABC est en faveur du recours à des lignes directrices, mais pas n'importe quelles lignes directrices. Nous estimons qu'il doit y avoir des améliorations sur les points que j'ai mentionnés, dans les cas où il y a un écart de revenu important, mais, si ces changements voulaient dire moins d'argent pour les enfants ou s'ils rendaient plus restrictive la définition «d'enfant du mariage», les lignes directrices elles-mêmes ne seraient alors pas nécessairement acceptables.

Nous devons faire très attention pour ne pas adopter des lois qui aggraveront le problème de la pauvreté, mais bien pour adopter des lois qui amélioreront la situation des enfants de notre pays.

Le sénateur Jessiman: Le premier témoin a dit que l'Association du Barreau canadien avait donné quatre séries de lignes directrices au gouvernement. Est-ce exact?

M. Andrew: Nous avons présenté quatre mémoires au gouvernement, ou nous lui avons exprimé notre opinion à quatre occasions différentes.

Le sénateur Jessiman: Il n'y avait pas quatre séries différentes de lignes directrices? Les lignes directrices étaient les mêmes?

M. Andrew: Oui.

Le sénateur Jessiman: Les lignes directrices du Québec sont différentes des lignes directrices fédérales.

Mme Grassby: Oui. Je peux en parler.

Le sénateur Jessiman: Elles tiennent compte du revenu du parent ayant la garde.

Mme Grassby: Les lignes directrices que nous avons au Québec sont provisoires. Elles ne sont pas encore définitives. Elles tiennent effectivement compte des deux revenus. Je peux vous dire ceci. Jusqu'à 70 000 $ ou 80 000 $ de revenu, il n'y a pratiquement pas de différence. C'est étonnant. Lorsqu'on fait le calcul d'après les lignes directrices fédérales et d'après celles du Québec, le résultat est essentiellement le même.

Le sénateur Jessiman: J'accepte cela. Pour la prochaine question, je suppose que le parent ayant la garde est une femme, parce qu'on nous a dit que c'était vrai dans 85 p. 100 des cas. Je crois que cela changera, mais nous acceptons cette situation comme étant un fait.

Vous dites que, lorsqu'on fait le calcul d'après les lignes directrices du Québec, on obtient le même résultat que lorsqu'on se sert des lignes directrices fédérales. Toutefois, si la femme qui a la garde accroît son revenu, elle assumera une plus grande part des coûts associés à l'enfant. En vertu des lignes directrices fédérales, si la femme qui a la garde voyait son revenu augmenter, elle ne paierait rien du tout parce qu'on doit tenir compte uniquement du revenu du parent n'ayant pas la garde.

Mme Grassby: Vous me posez une question?

Le sénateur Jessiman: Je vous énonce un fait, d'après ce que je comprends. Êtes-vous d'accord?

Mme Grassby: Selon le système fédéral, si le revenu de la femme ayant la garde augmente, on peut supposer que les enfants en profiteront parce qu'elle paie le montant prévu dans les lignes directrices.

Le sénateur Jessiman: Je suis d'accord avec vous sur ce point.

Mme Grassby: Au Québec, si le revenu augmentait de 3 000 $ ou de 5 000 $, la différence serait minime. Lorsqu'on tient compte du revenu des deux parents, tout d'un coup on n'arrive plus à s'entendre sur la façon dont les choses s'appliquent.

Récemment, j'ai réglé une affaire où l'avocate m'a dit spontanément: «Servons-nous des lignes directrices fédérales parce qu'elles sont tellement plus simples.»

Le sénateur Jessiman: Elles sont peut-être plus simples, mais elles ne sont peut-être pas équitables.

Mme Grassby: Elle représentait le parent n'ayant pas la garde.

Le sénateur Jessiman: Actuellement, la Loi sur le divorce dit que les deux parents ont l'obligation financière commune de subvenir aux besoins de leurs enfants. Le gouvernement supprime cela. Il dit qu'on devrait tenir compte du revenu, mais il ne dit pas que les deux parents ont la responsabilité de payer.

Mme Grassby: Je ne crois pas que ce soit vraiment le cas parce que, lorsqu'on regarde les lignes directrices, il est clair que le parent ayant la garde contribue également.

Le sénateur Jessiman: Oui, il paie. C'est prévu dans les lignes directrices, mais ce n'est pas prévu dans la loi.

Le sénateur Cools: On supprime ces dispositions.

Le sénateur Jessiman: Les paragraphes 15(8) et 17(8) de la Loi sur le divorce sont abrogés.

Mme Grassby: Lorsqu'on applique les lignes directrices et qu'on dit que c'est le parent n'ayant pas la garde qui paie, ce dernier n'assume pas tous les coûts associés à l'enfant. On tient compte également du revenu de l'autre parent. D'après les lignes directrices, lorsqu'on examine comment les décisions sont prises concernant les frais de garde, les dépenses supplémentaires et les études, il est clair que tout est calculé au prorata après comparaison des deux revenus.

Le sénateur Jessiman: Vous dites que les montants prévus dans ces lignes directrices sont calculés au prorata.

Mme Grassby: J'ai dit que les dépenses supplémentaires étaient calculées au prorata.

Le sénateur Jessiman: Je veux parler des dépenses supplémentaires. Connaissez-vous le professeur Ross Finnie?

Mme Grassby: Oui, je le connais.

Le sénateur Jessiman: Il travaillait à l'élaboration des lignes directrices avec le gouvernement jusqu'à ce qu'il se trouve en désaccord avec un des représentants du gouvernement, et c'est là qu'il a cessé de collaborer avec ces gens. Il dit que les dépenses supplémentaires dont vous parlez sont déjà incluses dans les lignes directrices, de sorte que le parent n'ayant pas la garde se trouve à payer deux fois sa part des dépenses supplémentaires.

Mme Grassby: Sénateur Jessiman, si un parent n'ayant pas la garde gagne 45 000 $ par année et paie 352 $ pour un enfant, pensez-vous que cela inclut les frais de garde, quand on sait que ceux-ci peuvent atteindre 400 $ ou 500 $ par mois? Je ne crois pas que cette affirmation soit exacte.

Le sénateur Jessiman: Je ne fais que vous répéter ce qu'il nous a dit, et il a travaillé à l'élaboration des lignes directrices.

Mme Grassby: Il peut y avoir d'autres opinions.

Le sénateur Jessiman: C'est possible.

Les lignes directrices servent en partie à établir une norme équitable en ce qui a trait aux pensions alimentaires pour enfants afin de s'assurer que ces derniers continueront de bénéficier des moyens financiers des deux parents après le divorce. Toutefois, la loi précise que toute ordonnance rendue pour les aliments d'un enfant du mariage en vertu de la loi doit prendre en compte l'obligation financière commune des époux de subvenir aux besoins de l'enfant et répartir cette obligation entre eux en proportion de leurs ressources. L'obligation des deux parents est loin de ce qu'on retrouve dans les lignes directrices. C'est une philosophie totalement différente.

Mme Grassby: Je ne suis pas d'accord avec vous dans un sens. Même s'il peut sembler que ce soit le cas, comme les lignes directrices tiennent compte des deux revenus de la façon...

Le sénateur Jessiman: Mais comment peuvent-elles tenir compte des deux revenus? Certaines femmes n'ont aucun revenu et elles recevront une pension alimentaire de leur conjoint. Les lignes directrices sont les mêmes. Le revenu du parent ayant la garde n'a aucune importance. Que la femme qui a la garde soit millionnaire ou qu'elle n'ait rien du tout, les lignes directrices sont exactement les mêmes. Elles tiennent compte uniquement du revenu brut du parent n'ayant pas la garde, et le revenu du parent ayant la garde ne compte pas du tout. Comment pouvez-vous dire que les lignes directrices tiennent compte du revenu du parent ayant la garde? Comment cela est-il possible?

Mme Grassby: Dans une famille intacte, les enfants bénéficient du niveau de vie des deux parents. Dans le cas d'une famille divorcée, les lignes directrices ne reflètent pas tous les coûts associés aux enfants.

Supposons qu'une personne gagne un certain revenu et fasse ce qu'on peut considérer comme étant une contribution moyenne. Si cette personne est aux prises avec des difficultés excessives à cause de ce qu'elle paie, elle peut demander de payer moins. Le parent ayant la garde qui n'a pas de revenu et qui est marié peut demander une pension alimentaire. Nous disons que, si le niveau de vie du parent ayant la garde diffère considérablement de celui de l'autre parent, il devrait être possible de demander qu'on s'écarte des lignes directrices dans ce cas.

Le sénateur Jessiman: Vous voulez dire le contraire, n'est-ce pas?

Mme Grassby: Non.

Le sénateur Jessiman: Vous dites que, si la femme ayant la garde a beaucoup d'argent, elle devrait faire une telle demande, mais c'est le parent n'ayant pas la garde qui devrait faire la demande.

Mme Grassby: Si la femme ayant la garde n'a pas beaucoup d'argent, elle devrait aussi pouvoir dire, tout comme le parent n'ayant pas la garde: «Je voudrais qu'on s'écarte des lignes directrices parce que j'ai besoin de plus d'argent.»

Le sénateur Jessiman: À cause des difficultés excessives?

Mme Grassby: Oui.

Le sénateur Jessiman: Je comprends cela.

Le sénateur Cools: Comment peut-on supposer la contribution financière de quelqu'un d'autre? Par exemple, prenons un cas où la femme n'a absolument aucun revenu et où le parent n'ayant pas la garde verse 2 000 $ par mois. Comment peut-on supposer la contribution financière de la femme? C'est miraculeux. Je voudrais bien que quelqu'un me donne une explication. Comment suppose-t-on des dollars? Comment fait-on? Si on peut trouver une façon de le faire, j'aimerais bien que quelqu'un suppose que j'ai payé toutes mes factures.

Mme Grassby: Personne ne dit que la femme qui a la garde et qui n'a aucun revenu devrait faire une contribution. Elle demanderait probablement une pension alimentaire.

Le sénateur Cools: On nous a dit que la contribution financière du parent ayant la garde était supposée. Nous discutons d'une question essentielle, soit l'abrogation de deux dispositions de la Loi sur le divorce adoptée en 1968 et modifiée en 1985 qui imposent aux deux parents l'obligation financière de subvenir aux besoins de leurs enfants. Nous abrogeons ces deux dispositions. C'est à ce sujet que le sénateur vous pose des questions depuis vingt minutes. Nous abrogeons les paragraphes 15(8) et 17(8) de la Loi sur le divorce. Nous remplaçons ces dispositions par une supposition dans les lignes directrices. C'est la supposition dont tout le monde parle. Comment peut-on supposer une contribution financière? C'est le premier cas.

Le deuxième cas est le suivant. Si le parent n'ayant pas la garde gagne 25 000 $ ou même 50 000 $ et le parent ayant la garde a un salaire de 125 000 $ et, en plus, est marié avec un millionnaire, que suppose-t-on dans un tel cas? Voilà où nous voulons en venir.

Mme Grassby: Ce dernier exemple est un exemple parfait de cas où le parent n'ayant pas la garde pourrait dire qu'il est aux prises avec des difficultés excessives. Malheureusement, si on regarde les statistiques, on constate que, le plus souvent, le revenu du parent ayant la garde est inférieur à celui du parent n'ayant pas la garde.

Le sénateur Jessiman: Les choses sont toutefois en train de changer.

Êtes-vous au courant des recommandations sur les pensions alimentaires pour enfants contenues dans le rapport de 1995 du comité fédéral-provincial-territorial du droit de la famille?

Mme Grassby: Je ne crois pas les avoir lues récemment.

Le sénateur Jessiman: Mais vous les connaissez, n'est-ce pas?

Mme Grassby: Je ne me rappelle pas si je les ai lues ou non.

Le sénateur Jessiman: Je parle maintenant des cas où les parents se partagent la garde selon des pourcentages différents, peut-être 60-40. Ces recommandations disent que, dans les cas où chaque parent a la garde financière de l'enfant ou a accès à l'enfant au moins 40 p. 100 du temps, le tribunal devrait pouvoir s'écarter du montant prévu selon la formule de calcul pour tenir compte des coûts supplémentaires associés à de tels arrangements et de la répartition réelle des dépenses entre les parents.

Cela ne semble-t-il pas raisonnable? Cette recommandation a été faite par un comité mixte en 1995.

Mme Grassby: Je suis au courant de cette recommandation. Nous en avons parlé. Nous avons attendu, nous en avons discuté et nous y avons réfléchi. Nous avons ensuite consulté les avocats d'un bout à l'autre du pays.

Comme j'ai essayé de vous le dire plus tôt, on penserait que 40 p. 100 est un pourcentage facile à calculer, mais ces pourcentages sont très difficiles à établir en réalité. Le gouvernement a décidé que, dans les cas de garde partagée où les deux parents ont essentiellement accès à l'enfant 50 p. 100 du temps, on doit appliquer les lignes directrices et voir ensuite s'il y a lieu de tenir compte des coûts supplémentaires.

Au Québec, nous devons nous pencher de façon précise sur cette question parce que le fait qu'un parent a les enfants plus longtemps ne veut pas nécessairement dire qu'il assume toutes les dépenses supplémentaires.

Le sénateur Jessiman: Mais c'est peut-être le cas.

Mme Grassby: Vous devez comprendre qu'il y a beaucoup de parents ayant la garde qui assument plus que leur part des dépenses, plus que ce qu'ils devraient payer en fonction de leur revenu. C'est tout simplement comme cela. Parfois, ils paient plus. Parfois, il se peut aussi que le parent n'ayant pas la garde assume une plus grande part des dépenses parce qu'il voit l'enfant un peu plus souvent que la normale. Tant que le revenu le permet, il n'y a pas de problème. Si l'accès cause des difficultés excessives, alors le parent peut présenter une demande au tribunal et dire: «Parce que je vois mon enfant 40 p. 100 du temps et que je ne fais que 35 000 $ par année, je n'ai pas assez d'argent. J'ai besoin qu'on s'écarte des lignes directrices.» Cela est possible.

C'est la même chose lorsque le parent ayant la garde fait 25 000 $. La situation sera différente si le parent n'ayant pas la garde fait 45 000 $ et voit l'enfant 40 p. 100 du temps ou s'il fait 95 000 $ et voit l'enfant 40 p. 100 du temps. Nous sommes certainement d'accord pour dire que le père n'ayant pas la garde qui fait 95 000 $ a les moyens de voir ses enfants 40 p. 100 du temps.

Le sénateur Jessiman: Il paie déjà conformément aux lignes directrices. Si son revenu brut est de 95 000 $, le montant qu'il doit payer est prévu dans les lignes directrices.

Mme Grassby: C'est exact. Il a les moyens d'assumer les coûts supplémentaires s'il voit son enfant plus souvent que la personne ordinaire.

Le sénateur Jessiman: Il peut payer exactement le même montant, dans votre exemple, s'il ne voit pas l'enfant du tout. C'est terriblement injuste.

Mme Grassby: Voulez-vous dire que le parent ayant la garde peut en faire plus ou moins pour les enfants? Nous avons besoin d'un système qui peut fonctionner dans la plupart des situations. Si on tient compte de l'accès et du pourcentage du temps, on n'arrivera jamais à s'entendre au sujet du temps. Croyez-moi, en tant qu'avocate en exercice, je peux vous dire que cela devient un cercle vicieux. On ne peut pas décider du montant de la pension alimentaire tant qu'on ne s'est pas entendu sur l'accès. Chaque cas fera l'objet d'une contestation, et les parents se trouveront à dépenser de l'argent pour payer des avocats.

Le sénateur Jessiman: Le professeur Finnie disait qu'on pourrait avoir des lignes directrices comme celles que nous avons maintenant, où c'est le parent n'ayant pas la garde qui paie, en supposant que le parent n'ayant pas la garde ne paie rien d'autre que le montant prévu dans les lignes directrices. Mais, si ce parent n'a pas seulement accès à l'enfant mais a également la garde de l'enfant 40 p. 100 du temps, par exemple, s'il a l'enfant pendant quatre semaines et que la mère l'a ensuite pendant six semaines -- et il y a des cas comme cela où le parent n'ayant pas la garde a une chambre pour l'enfant, nourrit l'enfant et fait tout ce que l'autre parent fait -- cela lui coûte de l'argent et cela fait économiser de l'argent à la mère, que vous appelez le parent ayant la garde parce qu'elle a l'enfant 60 p. 100 du temps.

Le professeur Finnie suggère -- et cela me semble raisonnable -- que nous ayons des lignes directrices pour ce genre de situation. Oui, il peut être difficile de déterminer ce qui constitue 40 p. 100 du temps. Je ne vois cependant pas comment cela serait plus difficile que d'essayer de déterminer ce qui constitue 50 p. 100 du temps. Ce n'est qu'un chiffre. Si le tribunal dit que vous avez la garde 40 p. 100 du temps et précise quelles semaines et quels jours, alors il devrait y avoir un rajustement.

Le sénateur Losier-Cool: Vous dites, sénateur Jessiman, que nous devrions réduire les pensions alimentaires en fonction de l'accès?

Le sénateur Jessiman: Ce n'est pas ce que je dis. Je dis que cela dépend de la personne qui paie. Supposons qu'un mari qui n'a pas la garde verse à la mère 20 000 $ de pension alimentaire pour l'enfant qu'il ne voit pas du tout. Cependant, si le mari a l'enfant 40 p. 100 du temps, il devrait se voir créditer 40 p. 100 des 20 000 $. Si cela cause des difficultés excessives à la mère, qu'elle intente une action.

Le sénateur Cools: Ou qu'elle lui laisse l'enfant.

Mme Grassby: Lorsqu'on regarde ces situations, on doit voir si, en fait, on se retrouve avec des lignes directrices qui sont essentiellement inutiles parce que chaque cas est unique.

Le sénateur Jessiman: Je crois que les lignes directrices sont une bonne chose, mais nous devrions avoir d'autres lignes directrices aussi, comme l'a suggéré le professeur Finnie.

Mme Grassby: Je suis désolée, mais j'ai perdu le fil de ma réponse.

Le sénateur Forest: Il a été mentionné que les dépenses supplémentaires dont nous parlons ont déjà été incluses dans les lignes directrices. Est-ce exact?

Mme Grassby: Non. Ce sont des coûts qui varient. J'ai donné au sénateur Jessiman un exemple concernant les frais de garde. Je ne sais pas ce que cela coûte en Ontario, mais, au Québec, les frais de garde peuvent s'élever à 400 $ par mois. Lorsqu'on regarde les lignes directrices, les frais de garde ne sont pas inclus pour quelqu'un qui fait 45 352 $ par année. S'ils étaient inclus, le montant prévu dans les lignes directrices serait terriblement élevé. Les dépenses supplémentaires sont des choses comme les frais de garde qui, dans une famille ordinaire, coûtent cher pendant un certain temps et disparaissent ensuite. Les dépenses supplémentaires s'appliquent aussi à certains types d'études et à certaines dépenses extraordinaires. Non, ces dépenses ne sont pas incluses.

Le sénateur Forest: Vous avez mentionné qu'on suppose que le parent ayant la garde fait une contribution financière. Lorsque ce parent prend soin de l'enfant presque à plein temps, c'est un travail non rémunéré qui a certainement une valeur financière.

Je n'arrive pas à comprendre pourquoi certaines personnes pensent que le parent ayant la garde ne fait pas de contribution financière dans ce sens, sans tenir compte de l'argent. Les soins prodigués par le parent ayant la garde ont certainement une valeur financière. C'est certainement là une contribution.

Mme Grassby: Je ne crois pas qu'on puisse dire le contraire. Toutefois, je ne suis pas certaine que les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants soient la bonne façon de traiter cette situation.

L'une des façons de traiter cette situation, c'est au moyen de la pension alimentaire du conjoint, qui est tout à fait distincte et à l'égard de laquelle le tribunal a un pouvoir discrétionnaire après avoir établi le montant de la pension alimentaire pour les enfants. Il y a aussi une autre façon de traiter cette situation. S'il n'y a pas de mariage et que la mère n'a pas droit à une pension alimentaire et s'il y a un écart de revenu important parce qu'elle est à la maison, on peut faire intervenir le concept des difficultés excessives. C'est une des choses que nous avons demandées s'il y a un écart de revenu. Nous ne pensions pas à une femme qui ne travaille pas, mais plutôt à une femme à faible revenu.

Le sénateur Phillips: Vous avez parlé de la disposition concernant la pension alimentaire pour «l'enfant du mariage». Si j'ai bien compris le témoignage du ministre devant notre comité, cela inclurait les études universitaires. Autrement dit, la loi prévoit que le parent n'ayant pas la garde a une obligation financière à l'égard des études universitaires de l'enfant.

Le juge saisi d'une cause est-il tenu d'assurer le financement des études universitaires de l'enfant?

Mme Grassby: Je crois qu'il y a une distinction à faire ici.

Le sénateur Phillips: Je vous ai simplement demandé une réponse.

Mme Grassby: Dans le moment, pour un enfant qui fréquente l'université et qui vit avec le parent ayant la garde, le juge donnera...

Le sénateur Phillips: Je vous demande si le juge a une obligation?

Mme Grassby: A-t-il personnellement une obligation?

Le sénateur Jessiman: A-t-il une obligation en vertu de la loi?

Le sénateur Phillips: Pas en vertu de la jurisprudence.

Mme Grassby: Me demandez-vous si une personne qui n'est pas divorcée doit payer les études universitaires de son enfant?

Le sénateur Phillips: Y a-t-il une obligation de la part de l'avocat ou du juge ou de n'importe qui d'autre...

Mme Grassby: Ce changement ne prévoit pas que quelqu'un doit payer les études universitaires ou les frais de scolarité comme tels. Si un enfant est à l'université, le changement prévoit que cet enfant a encore droit à une certaine pension alimentaire s'il vit avec le parent ayant la garde. Il a droit à une certaine pension alimentaire. Cela ne veut pas dire que le père ou la mère doit payer ses études universitaires. Cela veut dire que l'enfant a droit à une certaine pension alimentaire et que le juge a le droit d'examiner les lignes directrices et de décider si elles s'appliqueront ou non. Par exemple, si un enfant de 21 ans travaille et gagne de l'argent, les lignes directrices ne s'appliqueront pas comme telles. Le juge peut ordonner le versement d'un montant moindre. Ce n'est pas automatique à cause de la façon dont la loi est rédigée. Il faut faire attention. La loi ne dit pas que chaque enfant a le droit de se faire payer ses études universitaires. Ce n'est pas cela du tout. La loi dit simplement que l'enfant a droit à une certaine pension alimentaire. Si l'enfant vit avec le père, ce dernier peut choisir de ne pas payer les études universitaires de l'enfant, mais il se trouve quand même à le loger et à le nourrir.

Le sénateur Phillips: Un avocat bien connu de Toronto, qui a témoigné devant notre comité, voulait savoir quand prenait fin cette responsabilité. L'enfant avait maintenant 24 ans, et cet avocat commençait à se demander quand cette responsabilité prendrait fin.

Mme Grassby: Je parlais justement de cela avec ma fille hier soir. Elle fait des études de doctorat.

Le sénateur Jessiman: Vous êtes le parent qui a la garde.

Le sénateur Phillips: C'est une disposition qui me pose un problème.

Mme Grassby: Ce n'est pas facile pour les enfants de 17 à 21 ans de vivre une situation de divorce. En tant qu'avocate en exercice, certaines des choses les plus tristes que j'ai vues sont ces terribles discussions où un enfant se demande si son père va l'aider. De façon générale, les parents n'ayant pas la garde veulent aider leur enfant. Il n'y a pas beaucoup de discussions à ce sujet. Ils veulent aider à payer les études universitaires de leur enfant, tout comme la plupart des parents qui sont encore ensemble. Cette disposition sera là pour servir de guide dans les cas où le parent n'ayant pas la garde ne veut pas aider son enfant qui est à l'université.

Le sénateur Phillips: À mesure que le coût des études universitaires continuera d'augmenter, pensez-vous que les chauffeurs de camion, ou les membres du personnel du Sénat, seront capables de respecter cette disposition? Je ne le crois pas.

Mme Grassby: La loi ne dit pas qu'ils doivent payer les études universitaires. Elle dit qu'un enfant qui fréquente l'université est encore considéré comme étant un enfant du mariage et a le droit d'exiger que le juge examine ses besoins. Le juge tiendra compte du revenu du parent et le revenu de l'enfant. C'est une bonne chose que cela ait été ajouté à la loi.

Le sénateur Phillips: Je devrai relire le témoignage du ministre et le vôtre, parce que je crois qu'il y a contradiction.

Le sénateur Losier-Cool: Nous parlons des parents qui ont la garde et de ceux qui n'ont pas la garde et de l'incidence que cela a sur les lignes directrices. Connaissez-vous des lignes directrices que les deux groupes approuvent, ou est-il possible d'avoir des lignes directrices qui satisferaient à la fois aux parents qui ont la garde et à ceux qui n'ont pas la garde? Existe-t-il de telles lignes directrices quelque part?

Mme Grassby: Vous venez de cerner un des problèmes. Lorsqu'on met sur pied un système et qu'on essaie d'avoir des lignes directrices, on n'arrive jamais à plaire à tout le monde. C'est pourquoi le gouvernement a un comité qui suivra de près la situation et, si les choses ne fonctionnent pas bien ou s'il y a des surprises, on pourra apporter les changements nécessaires. Ce qu'on essaie de faire, c'est d'améliorer le système pour la plupart des gens.

Le sénateur Losier-Cool: La loi est faite pour la plupart des gens. Est-ce que l'ABC ou vous-même seriez prêtes à dire que ce que nous avons devant nous est un bon compromis?

Mme Grassby: Je crois que c'est le cas. Il y a encore des choses que nous aimerions changer. Nous aimerions donner plus d'argent aux enfants et aux parents ayant la garde dans les quelques cas où les montants prévus sont insuffisants.

Le sénateur Losier-Cool: Nous ne pouvons pas faire une loi pour un cas isolé. C'est ça le problème.

Mme Grassby: Nous pouvons travailler avec ces lignes directrices; elles sont acceptables sous leur forme actuelle.

Le sénateur Cohen: Le projet de loi prévoit que, dans cinq ans, le gouvernement réexaminera les lignes directrices et la loi pour voir si tout fonctionne bien et si des changements s'imposent. Beaucoup des témoins disent que cinq ans, c'est trop long, et que cet examen devrait avoir lieu dans deux ou trois ans. Une femme a même dit que six mois suffiraient pour qu'on sache si le système fonctionne ou non.

Pourriez-vous me donner, en tant que juriste, votre opinion à ce sujet? Il y a tellement de points qui ne sont pas clairs.

M. Andrew: Je crois qu'une période de cinq ans pourrait être trop longue, mais on ne pourrait certainement pas prévoir une période inférieure à trois ans. Il faudra un certain temps avant d'avoir un nombre suffisant de personnes dans le système. D'après mon expérience, il faut trois ans pour avoir une bonne idée de ce qu'on doit étudier. Cette période sera vite passée.

Mme Grassby: Je crois comprendre qu'on est en train de former un groupe qui surveillera la situation. Je ne crois pas qu'on attendra que la période de cinq ans soit écoulée pour faire cela. Ce groupe jouera le rôle de groupe de surveillance.

Le sénateur Forest: La limite est de cinq ans, mais rien ne dit qu'on ne peut pas le faire avant.

Mme Grassby: On espérait peut-être pouvoir attendre cinq ans, mais on reconnaît maintenant qu'un examen doit être fait avant cela.

Le sénateur Jessiman: Ne croyez-vous pas que les lignes directrices devraient justement n'être rien d'autre que des lignes directrices? Les juges auraient les lignes directrices. Ils examineraient chaque cas et rendraient une décision en se servant des lignes directrices comme guide.

Mme Grassby: Si on a cette excuse, on a le pire des deux mondes. Dans un couple, un des conjoints dira que les lignes directrices ne devraient pas s'appliquer et portera la cause devant le tribunal. La personne la plus vulnérable financièrement, n'étant pas certaine de bénéficier de la protection que devraient procurer les lignes directrices, pourrait avoir à payer des frais juridiques supplémentaires à cause de l'autre conjoint.

Si les lignes directrices sont présomptives, on sait ce qui se passera, sauf dans des cas exceptionnels, et on peut en arriver à une entente. Si les lignes directrices ne s'appliquent pas de façon uniforme, elles ne sont pas parfaites et, de plus, on ne sait jamais si elles s'appliqueront ou non. On finit par payer des avocats, et le résultat n'est pas parfaitement adapté à la situation, sauf pour ceux qui ont les moyens d'aller devant les tribunaux. Certains ont dit que les lignes directrices seront bonnes pour l'ABC. Le fait est qu'il y aura moins de cas litigieux où il faudra présenter des affidavits pour justifier chacune des dépenses associées à l'enfant. Les lignes directrices feront une différence pour bien des gens.

Le sénateur Jessiman: Comment les juges réagissent-ils au fait qu'il n'y a aucune flexibilité?

Mme Grassby: Différents juges réagissent différemment.

Le sénateur Cools: Sans blague!

Mme Grassby: Nous sommes d'accord sur un point.

Le sénateur Maheu: Beaucoup de gens autour de cette table semblent avoir un certain doute, semblent se demander ce qui arrivera dans certains cas précis où les lignes directrices ne conviendront pas.

Ai-je raison de dire que l'ABC appuie une loi qui conviendrait dans la plupart des situations? En écoutant mes collègues autour de la table, j'ai l'impression qu'ils ont certaines objections concernant des cas précis ou des circonstances précises. L'Association du Barreau canadien est-elle d'avis que ces lignes directrices, qui seront intégrées à la réglementation, sont la meilleure façon de procéder dans la plupart des situations? Je crois que le terme «lignes directrices» est trompeur.

Mme Grassby: Nous constatons qu'elles pourraient être meilleures dans certaines situations. Cependant, nous reconnaissons que le principe des lignes directrices est important. Ces lignes directrices sont les meilleures que nous puissions avoir dans le moment. Nous les acceptons telles qu'elles sont. Nous n'accepterions rien de moins. Ce que nous faisons ici améliorera considérablement les choses pour bien des gens.

Le sénateur Cools: Vous semblez être extrêmement en faveur du projet de loi C-41. Y a-t-il quelque chose dans le projet de loi qui aurait besoin d'être amélioré? Avez-vous des recommandations à faire sur la façon d'améliorer cette mesure législative?

Mme Grassby: Nous avons rédigé un mémoire dans lequel nous faisons certaines recommandations.

Le sénateur Cools: De nombreux témoins investissent beaucoup d'efforts dans la rédaction de leurs mémoires, qui ne figurent pas au compte rendu. J'essaie de donner aux témoins la chance de faire en sorte que le fruit de leur labeur soit intégré au compte rendu.

La présidente: Il y a quatorze recommandations à la fin de votre mémoire.

Le sénateur Cools: Elles ne figureront pas au compte rendu à moins que vous ne les lisiez. Beaucoup de témoins ne se rendent pas compte que, s'ils ne lisent pas leur mémoire, celui-ci ne sera rien d'autre qu'un document qu'on fait circuler.

Mme Grassby: J'ai fait ressortir les points saillants de notre position et je suis satisfaite.

La présidente: Dans votre quatorzième recommandation, vous demandez qu'on apporte une modification de façon à prévoir une période raisonnable pour le remboursement de la dette. Est-ce que cela s'applique au parent n'ayant pas la garde qui accuse un retard dans ses paiements?

Mme Grassby: Il peut y avoir une situation où les lignes directrices ne s'appliquent pas parce que la dette du parent n'ayant pas la garde est trop lourde. Le juge a le pouvoir discrétionnaire de fixer un délai pour le remboursement de la dette afin qu'une personne ne puisse pas reporter cette dette pendant 20 ans en disant qu'elle ne peut pas payer. Nous proposons que le juge soit tenu de fixer un délai à cet égard.

La présidente: Merci de votre contribution à notre discussion aujourd'hui.

Nous entendrons maintenant des témoins du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.

[Français]

M. Jocelyn Francoeur, directeur, Direction de la sécurité et opérations à l'étranger, Bureau des passeports: Je tiens tout d'abord à vous remercier, de même que les membres du comité, de l'opportunité qui m'est offerte de discuter avec vous des implications de la législation proposée par le ministre de la Justice, sur l'émission des passeports canadiens.

[Traduction]

Avant d'entrer dans les détails de la mesure législative proposée, je veux expliquer le rôle du Bureau des passeports et le cadre juridique dans lequel il fonctionne. Le Bureau des passeports est un organisme de service spécial du Ministère des Affaires étrangères qui offre aux Canadiens des services relatifs aux passeports. En faisant ce travail, nous nous efforçons de protéger les intérêts du gouvernement et des Canadiens en jouant un rôle clé dans la formulation et l'approbation, à l'échelle internationale, des spécifications relatives aux documents de voyage.

La politique régissant le processus de demande de passeport découle de la prérogative royale. La procédure à suivre pour demander un passeport et les motifs de refus de délivrance d'un passeport ou de révocation d'un passeport se trouvent dans le Décret sur les passeports canadiens, qui a été pris par le gouverneur en conseil en 1981, ainsi que dans d'autres documents comme les manuels intitulés Politique des passeports et Instructions consulaires.

Je vais maintenant parler des détails du projet de loi C-41. Il y a deux aspects que j'aimerais aborder.

[Français]

J'aimerais aborder, d'une part, la perspective du Bureau des passeports quant aux politiques générales à l'origine de la législation proposée et, d'autre part, la portée de cette législation et son impact sur les opérations et les ressources financières du Bureau des passeports. Tout d'abord, en ce qui a trait à la perspective du Bureau des passeports relativement à l'initiative du ministère de la Justice.

[Traduction]

Au fil des années, la politique du Bureau des passeports, qui se dégage du cadre juridique que je viens de mentionner, a été conçue pour atteindre un objectif précis, qui consiste à améliorer et à protéger la fiabilité et l'intégrité du passeport canadien en tant que document de voyage respecté à l'échelle internationale. Pour ce faire, nous observons des normes élevées tant sur le plan de la détermination du droit au passeport que sur le plan de la recherche et du développement, ou ce que j'ai appelé la «recette du passeport».

La mesure que vous étudiez aujourd'hui se rapporte au premier aspect de l'intégrité du document, soit le droit au passeport. Le Bureau des passeports a toujours compté sur le Parlement et sur la prérogative royale pour déterminer les règles d'admissibilité. Avec le projet de loi C-41, le législateur veut que le Bureau des passeports l'aide à régler un problème social qu'il juge comme étant d'une importance primordiale pour les Canadiens: l'exécution des ordonnances de pension alimentaire.

Ce n'est pas à nous de porter un jugement sur la valeur de la proposition. Notre tâche consiste à la mettre en oeuvre en respectant fidèlement l'esprit de la loi.

Je tiens à assurer au comité que l'intervention du Bureau des passeports dans le domaine du droit de la famille n'a rien de nouveau. Notre politique prévoit déjà des procédures précises relativement aux demandes de passeport pour les enfants de moins de seize ans dont les parents sont divorcés ou séparés. Dans de tels cas, nous nous assurons que les deux parents sont au courant de la demande de passeport et que la délivrance du passeport est conforme aux ordonnances du tribunal concernant la garde.

[Français]

Je vais maintenant aborder la portée de la législation proposée sur l'environnement légal dans lequel oeuvre le Bureau des passeports et ses impacts opérationnels et financiers.

[Traduction]

Le Bureau des passeports a été longuement consulté au sujet de ce projet de loi, qui nous obligera à prendre certaines mesures, notamment à refuser de délivrer des passeports ou à suspendre des passeports déjà délivrés.

Il est important de signaler que le Bureau des passeports n'aura pas voix au chapitre pour ce qui est de déterminer s'il convient ou non de refuser un passeport à une personne qui accuse un retard dans les paiements qu'elle doit faire en vertu d'une ordonnance de pension alimentaire. Toutes les demandes de refus d'autorisation seront faites par les services provinciaux d'exécution et adressées au ministère de la Justice, qui jouera le rôle de coordonnateur fédéral pour toutes les autorisations auxquelles s'applique cette mesure législative. Ce n'est qu'à ce moment-là que le ministère nous informera de la demande qu'il a reçue.

En recevant ces renseignements, le Bureau des passeports sera tenu de prendre une des mesures suivantes: refuser de délivrer un passeport, refuser de renouveler un passeport ou suspendre un passeport.

Il convient de mentionner que la suspension des passeports est un nouveau mécanisme pour nous. Actuellement, le Bureau des passeports peut révoquer les passeports, mais pas les suspendre. La suspension permettra d'accélérer le processus lorsqu'on nous demandera de mettre fin à la mesure d'exécution. Nous réactiverons le passeport existant au lieu d'en délivrer un nouveau.

L'administration et le traitement des demandes de refus d'autorisation occasionneront des coûts pour le Bureau des passeports. Comme je l'ai mentionné plus tôt, le Bureau des passeports est un organisme de service spécial. Notre financement provient d'un fonds renouvelable. Il faut examiner attentivement ce qu'il nous en coûte pour offrir des services relatifs aux passeports et, au besoin, pour prendre des mesures d'exécution. Depuis le début du processus décisionnel qui a conduit au projet de loi C-41, le ministère de la Justice a été très compréhensif et sensible à nos préoccupations financières. Nous sommes heureux que des arrangements soient sur le point d'être conclus pour que tous les coûts engagés par le Bureau des passeports pour remplir ses obligations aux termes du projet de loi C-41 lui soient entièrement remboursés.

[Français]

Voilà les commentaires que je désirais vous offrir et je vous invite à me poser les questions que vous jugerez nécessaires afin de clarifier mes propos, si besoin est, ou d'aborder des aspects complémentaires à ceux que je vous ai offerts.

[Traduction]

La présidente: Sans parler du projet de loi C-41, pouvez-vous nous dire quels groupes de gens au Canada ne peuvent pas demander ou obtenir un passeport dans le moment?

M. Francoeur: Je ne veux pas donner une explication trop technique, mais c'est une question technique. Les motifs de refus sont essentiellement énoncés à l'article 9. Nous devons avoir des documents prouvant que le demandeur est citoyen canadien. Par conséquent, nous refusons une demande lorsque nous jugeons que le demandeur n'a pas fourni les renseignements nécessaires.

Il y a une autre raison qui donne au Bureau des passeports le pouvoir discrétionnaire de refuser de délivrer un passeport, et c'est lorsqu'une personne est accusée d'avoir commis un acte criminel au Canada. La même règle s'appliquerait à une personne accusée d'avoir commis à l'étranger une infraction qui, si elle avait été commise au Canada, constituerait un acte criminel.

Évidemment, lorsqu'une personne purge une peine d'emprisonnement ou n'est pas autorisée à quitter le Canada, nous ne pouvons pas lui délivrer un passeport. Une personne qui a été reconnue coupable d'une infraction à l'article 58 du Code criminel ne peut pas se voir délivrer un passeport. L'article 58 du Code criminel porte sur les passeports contrefaits et les documents altérés.

Nous pouvons aussi refuser de délivrer un passeport à une personne qui a une dette envers la Couronne. Cependant, nous ne sommes pas l'organisme de recouvrement du gouvernement fédéral. Dans ce cas, une dette envers la Couronne veut dire une dette envers le ministère des Affaires étrangères et du Commerce extérieur. Il s'agirait par exemple d'une personne en difficulté qui aurait reçu une aide financière d'un bureau à l'étranger pour faciliter son retour au pays. Enfin, nous ne délivrons pas de passeport au titulaire d'un passeport valide qui n'a pas été annulé.

Ce sont là les motifs de refus de délivrance d'un passeport. Les motifs de révocation sont les mêmes. Tout motif de refus de délivrance d'un passeport constitue également un motif de révocation d'un passeport.

Il y a d'autres motifs de révocation d'un passeport. On révoquera le passeport d'une personne qui a utilisé un passeport pour l'aider à commettre un acte criminel, qui a permis à une autre personne d'utiliser son passeport, qui a obtenu un passeport de façon frauduleuse ou à qui on a retiré sa citoyenneté.

Le sénateur Bosa: Délivreriez-vous un passeport d'urgence à une personne qui ferait partie d'une des catégories que vous avez mentionnées, par exemple, à une personne dont un parent proche ou peut-être la mère ou le père est décédé, pour lui permettre d'assister aux funérailles?

M. Francoeur: Le Bureau des passeports possède le pouvoir discrétionnaire de délivrer des passeports dont la validité est limitée, c'est-à-dire de délivrer un passeport à une personne qui ne satisfait pas à tous les critères, mais qui, selon les renseignements disponibles, pourrait peut-être les satisfaire un jour ou l'autre, ou encore à une personne pour des motifs humanitaires. Dans de tels cas, le Bureau des passeports aurait le pouvoir de délivrer un passeport à validité limitée et d'une durée bien déterminée.

Le sénateur Bosa: Avez-vous bien dit au cours de vos observations préliminaires que vous avez besoin d'une loi spéciale pour révoquer le passeport d'une personne qui omet de payer la pension alimentaire qu'elle doit?

M. Francoeur: Dans mes observations préliminaires, j'ai dit que le Bureau des passeports a toujours compté sur le Parlement et la prérogative royale pour établir les motifs pour lesquels il peut révoquer ou refuser un passeport. Ces motifs sont définis dans le décret sur les passeports. Le projet de loi ajoute de nouveaux motifs pour lesquels il nous est possible de refuser ou de suspendre un passeport. En ce sens, le projet de loi C-41 ajoute un nouveau motif dont nous devons tenir compte lorsque nous déterminons l'admissibilité d'un demandeur.

Le sénateur Cools: J'ai deux ou trois questions et il me faudra quelques minutes pour les formuler. Vous nous avez expliqué en vertu de quels pouvoirs les passeports sont délivrés au Canada. Il s'agit essentiellement de prérogatives. Je comprends très bien cela. Vous avez ensuite énuméré les motifs pour lesquels vous délivrez des passeports, puis les motifs pour lesquels vous révoquez des passeports.

Vous avez également mentionné que le projet de loi C-41 vous confie des pouvoirs qui sont tout à fait nouveaux pour vous.

Revenons aux motifs de refus. Vous avez affirmé que vous ne délivrez pas de passeports aux contrevenants qui purgent des peines. Vouliez-vous parler des gens qui sont détenus dans des pénitenciers ou englobez-vous tous ceux qui jouissent d'une libération conditionnelle? Vous n'avez pas précisé votre pensée. Pourriez-vous nous éclairer à ce sujet?

M. Francoeur: Vous avez raison. De toute évidence, cela englobe les gens qui jouissent d'une libération conditionnelle ou ceux dont les conditions de mise en liberté sous caution limitent leur liberté de circulation, ainsi de suite.

Le sénateur Cools: Je dois comprendre que vous ne délivrez pas de passeports aux détenus en liberté conditionnelle. Abordons la question sous un angle différent. Si un détenteur de passeport est emprisonné, son passeport est-il révoqué?

M. Francoeur: Pour répondre brièvement, je dirai non.

Le sénateur Cools: Bien. Je sais où je m'en vais.

M. Francoeur: Puis-je fournir une explication?

Le sénateur Cools: Oui, je vous en prie. Nous voulons savoir ce qui se passe avec les 10 000 contrevenants qui purgent des peines d'emprisonnement et dont le passeport n'a pas été révoqué.

La présidente: Ils n'ont pas tous un passeport.

Le sénateur Cools: Beaucoup d'entre eux en ont un. Je voudrais aussi que M. Francoeur nous parle de la situation des contrevenants en liberté conditionnelle qui obtiennent l'autorisation expresse de se rendre à l'étranger, surtout en raison d'un deuil. Cela se produit.

Ma question suivante porte sur le cas des camionneurs qui doivent constamment franchir la frontière canado-américaine et les autorisations qui leur sont accordées. Je veux parler de leur droit de circuler. Nous savons que, en raison de l'adoption de la Charte des droits, bien des lois visant les détenus et les contrevenants en liberté conditionnelle ont été modifiées depuis 1982. Vous ne pouvez plus limiter les déplacements des détenus à moins que leur mobilité ait quelque chose à voir avec le crime ou l'infraction qu'ils ont commis ou qu'ils pourraient commettre.

Auparavant, les tribunaux traçaient un rayon à l'intérieur duquel leurs déplacements devaient se limiter. Ils pouvaient se déplacer en auto dans un rayon de 35 ou 40 milles. Vous voyez où je veux en venir.

M. Evans Gérard, conseiller juridique, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international: Le décret sur les passeports qui définit les motifs pour refuser ou révoquer un passeport précise bien que le Bureau des passeports «peut» refuser ou révoquer un passeport, donc qu'il le fait à sa discrétion. Par contre, aux termes du projet de loi C-41, si une demande de suspension est présentée, nous «suspendons» les autorisations visées. C'est une obligation. Autrement dit, nous n'aurons plus notre pouvoir discrétionnaire. Je tenais à apporter cette précision.

Le sénateur Cools: Je comprends que vous n'avez d'autre choix que de respecter la loi. Je ne conteste pas cela du tout. Je tente de comparer le pouvoir que vous confère le projet de loi C-41 à la pratique normale de délivrance d'un passeport dans le cas des détenus, c'est-à-dire dans le cas de ceux qui purgent une peine et de ceux qui jouissent d'une libération conditionnelle.

M. Francoeur: Je tenterai de répondre, de la façon la plus précise et brève possible, aux nombreuses questions que vous posez.

La question la plus importante que notre organisation se fait régulièrement poser est la suivante: pourquoi le Bureau des passeports ne révoque-t-il pas le passeport de tous ceux qui sont reconnus coupables d'un délit pénal? Voici brièvement la réponse à cette question. Le législateur n'a pas jugé que la perpétration d'un délit pénal constituait un motif valable pour prendre une telle initiative.

Nous avons des clients qui se présentent et qui remplissent une demande de passeport. Ils reconnaissent avoir commis un délit pénal. Ils ont été accusés de conduite avec facultés affaiblies. Ils veulent savoir en quoi cela porte atteinte à leur droit d'obtenir un passeport. Nous faisons face à de telles situations. Par ailleurs, voulez-vous appliquer la justice d'une façon qui n'a pas été à l'origine envisagée par le législateur?

Le Bureau des passeports jouit d'un pouvoir discrétionnaire. Au meilleur de nos connaissances, nous examinons la situation de chacun de nos clients. Nous ne sommes pas des agents de police; nous ne sommes pas chargés de veiller à l'application de chaque mesure législative, y compris le Code criminel. Nous nous attendons à ce que les autorités policières nous disent: «Nous ne voulons pas que Joe Smith quitte le pays». Nous inscrivons alors le nom de Joe Smith sur notre liste noire et si jamais Joe Smith fait une demande de passeport, nous la rejetons.

Toutefois, nous ne pouvons prendre sur nos frêles épaules le fardeau d'obtenir tous les renseignements pertinents et de mener des enquêtes policières pour découvrir toutes les infractions que nos clients ont pu commettre à un moment ou à un autre. Voilà la brève déclaration que je tenais à faire avant tout.

Vous avez aussi parlé des gens qui franchissent la frontière canado-américaine. Il existe depuis longtemps une pratique privilégiée entre notre grand pays et nos voisins du Sud. Essentiellement, nous n'avons pas à présenter des titres de voyage, comme un passeport, lorsque nous franchissons la frontière, parce que les gouvernements sont disposés à accepter une pièce d'identité à photo. D'autres documents comme les baptistaires sont de plus en plus contestés, mais si vous présentez une carte d'assurance-maladie délivrée par un gouvernement provincial sur laquelle figure votre photo ou encore un permis de conduire avec photo ou d'autres documents du genre, vous pourrez franchir la frontière sans problème.

Le sénateur Cools: C'est ce qui se produit si vous êtes de race blanche. Ne croyez pas que toute personne qui vit dans notre pays peut aussi facilement franchir la frontière canado-américaine. Dès que les agents entendent un accent différent et aperçoivent des gens aux traits différents ou de couleur différente, ils concluent que vous n'êtes pas nés au Canada. Ces gens sont donc priés de présenter une preuve de citoyenneté. N'allons pas croire pour un instant que tout le monde peut facilement franchir la frontière. C'est toutefois une autre question. Cela n'a rien à voir avec le sujet que nous étudions aujourd'hui, puisque, dans la plupart des cas, ces gens possèdent un passeport et n'ont aucune hésitation à le présenter.

La révocation des passeports est attribuable en général à une mauvaise utilisation du passeport dans les circonstances que vous avez mentionnées. Vous avez parlé premièrement de ceux qui utilisent leur passeport pour participer à une infraction. Vous avez mentionné deuxièmement l'obtention illégale d'un passeport. Vous avez précisé un troisième motif, que je n'ai pas eu le temps de noter.

Selon votre expérience, est-ce la première fois que des passeports seront révoqués ou suspendus en raison de la perpétration d'une infraction qui n'est même pas de nature criminelle ou de l'utilisation abusive du document lui-même?

M. Francoeur: Je ne crois pas que ce serait la première fois, parce que le Bureau des passeports, comme je l'ai affirmé dans mes observations préliminaires, a déjà comme politique d'examiner avec soin les demandes de passeport pour des enfants de moins de 16 ans qui font l'objet d'une ordonnance d'un tribunal.

Il se pourrait qu'un passeport soit délivré à un enfant dans le cas duquel l'ordonnance qui nous autoriserait à délivrer le passeport ou sur laquelle nous pourrions nous reposer pour délivrer le passeport pourrait être abolie par un autre tribunal. Dans un tel cas, si le parent qui vient d'obtenir la garde de l'enfant nous remet la nouvelle décision du tribunal, nous amorçons la procédure pour révoquer le passeport. Cela n'a rien à voir avec l'application des dispositions du Code criminel.

Le sénateur Cools: Les précautions que vous prenez et le soin que vous apportez ne visent-ils pas à prévenir les enlèvements, surtout dans le cas des enfants de certains âges? N'est-ce pas pourquoi le ministère se montre vigilant?

Une dame est venue témoigner il y a quelques semaines. Elle s'appelle Edith. Elle nous a parlé de son mari. Il a quitté le pays il y a longtemps. Il existe une condition selon laquelle la délivrance d'un passeport aux enfants d'un certain âge doit être approuvée par les deux parents. C'est la norme. Toutefois, lorsque des ordonnances attributives de garde sont émises, les gens craignent que les enfants soient enlevés ou que des personnes puissent s'établir à l'étranger. J'en conclus que la vigilance dont vous faites preuve est encore là liée à la perpétration possible d'un crime, soit l'enlèvement.

M. Francoeur: Cela correspond sûrement à l'un des nombreux facteurs dont nous tenons compte, mais je ne dirais pas que nos actes sont uniquement dictés par cette préoccupation. En tant qu'organisme gouvernemental, nous devons tenir compte des ordonnances rendues par les tribunaux et les respecter. La plupart d'entre elles n'ont rien à voir avec de telles situations.

Le sénateur Cools: Pourriez-vous me décrire une mesure que vous pouvez prendre et qui ne vise pas à éviter un terrible méfait? Vous pourriez peut-être nous décrire une situation où une loi particulière vous autorise à agir.

M. Francoeur: Je vous ai dit que nous pouvons refuser un passeport à une personne qui doit de l'argent au gouvernement. Je ne sais pas s'il m'incombe de tenter de définir ce qui est grave ou ne l'est pas. En pratique, j'ai le pouvoir discrétionnaire de refuser un passeport à une personne qui a emprunté la somme de 50 $ à San Diego il y a dix ans après qu'on lui eut volé son portefeuille.

Le sénateur Cools: Selon la disposition, il n'y a pas d'appel.

Le concept des prérogatives a été mentionné. Malheureusement, bien des gens ne savent plus ce que signifient des prérogatives. Alors, nous pourrions peut-être demander au sous-ministre de nous l'expliquer.

Pour ce qui est du mandat et des pouvoirs que le projet de loi C-41 confie à votre ministère, je dois dire que je ne les aime pas du tout. Toutefois, là n'est pas la question.

Ces pouvoirs sont confiés en vertu d'une prérogative. Le projet de loi précise que les mesures prises par votre ministère ne sont pas susceptibles d'appel. Selon l'article 71:

Malgré tout autre texte législatif fédéral -- loi, décret et règlement, et décret pris en vertu de la prérogative royale --, les mesures prises au titre de la présente partie ne sont pas susceptibles d'appel.

Cette pratique semble encore plus draconienne lorsqu'on comprend bien la teneur de la disposition. Il n'y a pas d'appel possible.

Dans l'ancien temps, n'y avait-il pas des appels spéciaux au roi? Lorsque les contrevenants étaient reconnus coupables, leurs déplacements étaient limités. Ne pouvaient-ils pas interjeter appel auprès des autorités pour recouvrer leurs titres de voyage?

M. Francoeur: Je ne sais pas ce qui était prévu dans l'ancien temps. La vérité, c'est que le décret des passeports, qui confie ou accorde au Bureau des passeports le pouvoir discrétionnaire qui est exercé actuellement, ne prévoit pas de mécanisme spécial d'appel. Nos décisions, comme toutes les décisions d'un organisme administratif, peuvent faire l'objet d'une révision judiciaire.

Je ne veux pas vous embêter avec des considérations juridiques et techniques, mais je ne vois pas comment l'absence d'un mécanisme d'appel dans le décret sur les passeports pourrait poser problème. On prévoit une révision judiciaire. Chacune des décisions du Bureau des passeports peut faire l'objet d'une révision judiciaire.

Je me rends compte que le projet de loi C-41 renferme une disposition particulière qui précise qu'il n'y a pas d'appel. Je m'en remets à la sagesse du Parlement.

Le sénateur Cools: C'est ce que nous faisons. Vous vous adressez aux bonnes personnes.

En ce qui concerne la révocation des autorisations accordées en vertu d'une prérogative, il existait auparavant des mécanismes qui permettaient à la Commission nationale des libérations conditionnelles de rendre le permis de conduire, par exemple, au titulaire. Vous avez déjà eu le pouvoir d'annuler de telles ordonnances, n'est-ce pas? Lorsque vous exerciez ce pouvoir, les conducteurs ne pouvaient-ils pas jouir d'une certaine clémence et rentrer en possession de leur permis?

La présidente: Dans le cas des permis de conduire, chaque province a une commission d'appel.

Le sénateur Cools: Je parle en particulier de la compétence fédérale. Je pensais aux pouvoirs que détenait la Commission nationale des libérations conditionnelles aux termes de la Loi sur la libération conditionnelle et qui l'autorisaient à annuler les ordonnances retirant aux gens leur permis de conduire un véhicule motorisé. Les gens pouvaient rentrer en possession de leur permis après un délai raisonnable. Ce que j'essaie de dire, c'est que les autorités pouvaient faire preuve de clémence même à l'endroit des auteurs d'un acte criminel. Si nous examinons l'exercice d'une prérogative, nous devrions aussi examiner la possibilité de clémence, surtout si la prérogative est appliquée pour punir des comportements qui n'ont rien à voir avec la mauvaise utilisation du document en question.

La présidente: Si vous révoquez un passeport parce que le titulaire ne paie pas sa pension alimentaire, le passeport est-il révoqué à tout jamais?

M. Francoeur: Le passeport n'est pas révoqué. Il y a une distinction très subtile à faire ici, puisque le passeport est suspendu. Cela signifie que sa validité est suspendue. Nous saisirons le document, mais dès que l'autorité provinciale aura informé le coordonnateur fédéral que le paiement a été versé, nous rendrons le passeport au client très rapidement. Voilà comment cela fonctionne.

Le sénateur Cools: Je voudrais signaler quelque chose à nos agents de recherche. J'ai devant moi un exemplaire de la Loi sur la libération des détenus qui a été adoptée en 1958. À l'article 18, on donne certains pouvoirs à la commission des libérations conditionnelles dans le cas des personnes faisant manoeuvrer un véhicule à moteur.

18.(1) La Commission peut, sur demande à cette fin et sous réserve de règlements, révoquer ou suspendre toute condamnation à la peine du fouet ou tout ordre, rendu sous le régime du Code criminel, interdisant à quelque personne de faire manoeuvrer un véhicule à moteur.

Il était donc possible, à cette époque, de rendre le permis de conduire à son titulaire.

Si toute cette question m'afflige tant, c'est que nous sommes en train d'orienter la Loi sur le divorce dans une direction tout à fait contraire au code pénal. De nos jours, la charte protège énormément la plupart des détenus et ce, de douzaines de façons différentes. La liberté de circulation, l'accès au droit de vote et à un passeport et toutes les questions connexes sont vraiment visés par les droits garantis dans la charte.

Je tiens à affirmer que, dans un texte législatif qui porte sur le divorce et n'a rien à voir avec la perpétration d'un crime, la loi va dans une autre direction.

Je sais, madame la présidente, que cela est un peu ennuyeux et un peu assommant, mais il s'agit de questions assez complexes. Si nous péchons, nous le faisons en n'accordant pas à ces questions l'attention qu'elles méritent.

La présidente: Je comprends, mais je ne veux pas que nous nous écartions trop du sujet.

Le sénateur Cools: Nous commençons à peine à l'aborder. Le témoin vient de nous dire que les passeports seront suspendus, même si les méfaits reprochés aux titulaires n'ont rien à voir avec l'utilisation ou l'utilisation abusive des passeports. C'est grave.

Le sénateur Forest: Je voudrais bien comprendre non seulement les motifs, mais aussi les procédures appliquées. Dans un certain nombre de provinces, les autorités provinciales révoquent le permis de conduire du parent débiteur en défaut de façon répétée. Si je comprends bien, dorénavant, votre ministère n'interviendra qu'une fois que les autorités provinciales auront observé des arriérés persistants. Le titulaire de passeport aura donc reçu un avis lui rappelant ses arriérés et un autre lui signalant que son permis de conduire ou tout autre document pourrait être suspendu tant que la pension alimentaire pour enfants n'aura pas été versée.

Dois-je comprendre que, une fois ces avis envoyés, si le gouvernement provincial n'obtient aucune réponse, il en avisera alors le ministère de la Justice? Le ministère de la Justice étudiera la situation et vous confiera l'affaire. Est-ce bien la procédure qui sera appliquée?

M. Francoeur: C'est exact.

Le sénateur Bosa: Lorsqu'un passeport est suspendu, en avisez-vous les autorités compétentes afin que la personne visée ne puisse franchir la frontière munie de tous ses documents?

M. Francoeur: Oui, nous avisons les personnes qui ont besoin de savoir.

Le sénateur Cools: Les contrevenants en liberté conditionnelle franchissent constamment la frontière; ils voyagent tout le temps. J'accordais auparavant la liberté conditionnelle à des détenus. Je me souviens en particulier d'un cas affreux. Le détenu conduisait un camion. Le propriétaire de l'entreprise de camionnage était venu plaider en faveur du contrevenant. Ne nous leurrons pas. Les auteurs de crimes très graves voyagent beaucoup et franchissent constamment la frontière.

Le seul méfait de ces pauvres hommes que vise le projet de loi est le fait d'être pères.

La présidente: Je remercie les témoins pour les renseignements qu'ils nous ont fournis aujourd'hui.

Notre comité entendra cet après-midi le témoignage du professeur Nicholas Bala, de la Faculté de droit de l'Université Queen's. Le professeur Bala nous a fait parvenir un mémoire considérable. Nous lui avons demandé de le résumer pour nous et c'est ce qu'il a fait.

J'ai été impressionnée par le volume de renseignements que contenait votre mémoire, professeur Bala. Vous avez analysé en profondeur les dispositions du projet de loi qui portent sur l'imposition et j'espère que vous serez en mesure de nous fournir certaines explications à ce sujet.

Veuillez donner votre exposé. Nous aurons ensuite des questions à vous poser.

M. Nicholas Bala, professeur, Faculté de droit, Université Queen's: Je vous remercie de m'avoir invité ici, cet après-midi. Je suis professeur de droit et vice-doyen à la faculté de droit de l'Université Queen's. Je m'intéresse en particulier au droit de la famille et au droit de l'enfance. Je suis également marié et père de quatre enfants.

Comme je le mentionne dans l'introduction de mon mémoire écrit, j'ai travaillé pour le ministère de la Justice à titre de consultant sur les questions relatives aux lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. Je jouais un rôle de consultant technique. On a fait appel à mes services seulement après que les grandes politiques publiques eurent été établies et, à bien des égards importants, mes opinions diffèrent de la position du ministère. Aujourd'hui, je ne parle qu'en mon nom personnel.

J'ai rédigé un rapport exhaustif qui a été publié dans les Reports on Family Law et qui traitait des lignes directrices sur les pensions alimentaires -- tant des questions fiscales que des autres aspects -- et j'ai participé à un certain nombre de programmes d'éducation continue des juges et des avocats au sujet de certains aspects de ces lignes directrices.

J'entretiens certaines réserves au sujet des lignes directrices et des modifications fiscales, mais je tiens toutefois à préciser que, dans l'ensemble, je crois que les modifications fiscales, associées aux changements apportés au supplément du revenu gagné, rendent le régime plus équitable et plus axé sur les questions que suscitent les pensions alimentaires pour enfants.

En ce qui concerne les lignes directrices, permettez-moi de préciser que, en moyenne, elles veillent à ce que les enfants de parents divorcés obtiennent plus d'argent, à ce que le système de justice soit plus cohérent et à ce que le mécanisme de règlement des disputes relatives aux pensions alimentaires pour enfants soit beaucoup moins dispendieux et moins bouleversant sur le plan émotif.

Un certain nombre de changements sont apportés à l'exécution des ordonnances. Ces changements sont loin d'être parfaits, mais représentent quand même des améliorations considérables.

Je n'ai rien contre le principe que les tribunaux devraient avoir le dernier mot en ce qui concerne la réglementation des passeports. Je ne suis pas certain que la plupart des mécanismes d'exécution que nous avons -- comme la distraction des salaires et la saisie des biens -- soient tous régis par les tribunaux au lieu plus simplement d'un organisme administratif chargé d'exécuter la loi. Il serait peut-être préférable que les juges aient le pouvoir de suspendre un passeport plutôt que les agents d'exécution.

Le sénateur Cools: Nous examinerons cette question lorsque vous reviendrez, car vous l'abordez d'un angle tout à fait nouveau.

M. Bala: Pour ce qui est de l'amélioration de l'exécution des ordonnances alimentaires, il est naturel que la discussion porte essentiellement sur le montant des pensions alimentaires. Toutefois, le problème que pose le non-paiement est probablement plus grave que le problème que suscite le montant de la pension.

Je voudrais que d'autres changements soient apportés à la Loi sur le divorce, notamment aux dispositions qui touchent aux enfants. Ce qu'on appelle la garde des enfants et l'accès aux enfants me préoccupent en particulier. J'ai aussi écrit des articles à ce sujet, mais je ne crois pas qu'il faille retarder l'adoption de ces changements qui s'imposent en attendant d'autres changements. Ces changements doivent être apportés séparément et rapidement. Je préconise donc qu'on agisse sur-le-champ.

Comme la question philosophique m'intéressait, j'ai mené certaines recherches comparées, bien que d'autres en aient effectué davantage. J'ai surtout discuté avec des gens et lu des articles sur les autres modèles utilisés. À bien des égards, les difficultés que connaît ce comité et qu'ont connues d'autres personnes qui ont étudié les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants tiennent au fait que ces lignes directrices sont le fruit d'un comité fédéral-provincial-territorial, ce qui est probablement nécessaire dans notre pays, du moins sur le plan politique. Le comité a accompli beaucoup de travail dans ce domaine et a fait de nombreux compromis, ce qui nous vaut une série de lignes directrices qui, au niveau théorique, sont quelque peu confuses, parce qu'elles ne fournissent pas un seul modèle simple de lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. Si l'on regarde ce qui s'est passé ailleurs, là où un seul organisme ou une seule personne a eu le mandat d'élaborer un modèle de lignes directrices, on voit probablement un modèle plus simple ou un modèle axé sur un seul concept clair. Néanmoins, les lignes directrices représentent une amélioration par rapport au régime actuel.

Au sujet du processus qui est à l'étude, l'une des questions de nature politique ou autre qui se pose est la suivante: ce genre de réglementation dramatique devrait-il prendre la forme d'un règlement ou d'une loi?

Bon nombre des dispositions ayant trait à la Loi de l'impôt sur le revenu qui se trouvent dans les lignes directrices ou le règlement pourraient être insérées dans la loi. Le règlement est préférable à la loi dans la mesure où les problèmes peuvent être réglés plus facilement, tandis qu'une réforme majeure de l'ensemble du processus ne peut se faire qu'au moment de la révision quinquennale. Le fait d'intégrer ces dispositions dans le règlement comporte certainement des avantages.

Dans le cas des modifications fiscales prévues dans le projet de loi C-41, j'ai été assez troublé par les débats publics que j'ai entendus au sujet des dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu qui touchent aux pensions alimentaires pour enfants. Une bonne partie des déclarations des groupes de défense d'intérêts publics et certainement des reportages des médias étaient remplis d'inexactitudes et confus. Néanmoins, je crois que les changements proposés au modèle actuel d'inclusion/déduction s'imposent, puisque le modèle d'inclusion/déduction, c'est-à-dire le régime fiscal actuel, est effectivement plutôt arbitraire et inéquitable. Autrement dit, selon le modèle actuel, les débiteurs touchant un revenu élevé profitent de grands avantages. Prenons le cas d'un débiteur qui gagne 150 000 $ par année et d'un prestataire qui se trouve dans une tranche d'imposition bien inférieure, qui ne gagne rien et ne touche comme seul revenu que la pension qui lui est versée. Il y a une grande économie d'impôt qui, si elle est bien gérée, peut profiter aux enfants.

Par contre, dans le cas d'une famille où les deux parties gagnent 75 000 $ par année -- il s'agit donc du même montant, mais dans ce cas-ci une pension est également versée -- il n'y a aucune économie d'impôt. En fait, si le prestataire touche un revenu encore plus élevé, il y a même une pénalité fiscale.

Le régime fiscal actuel fonctionne de façon très arbitraire. Il est très injuste et mal orienté.

Grâce aux modifications aux règles fiscales, associées aux changements apportés au supplément du revenu gagné, les ressources fiscales profiteront aux enfants à faible revenu, un élément très important de la lutte contre la pauvreté chez les enfants.

Si j'avais été chargé de rédiger les lois, j'aurais aboli le régime actuel et opté pour un système de crédits d'impôt, afin que tous les débiteurs soient traités de la même façon et que les avantages profitent aux enfants. Je crois que ceux qui préconisent des subventions fiscales aux ménages de parents divorcés ont raison. Ces ménages doivent assumer de plus grandes dépenses, puisqu'ils ont deux familles à faire vivre, mais je ne crois pas que la loi actuelle agit dans ce sens. Avec le supplément du revenu gagné, on vise surtout les ressources des familles à faible revenu.

En ce qui a trait aux lignes directrices comme telles, si j'avais à élaborer un modèle en me fondant sur mes connaissances ou encore sur les mesures prises dans d'autres pays, je ne suis pas sûr que j'aurais choisi le modèle canadien. Je le répète, le modèle canadien repose sur un concept plutôt confus. Le modèle se fonde en grande partie sur une proportion du revenu du débiteur, ce qui n'est pas rare. Un certain nombre de pays et d'États américains ont adopté ce genre de modèle. Au lieu des majorations que nous avons -- par exemple, aux termes de l'article 4, il suffirait de dire que, s'il y a des enfants de moins de 7 ans qui exigent des dépenses supplémentaires ou si une personne reste à la maison pour prendre soin des enfants, il faut majorer la proportion. Ainsi, s'il y a des enfants de moins de 7 ans, au lieu du taux de base de 8 p. 100, on imposerait un taux de 10 p. 100. Si les enfants ont plus de 12 ans, le taux pourrait également s'élever à 10 p. 100. Un barème serait plus facilement applicable que le régime actuel.

Le fait de ne pas tenir compte explicitement du revenu du prestataire suscite naturellement des questions relatives aux répercussions symboliques, émotives et psychologiques du régime, même si, en pratique, le revenu du prestataire est de toute évidence pris en considération dans les lignes directrices. Il aurait peut-être été préférable de l'affirmer de façon plus explicite. On pourrait probablement régler de façon plus efficace certaines des questions que pose la garde physique partagée des enfants.

Par ailleurs, dans un monde parfait, j'aimerais aussi qu'on apporte des changements pour tenir compte de la situation des assistés sociaux qui reçoivent des pensions alimentaires. À l'heure actuelle, dans la plupart des provinces, tout l'argent que paie le parent qui n'a pas la garde est essentiellement versé dans le Trésor provincial et ensuite aux responsables du programme d'aide sociale. En fait, lorsqu'on analyse la situation dans son ensemble, on s'aperçoit que le régime semble favoriser les parents ayant la garde des enfants et que les plus importants d'entre eux sont les Trésors provinciaux et territoriaux à qui sont versés des dizaines de millions de dollars et qui accordent par la suite des prestations d'aide sociale. Cela altère beaucoup la perception des choses.

Personnellement, je serais en faveur d'un régime similaire au système adopté en Australie. Si le prestataire vit d'aide sociale et que le parent n'ayant pas la garde verse une pension alimentaire, au moins 50 p. 100 de la pension devrait être versée à la famille, exactement comme si le parent ayant la garde touchait un revenu, au lieu que le montant total de la pension soit versé au Trésor. Néanmoins, cette question relève plutôt des provinces.

Le sénateur Cools: Le système australien a-t-il un nom?

M. Bala: Je ne sais pas s'il porte un nom particulier, mais il semble intéresser un certain nombre d'autorités. Le modèle type du Canada n'est pas très satisfaisant. En Colombie-Britannique, le prestataire garde la première tranche de 100 $ de la pension versée.

Ce qui me frappe -- et des études ont analysé le problème -- c'est l'effet décourageant que cela peut avoir sur les parents n'ayant pas la garde à qui l'on dit: «Vous devez faire vivre vos enfants; nous vous retirerons votre passeport et prendrons toutes les mesures nécessaires pour que vous versiez une pension à vos enfants». Toutefois, le débiteur, un homme en général, réplique: «Un instant. Mes enfants ne touchent rien. Vous me rendez la vie difficile et l'argent que je verse s'ajoute tout simplement aux recettes fiscales.» Cela crée une dynamique très problématique. En fait, le parent ayant la garde affirme: «Cela ne me fait rien s'il ne paie pas, car je touche quand même des prestations. D'ailleurs, ce serait mieux pour mes enfants s'il payait moins, car il aurait alors plus d'argent à leur consacrer lorsqu'ils vont lui rendre visite».

Il existe de meilleurs modèles. Toutefois, je ne crois pas que, dans notre régime constitutionnel, le Parlement fédéral peut intervenir pour régler le problème que pose la Loi sur le divorce. Cette question relève des provinces et des territoires, qui ont, dans certains cas, déjà commencé à corriger la situation. En fait, en Ontario, le rapport rédigé en 1988 par George Thompson et intitulé «The Transitions Report» traitait de ce sujet et abordait certaines des questions que nous étudions aujourd'hui. La province de l'Ontario n'y a pas donné suite et je serais surpris que des changements soient apportés, compte tenu des gouvernements provinciaux au pouvoir de nos jours et de la conjoncture actuelle.

Le sénateur Cools: Il a récemment changé d'avis à bien des égards.

M. Bala: Je crois qu'il faudrait se pencher sur cette question. Cela aura de grandes répercussions de nature pratique sur un nombre très considérable de parents ayant la garde et de prestataires.

En tant qu'universitaire, je me rends compte des problèmes que posent les lignes directrices. Elles ne sont pas parfaites et j'ai déjà fait mention de certaines lacunes. Dans l'ensemble, les lignes directrices représentent une amélioration par rapport au régime actuel. Elles amélioreront la situation des enfants et feront réduire les sommes consacrées aux procédures judiciaires amorcées par des familles qui ont difficilement les moyens d'assumer de telles dépenses.

Je fais ressortir certains problèmes dans le résumé de mon mémoire. Pour répondre à votre question, je pourrais parler de l'âge maximal des enfants nés du mariage. Aux États-Unis, où le régime appliqué est tout à fait contraire au nôtre et où aucune pension n'est versée pour les enfants de 16 ou 18 ans, les coûts sociaux qu'exigent les enfants de parents divorcés représentent des sommes astronomiques. À cet égard, le modèle canadien est nettement préférable au régime américain. Je dois signaler que j'ai aussi enseigné le droit aux États-Unis.

Pour ce qui est des coûts d'accès, pour la grande majorité des parents n'ayant pas la garde de leurs enfants, le modèle des lignes directrices est juste. Encore là, un certain nombre de pays utilisent des modèles qui tiennent compte des coûts d'accès et leur accorde une valeur élevée, lorsque la garde est partagée. Si l'un des parents travaille la nuit 30 ou 40 p. 100 du temps, il serait peut-être juste d'en tenir compte.

On l'a déjà mentionné un peu plus tôt -- et on y reviendra sûrement -- si le parent qui n'a pas la garde ou le débiteur a la garde des enfants la nuit 40 p. 100 du temps, cela ne justifie pas une réduction de 40 p. 100 des pensions prévues dans les lignes directrices. Cela n'a rien à voir. Une bonne partie des dépenses que nécessitent les enfants ne sont pas directement liées au nombre de nuits qu'ils passent à un endroit particulier. Les principales dépenses correspondent à l'achat de vêtements, aux visites chez le dentiste, aux leçons, et cetera. Elles ne varient pas en fonction du nombre de nuits passées à un endroit ou à un autre. Au contraire, elles correspondent à des coûts fixes. Même dans les cas où la garde physique des enfants est partagée en proportion sensiblement égale, l'un des parents, presque toujours la mère, finit souvent par assumer la grande majorité des dépenses. Autrement dit, la mère achète tous les vêtements des enfants et le père peut dire: «Comme les enfants sont avec moi 50 p. 100 du temps, je n'ai pas à verser une pension alimentaire». Cet argument n'est pas valable.

Je sais que vous avez beaucoup de questions à me poser, je vais donc mettre un terme à mon exposé officiel.

Le sénateur Lavoie-Roux: Nous avons reçu plusieurs lettres de parents divorcés ou en instance de divorce. La plupart d'entre eux se préoccupent de l'absence d'une disposition précise quant à l'accès aux enfants accordé au parent n'ayant pas la garde. Avez-vous des suggestions à ce sujet? Cela semble leur nuire. La question est soulevée non pas dans une ou deux lettres, mais dans bien des lettres. Les gens qui nous écrivent s'expriment bien et, dans bien des cas, leurs griefs semblent justifiés.

M. Bala: J'en fais mention dans mon mémoire. Votre tâche est très ardue, car il y a littéralement des centaines de milliers et même des millions de personnes qui ont obtenu un divorce dans notre pays. La plupart parviennent à régler leurs différends de façon raisonnable, mais certains connaissent effectivement des problèmes. Des milliers de personnes ont vécu des expériences difficiles et malheureuses qui n'étaient pas nécessairement de leur faute, même si parfois elles en étaient responsables. Lorsque vous lisez une lettre, vous n'obtenez qu'une version des faits. Il existe toujours une deuxième et parfois même plusieurs versions des faits.

Je ne dis pas que les gens ne devraient pas vous écrire. Au contraire, nous vivons dans une démocratie et les gens devraient pouvoir s'adresser à certaines instances. Toutefois, lorsque vous lisez ces lettres, vous devriez être conscients qu'elles ont été rédigées par des gens qui ont probablement mais pas toujours vécu des expériences malheureuses ou qui tiennent à exprimer leur point de vue. Dans bon nombre de ces cas, il y a une autre version des faits.

En ce qui concerne l'accès aux enfants en général -- et j'ai déjà écrit de nombreux articles à ce sujet, notamment un document pour le ministère de la Justice -- le plus grand problème est de loin le fait que les parents qui n'ont pas la garde des enfants ne vont pas chercher leurs enfants. Ils cessent de les visiter. En d'autres mots, si je pouvais intervenir dans ce domaine, je prendrais une mesure qu'aucun système légal n'aurait le droit d'adopter et je veillerais à ce que les parents n'ayant pas la garde rendent visite à leurs enfants et ne les abandonnent pas.

Cela étant dit, il arrive parfois que le parent qui n'a pas la garde se voit refuser l'accès à ses enfants ou le droit de les visiter. Il se peut, dans certains cas, que ce soit la faute du parent qui a la garde. Je suis toutefois convaincu que cela se produit très rarement. Le problème avec certains parents n'ayant pas la garde de leurs enfants, c'est qu'ils se montrent violents au cours des visites, soit envers leurs enfants, soit envers leur ex-conjoint. Tout changement à notre régime de garde ou d'accès -- et je suis persuadé que des changements s'imposent -- doit faire l'objet d'une étude approfondie. À mon avis, ils ne devraient pas être insérés dans cette mesure législative.

En réalité, toute réforme législative au Canada vise à régler un problème, mais fait ressortir une multitude de problèmes connexes. Idéalement, on devrait régler tout en même temps. Le problème toutefois, c'est que tout est interrelié.

Si vous voulez, par exemple, régler les problèmes que pose aux parents n'ayant pas la garde l'accès aux enfants, certains pourraient alors vous demander: «Que ferez-vous au sujet des problèmes que pose la garde des enfants?» Par exemple, certaines femmes victimes de violence conjugale sont soit obligées d'accorder à leur conjoint accès à leurs enfants soit terrorisées par les litiges concernant la garde des enfants. Autrement dit, il vous sera impossible de régler un problème, sans aborder une multitude d'autres questions connexes.

Je sais que l'accès aux enfants pose certains problèmes aux parents n'ayant pas la garde. Je n'aime même pas le mot «accès» qui est naturellement utilisé dans la loi. D'autres pays utilisent de meilleurs termes qui favorisent le dialogue entre les parents. La médiation a un rôle important à jouer dans le cas de nombreux parents qui n'ont pas la garde de leurs enfants et qui ont du mal à avoir accès à leurs enfants. En fait, la médiation est souvent, mais pas toujours, le meilleur moyen pour régler les problèmes d'accès que connaissent les parents n'ayant pas la garde.

Dans l'ensemble, nos tribunaux ont déterminé, et avec raison à mon avis, que les facteurs économiques et l'accès aux enfants sont deux questions distinctes. Ils ont dit qu'ils ne puniraient pas les enfants en disant: «Le plein montant de la pension ne vous sera pas versé», si le parent n'ayant pas la garde prétend qu'il n'a pas suffisamment accès à ses enfants. Oui, ces questions doivent être tranchées séparément par le même juge, le même médiateur, mais elles ne sont pas directement et légalement liées.

Le sénateur Lavoie-Roux: Je suis d'accord avec vous lorsque vous dites que l'aspect économique du divorce n'a rien à voir avec l'accès aux enfants. D'une part, il semble qu'on ait injustement mis l'accent sur l'aspect économique. D'autre part, je ne peux pas être complètement insensible aux problèmes des gens. Ceux qui ont pris le temps de nous écrire estiment qu'ils ont été privés de leur droit et qu'ils n'ont pas la pleine assurance que les problèmes qu'ils ont connus seront réglés. Quand, à votre avis, devrait-on se pencher sur la question de l'accès aux enfants? Vous avez dit qu'on ne pouvait pas mélanger l'aspect économique et l'accès aux enfants. Dans la vraie vie, on ne peut séparer les deux.

M. Bala: Bien des gens à qui on refuse ou limite l'accès à leurs enfants sont victimes d'ex-conjoints qui veulent se venger ou qui souffrent même de troubles émotifs. Les problèmes que pose l'accès aux enfants sont plutôt rares, comparativement aux problèmes que pose la pension alimentaire. Si je devais déterminer le principal problème que vivent les enfants de parents divorcés dans notre pays -- et bien des études le confirmeront -- je dirais que c'est le manque de soutien économique. Les problèmes d'accès sont beaucoup plus rares. Le principal problème d'accès vient du fait que les parents n'ayant pas la garde ne rendent pas assez souvent visite à leurs enfants. Ils ont le droit de les visiter tous les deux week-ends, mais ils ne se présentent pas. Selon les statistiques, ce problème est beaucoup plus fréquent. Cela ne veut pas dire que nous ne devrions pas tenir compte de l'autre problème.

Le ministère de la Justice devrait accorder la priorité aux questions relatives à la garde des enfants, à l'accès aux enfants et aux programmes de garde partagée et devrait présenter un projet de loi à ce sujet en temps opportun.

Le sénateur Cools: Nous avons ce projet de loi devant nous.

M. Bala: Pour être juste envers le ministère de la Justice -- et je crois que vous avez recueilli le point de vue de l'Association du Barreau canadien un peu plus tôt -- je dois dire que les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants font l'objet d'un consensus beaucoup plus généralisé que la garde et l'accès. Autrement dit, ces questions ne sont pas nécessairement faciles à régler. J'appuie les priorités que le ministère de la Justice s'est fixées jusqu'à maintenant, mais je conviens que les problèmes associés à la garde des enfants et à l'accès devraient être les prochains à l'étude.

[Français]

Le sénateur Lavoie-Roux: Vous avez dit que le problème le plus aiguë est celui du soutien économique et que l'autre serait beaucoup plus bas et qu'il se manifeste de la façon suivante: les gens ne se présentent pas ou ne vont pas visiter même s'ils ont un droit d'accès. Vous mettez en premier lieu la question d'appui économique. Est-ce qu'elle n'est pas souvent reliée au fait que l'accès aux enfants est difficile et qu'à ce moment-là, la motivation de celui qui doit supporter les enfants, souvent la conjointe et aussi l'ex-femme, est une raison pour la déficience dans l'appui économique, à savoir le fait que c'est si compliqué d'avoir accès, qu'on leur crée toutes sortes de problèmes?

Il y en a qui exagèrent. Mais j'ai été témoin de cas où c'est vraiment de la mauvaise volonté. Par exemple, une femme dira que tu as été un mauvais mari pour moi, tu ne fera pas la même chose avec les enfants. Il ne s'agit pas de violence physique. Lorsqu'il y a violence physique, que ce soit abus sexuel, physique ou autre, il est normal que la visite soit brimée mais on devrait prévoir et encadrer ces situations s'il y avait une loi adoptée relativement à l'accès.

D'ailleurs cela se fait dans une certaine mesure mais peut-être pas d'une façon suffisante et complète. Les deux sont reliés. Vous pouvez peut-être donner la priorité à l'un plutôt qu'à l'autre. On veut que les enfants souffrent le moins possible d'une situation déjà très pénible pour eux. À moins que le père soit absolument un mécréant, de toute façon, il aurait été enlevé de l'autorité du père, de par les provisions de lois de la protection de la jeunesse, il est normal pour un enfant d'avoir les deux parents comme modèles. Ce n'est pas un problème mineur mais très important.

[Traduction]

M. Bala: Certainement, il faut reconnaître que, dans chacun des cas, nous avons affaire à des parents, à des enfants et à ce qu'ils ont de plus important dans la vie. Tous les cas d'injustice et tous les cas traités de façon insatisfaisante suscitent des questions sociales et humaines tout à fait légitimes. Par contre, vous devez composer avec des lois qui touchent des centaines de milliers, pour ne pas dire des millions de personnes. Toute loi qui fonctionnera efficacement peut ne pas être parfaite dans tous les cas. Voilà pourquoi nous pensons que le genre de réglementation que nous avons en matière de pensions alimentaires permettrait de régler les questions relatives à la garde et à l'accès. Ces questions, bien qu'elles entraînent l'examen de certaines présomptions, devraient faire l'objet d'une évaluation individuelle.

Je sais que de nombreux parents qui n'ont pas la garde de leurs enfants et qui considèrent que cette question est légitime déclarent qu'ils ne paient pas la pension alimentaire, parce qu'on leur refuse l'accès à leurs enfants. Ils estiment qu'ils n'ont pas l'occasion de voir leurs enfants.

Par ailleurs, je ne pense pas que bien des gens prendraient la peine de vous écrire pour vous dire qu'ils ne paient pas la pension alimentaire pour leurs enfants ou qu'ils ne rendent pas visite à leurs enfants, parce qu'ils ne se soucient guère de leur ex-femme ou de leurs enfants. Ces gens, qui sont plus nombreux que ceux qui vous écrivent, ne vous exposent pas leurs problèmes ou la réalité qu'ils vivent.

La présidente: Je suis consciente du fait que l'accès aux enfants n'est pas abordé dans ce projet de loi et que nous ne devrions pas étudier cette question, mais nous l'étudions, parce que nous avons reçu un tas de lettres à ce sujet.

Il semble que la loi ne vise pas à faire respecter l'accès aux enfants, mais qu'elle veillera à l'exécution des ordonnances alimentaires. Je comprends que le versement des pensions alimentaires est important, mais les gens nous écrivent pour nous demander pourquoi la loi ne fait pas respecter l'accès accordé aux termes d'une ordonnance rendue par un tribunal.

M. Bala: Je ne crois pas qu'il soit juste de dire que la loi ne fera pas respecter l'accès aux enfants. Les ordonnances d'accès que j'aimerais voir viseraient les parents qui n'ont pas la garde de leurs enfants et qui abandonnent leurs enfants, sur le plan économique comme à bien d'autres égards.

Il faut comprendre que la loi n'est pas un instrument précis. Il nous est déjà assez difficile de nous occuper des questions financières sans avoir à réglementer l'activité humaine au moyen d'ordonnances de tribunaux. Voilà pourquoi il est plus difficile de faire respecter les ordonnances d'accès. Si une personne est en défaut de paiement, il est impossible, du moins en théorie, de faire saisir son salaire, son compte bancaire ou ses biens. En pratique, c'est incroyablement difficile.

Si une ordonnance d'accès n'est pas respectée, le juge décidera non seulement en théorie mais aussi en pratique de condamner à une peine d'emprisonnement le parent qui a la garde des enfants et qui ne respecte pas l'ordonnance. Cela se produit, mais il y va du bien-être de l'enfant.

Aiderez-vous l'enfant si vous envoyez sa mère en prison pendant le week-end? En général, non. Aiderez-vous l'enfant si un agent de police va chercher les enfants pour les conduire au parent qui n'a pas la garde? En général, non.

La meilleure façon de régler ce genre de problème est, de loin, la médiation. Ce n'est pas toujours possible, mais on peut accomplir bien des choses grâce à la médiation. On peut analyser en détail et appliquer des régimes de garde qui n'ont encore jamais été envisagés au Canada. Des initiatives sont d'ailleurs prises dans certaines provinces dans ce domaine.

La plupart des parents, qu'ils aient ou non la garde, veulent ce qu'il y a de mieux pour leurs enfants. La plupart des parents qui ont la garde veulent que leurs enfants rendent visite à l'autre parent et nouent une relation qu'ils entretiendront toute leur vie. Ils sont en faveur de ce genre de rapports. Seule une très faible minorité cherche à miner ces relations.

Le sénateur Jessiman: Dans votre lettre, vous nous disiez que, aux termes des lignes directrices qu'applique le gouvernement fédéral, les pensions alimentaires pour enfants augmenteront, par rapport à ce que les tribunaux accordaient jusqu'à maintenant.

M. Bala: Comme on a beaucoup parlé de ces lignes directrices, elles sont déjà dans une grande mesure, mais pas entièrement, appliquées par les juges et les avocats. Nous avons déjà constaté une nette augmentation des pensions alimentaires comparativement aux pensions accordées avant que nous commencions à parler de ces lignes directrices.

Entre 1968 et 1990, les pensions alimentaires étaient relativement peu élevées. Je dirais même qu'elles étaient extrêmement insuffisantes. Depuis 1990, nous avons remarqué des augmentations très considérables.

En tant qu'universitaire, je me dois de dire que personne ne sait vraiment ce qui se passe dans l'ensemble du pays. Le 1er mai, les règles fiscales changeront et ces changements entraîneront, à eux seuls, une baisse très notable des pensions alimentaires. Si aucune autre mesure n'est prise, si vous n'agissez pas, si aucune autre ligne directrice n'est adoptée et si le régime actuel est maintenu, à compter du 1er mai, le montant des pensions alimentaires chutera, parce que, en général mais pas dans tous les cas, on y consacrera moins d'argent.

Dans d'autres pays, on a noté que l'application de lignes directrices faisait augmenter le montant des pensions alimentaires. Selon les recherches que j'ai vues, la presque totalité de ces études provenant naturellement du ministère de la Justice, le montant des pensions alimentaires accordées sera, en moyenne, supérieur au montant qu'imposent actuellement les tribunaux.

Le sénateur Jessiman: De plus, les pensions ne seront plus déductibles d'impôt.

M. Bala: C'est exact.

Le sénateur Jessiman: Les personnes visées essuient deux coups durs. Les pensions alimentaires sont plus élevées et la somme n'est pas déductible d'impôt. Par conséquent, le parent qui n'a pas la garde, c'est-à-dire le débiteur, aura à payer davantage, parce que les lignes directrices prévoient des pensions alimentaires plus élevées. Il lui sera de plus impossible de déduire le montant des pensions de son revenu; c'est donc deux coups qu'il aura à essuyer. On retire des avantages à ceux qui devront payer, ce qui leur rendra la tâche plus difficile.

M. Bala: En bout de ligne, il n'est pas question ici des parents qui n'ont pas la garde par opposition aux parents qui ont la garde. Il est surtout question des enfants.

J'ai lu un article très intéressant qui révèle un fait que connaissent depuis longtemps les chercheurs. L'article était publié dans le Whig-Standard de Kingston et le Citizen d'Ottawa. Il traitait de l'écart entre le revenu des hommes et le revenu des femmes. On y disait que les femmes touchaient 73 p. 100 du revenu des hommes. Un chercheur de Statistique Canada affirmait que ces chiffres prouvaient qu'il n'y a pas de discrimination en milieu de travail, parce qu'une femme célibataire gagne autant qu'un homme célibataire. L'écart de 27 p. 100 est presque entièrement attribuable au fait que les mères travaillent à temps partiel ou interrompent pendant un certain temps leur carrière. Ces femmes perdent ainsi leur ancienneté et, partant, gagnent beaucoup moins que les hommes. Selon Statistique Canada, ce sont les familles, et non les employeurs, qui posent des problèmes aux femmes. Je crois qu'il y a du bon dans cette théorie.

Par conséquent, nous n'avons pas besoin de lois complexes sur l'équité salariale. Toutefois, en cas de divorce, nous avons besoin d'un régime de pensions alimentaires pour enfants et pour conjoint qui compense les gens -- presque tous des femmes -- qui font des sacrifices ayant des répercussions sur leur niveau de traitement pour le reste de leur vie. C'est, en partie, l'objectif que vise ce régime.

En fait, les règles fiscales toucheront tant les parents ayant la garde que les parents n'ayant pas la garde, elles toucheront bien des gens de façons différentes. Pour certaines personnes, ce sera mieux; pour d'autres, ce sera pire; et pour d'autres encore, cela ne changera rien. En moyenne, les lignes directrices prévoient des pensions alimentaires plus élevées. Toutefois, à compter du 1er mai, nous pourrions constater que l'application des deux séries de mesures fait baisser, en général, le montant des pensions alimentaires pour enfants. Autrement dit, les parents n'ayant pas la garde n'encaissent pas deux coups: dans un premier temps, tout le monde est visé par les règles fiscales et, ensuite, les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants sont appliquées.

Le sénateur Jessiman: Le parent ayant la garde n'est pas touché; elle profite même d'un avantage, puisque la pension est non imposable.

M. Bala: Les pensions seront toutefois moins élevées.

Le sénateur Jessiman: Pas à votre avis. C'est la première question que je vous ai posée.

M. Bala: Si c'est ce que vous avez compris, je n'ai pas été assez clair. Il y aura deux séries de mesures qui s'appliqueront en même temps. Le résultat net reste à déterminer, mais il se peut fort bien que, en général, et ce sera certainement le cas dans bien des familles, les pensions alimentaires seront moins élevées que les pensions actuelles.

Le sénateur Jessiman: Ce n'est pas ce que j'ai retenu des discussions que j'ai eues avec des gens qui sont venus me rencontrer à mon bureau. Les pensions prévues dans les lignes directrices sont, en fait, un peu plus élevées que les pensions qu'accordent actuellement les tribunaux, même si les pensions actuellement versées sont déductibles d'impôt. Un débiteur qui verse 2 200 $ par mois pour trois enfants pouvait auparavant déduire ce montant de son revenu. Si son revenu le plaçait dans la tranche assujettie à un taux d'imposition de 50 p. 100, il n'avait que 1 100 $ à payer. Dorénavant, il devrait payer 2 200 $, soit le double.

M. Bala: Vous avez demandé à des fonctionnaires du ministère de la Justice de faire certaines recherches, mais il faut prendre soin de comparer des pommes avec des pommes. Si vous demandez ce que seront les répercussions de l'ébauche des lignes directrices provisoires, qu'ont en mains tous les avocats et tous les juges, en fonction des règles fiscales actuelles, on vous répondra que, en moyenne -- et peu de gens s'entendent à ce sujet -- les lignes directrices feront augmenter les pensions. Voilà pour le premier changement. Les lignes directrices comme telles prévoient une augmentation des pensions.

Cependant, si vous demandez ce qui se produira à compter du 1er mai, on vous répondra que personne ne le sait exactement. Certains représentants du ministère de la Justice ont laissé entendre que les pensions alimentaires augmenteraient. Des recherches à ce sujet ont été menées par des professeurs de théorie fiscale de l'Université de Waterloo. Je ne suis pas convaincu que, en moyenne, les pensions alimentaires pour enfants ne diminueront pas à cause de la modification des règles fiscales. La vérité, c'est que nous n'en savons rien.

Le sénateur Jessiman: Les lignes directrices sont assez claires. Si vous connaissez le revenu brut d'une personne, vous pouvez déterminer qu'il aura tant à verser en pensions alimentaires et que ce montant ne sera pas déductible. Je ne comprends pas pourquoi nous ne pouvons déterminer les répercussions de ces mesures. C'est écrit noir sur blanc, nous le savons maintenant. Si un homme gagne tant, il paie tant par enfant, selon son revenu brut, mais il lui est désormais impossible de déduire ce montant de son revenu. Auparavant, il pouvait le déduire. Il encaisse deux coups.

M. Bala: Cela nous ramène aux changements apportés aux règles fiscales. Pour bien des familles, la modification des règles fiscales ne sera pas de bon augure. En fait, ce sera de mauvaises nouvelles. Bien des intéressés vous diront que les changements proposés aux lignes directrices n'ont rien de comparables aux changements envisagés pour les règles fiscales, dont ce comité n'est toutefois pas saisi. Les changements aux règles fiscales -- et j'ai écrit des articles à ce sujet -- représentent sur le plan politique une question beaucoup plus délicate que les lignes directrices.

Si j'avais élaboré les mesures fiscales, j'aurais établi un système de crédits. Je n'aurais opté ni pour le régime actuel, ni pour le régime proposé. Si j'avais eu à choisir entre le régime actuel et le régime proposé qui repose sur le supplément du revenu gagné, j'aurais opté pour le régime proposé, parce que le régime actuel est arbitraire. Les règles fiscales actuelles favorisent les familles où l'un des conjoints touche un revenu très élevé et l'autre, un revenu très faible, ce qui nous semble également injuste et arbitraire. Pour les personnes dans cette situation, il ne fait aucun doute que les nouvelles règles fiscales auront un effet négatif. Par ces «personnes», j'entends bien sûr les gens qui se trouveront dans cette situation dans l'avenir. Naturellement, les ordonnances alimentaires actuellement en vigueur seront maintenues.

Le sénateur Jessiman: Elles les conservent tant que le parent qui a la garde ne prend aucune mesure à ce sujet. Cependant, si ce dernier estime pouvoir obtenir désormais un bon montant en raison de la situation fiscale, il examinera les lignes directrices et présentera une demande. Le montant ne sera pas imposable.

Y a-t-il une raison pour laquelle on a choisi de rendre non déductibles les contributions au profit des enfants, alors que les pensions au profit d'un époux sont déductibles?

M. Bala: C'est une très bonne question. En fait, dans mon mémoire, je souligne que, sur le plan philosophique, il n'existe peut-être pas de très bonnes raisons pour procéder ainsi. Cependant, je dirais que le nouveau régime canadien est le même que celui qui existe aux États-Unis. Les raisons sont peut-être d'ordre pratique. En accordant aux gens une certaine souplesse, on ne leur rendrait pas service si on proposait de rendre également non déductible la pension au profit de l'époux. Je pense qu'on fait valoir qu'il y a deux ménages, bien sûr, et que les personnes qui divorcent doivent bénéficier d'une sorte de subvention. Il est certes opportun de leur accorder une sorte d'aide financière, mais il n'est peut-être pas justifié de la supprimer entièrement.

D'un point de vue pratique, dans un nombre de cas relativement élevé concernant les pensions alimentaires pour enfants, les parents touchent des revenus à peu près égaux ou, du moins, pas différents au point qu'il n'y ait aucun avantage fiscal. Lorsqu'une personne verse une pension alimentaire au profit de son époux, c'est parce qu'elle touche souvent un revenu considérablement plus élevé. Ce sera le modèle habituel. Il y aura différentes raisons d'ordre pratique et liées à la politique pour agir ainsi.

On demande pourquoi une déduction de ce genre est accordée. C'est qu'il s'agit d'une aide financière à l'intention des personnes qui divorcent.

Le sénateur Jessiman: En 1995, un rapport du comité fédéral-provincial-territorial sur le droit de la famille recommandait de tenir compte de la situation financière du parent n'ayant pas la garde de l'enfant s'il le gardait 40 p. 100 du temps et que l'autre parent le gardait 60 p. 100 du temps. Êtes-vous en accord avec cela?

M. Bala: Oui, sous deux réserves importantes. D'abord, lorsqu'on parle d'une garde à 40 p. 100 -- et je pense que Mme Grassby a souligné cela -- il faudrait se demander comment calculer ce pourcentage. Il faut le calculer selon les visites pour la nuit, ce qui est le modèle australien. Si on dit seulement «40 p. 100» et pas «pour la nuit», on se lance dans des arguments au sujet de la garde.

À mon avis, une garde à 40 p. 100 est extrêmement rare. Il s'agit là en fait d'un seuil très élevé. Lorsque la plupart des gens parlent de garde partagée au Canada, ils veulent probablement dire 10, 15 ou 20 p. 100 des nuits, et non jusqu'à 40 p. 100 des nuits.

Par ailleurs, je réduirais le montant de 40 p. 100, en raison des lourdes dépenses fixes concernant l'habillement des enfants, les soins médicaux et les activités parascolaires, qui sont habituellement payées par un des parents. Dans la pratique, il s'agit le plus souvent de la mère. Il faut procéder avec soin en faisant le calcul. Pour ma part, je préférais ce modèle, soit celui qu'utilise l'Australie. Son pourcentage se situe en fait à 30 p. 100. Je ne suis pas certain que j'aurais été aussi loin que les lignes directrices.

Si on me demande si je préfère les nouvelles lignes directrices aux actuelles, je dirais que je préfère les nouvelles, même si elles renferment ces défauts. Si vous me disiez que je peux les modifier à ma guise, c'est l'aspect que je songerais à modifier.

Le sénateur Jessiman: Le professeur Finnie a dit qu'il pourrait en fait avoir des lignes directrices à cet égard. Si l'on pouvait s'entendre si un certain pourcentage, il pourrait figurer dans les lignes directrices. On saurait immédiatement que le parent n'ayant pas la garde et qui verse 2 200 $ ne veut pas avoir accès à l'enfant. C'est la raison pour laquelle il verse 2 200 $.

M. Bala: Le professeur Finnie a fait beaucoup de travail intéressant dans ce domaine. Je crois savoir qu'il est un père divorcé aussi bien qu'un expert en la matière. Je pense que cela risque de nuancer une partie de son analyse, mais je suis également en accord avec une partie de cette analyse.

Le sénateur Losier-Cool: J'avais une question à poser au sujet de l'accès et du libellé, mais, puisque vous avez dit clairement qu'on ne traite pas de l'accès dans ce projet de loi, je vais sauter cette question.

Lorsque vous parlez d'adoption rapide à la fin de votre mémoire, dans quelle mesure est-il important de respecter le délai du 1er mai pour la mise en oeuvre de ces lignes directrices?

M. Bala: C'est une bonne question. Un processus de réforme du droit est en cours, mais de quel genre de réforme du droit s'agit-il? Dans bien des genres de réforme du droit, le temps n'a peut-être pas une aussi grande importance, à moins qu'on ne parle d'une modification du droit pénal. Cette réforme-ci n'a pas tellement d'effet sur la conduite des gens. En fait, les avocats et les juges, particulièrement les avocats, s'attendent aux modifications, surtout en raison de l'entrée en vigueur des modifications apportées au droit fiscal. En réponse aux préoccupations soulevées, beaucoup d'avocats tentent de renégocier des ententes avant l'entrée en vigueur des modifications apportées au droit fiscal.

Il faut tenir compte de la réalité politique. Si on parle d'une semaine de plus, cela n'a peut-être pas d'importance. Cependant, pour vous situer dans le contexte politique, si le Sénat dit au ministère de la Justice et au groupe de travail fédéral-provincial de revenir en arrière et de réfléchir à ce projet de loi, nous parlons alors d'une modification et d'un processus qui s'étireront sur plusieurs années. Je craindrais que ces lignes directrices ne soient jamais adoptées. Les gens diront que, si nous ne pouvons pas les faire adopter à l'aide d'un vaste processus de consultation, rien ne pourra être adopté.

D'un point de vue pratique, le 1er mai constitue une date très importante. Si les lignes directrices n'entrent pas en vigueur le 1er mai, personne ne croira que nous parlons de semaines. Les gens présumeront que nous parlons forcément d'années et, fort probablement, d'une date qui n'arrivera jamais.

Dans la pratique, la majeure partie des juges et des avocats, ou un grand nombre d'entre eux, utilisent déjà les lignes directrices. Si vous rejetiez le projet de loi, ils se demanderaient quel message ils reçoivent d'Ottawa. Ils présumeraient que le message est forcément de ne pas consulter ces documents, de les jeter au panier et de retourner à l'ancien régime. Dans la pratique, nous serions dans une pire situation le 1er mai que celle où nous sommes actuellement, car aujourd'hui, du moins, la plupart des gens sont au courant des lignes directrices et les consultent.

Le sénateur Cohen: Vous mentionnez que les modifications fiscales dépassent la portée de l'étude du comité. Pourtant, nous parlons de pensions alimentaires. Vous dites que les modifications fiscales auront des conséquences sur les paiements des pensions alimentaires. Je sais que nous ne pouvons pas attendre des mois et des mois, mais ne serait-il pas plus sage d'attendre que les modifications fiscales soient apportées, puis d'examiner de nouveau le projet de loi C-41?

M. Bala: Je crois qu'il serait préférable que le Sénat tienne ses audiences générales en premier lieu. Je comparaîtrais devant des comités sénatoriaux. Je les trouve très stimulants. Les sénateurs sont bien préparés. Je me rends compte que les députés de la Chambre des communes sont occupés, mais ils semblent moins bien préparés et moins sérieux.

Les modifications de l'impôt sur le revenu, qui n'ont même pas encore franchi la première lecture, font partie du budget du gouvernement libéral. Cela a pour résultat, ce qui est très typique lorsqu'il s'agit de mesures fiscales, qu'un budget risque d'être déposé en 1997 avant que les mesures budgétaires de 1996 n'aient eu force de loi. Si le gouvernement applique ces mesures en percevant des impôts, il s'engage irrévocablement. Cependant, le gouvernement tombera si les mesures budgétaires de 1996 ne sont pas adoptées.

On peut tenir pour acquis que ces modifications fiscales seront appliquées. Je conviens que, dans un monde idéal, on examinerait toutes ensemble les questions de garde et d'accès, de pensions alimentaires pour enfants et d'impôt. Le problème, c'est: où s'arrêter?

Examiner les lignes directrices est déjà assez complexe. Il s'agit là d'un document réaliste qu'un corps législatif peut examiner. Je conviens qu'il est lié à bien d'autres questions.

Le sénateur Cohen: Je suis désolée que nous ne puissions pas parler davantage des modifications fiscales, car je suis sûre qu'elles ont des conséquences plus nombreuses que celles dont vous avez discuté ici, entre autres, le fait qu'on ne pourra plus déduire les frais juridiques. Nous aborderons cette question une autre fois.

Le sénateur Cools: Il est toujours stimulant d'avoir des professeurs parmi nous. Je considère que vous, les professeurs, avez une occasion exceptionnelle d'examiner et d'approfondir des idées.

Vous avez fait quelques observations intéressantes au sujet de toute la question de l'accès. Cette question me préoccupe vivement. Elle me préoccupait vivement il y a 11 ans, lorsque nous avons proposé d'apporter des modifications à la Loi sur le divorce. Nous ne sommes pas parvenus à les faire insérer dans le projet de loi à ce moment-là. Cependant, des collègues m'ont dit que je n'avais pas à m'inquiéter, car nous les ferions incorporer la prochaine fois. Eh bien, 10 ou 11 ans se sont écoulés et nous sommes arrivés à la prochaine fois.

En ce qui concerne l'accès, nous avons accueilli un témoin, il y a quelques semaines, qui nous a fait entendre un enregistrement d'une entrevue avec Charles Harnick, procureur général de l'Ontario. Dans cette entrevue, M. Harnick dit qu'il est au courant de l'énorme violation des ordonnances des tribunaux à l'égard de l'accès, mais qu'il ne sait pas trop quoi faire à cet égard. Les ordonnances d'accès sont constamment violées. Vous êtes peut-être au courant de progrès larvés.

Il y a quelques jours, le juge Steinberg a fait incarcérer pendant quelques jours une dame qui avait violé les ordonnances d'accès à maintes reprises, pernicieusement et pendant fort longtemps. Je suis encouragée par l'initiative du juge Steinberg. Il est chevronné dans ce domaine, et il sait ce qu'il fait.

Pourquoi les législateurs, le ministère et l'assemblée législative hésitent-ils tant à se pencher sur la question de l'accès?

M. Bala: Je ne peux pas parler au nom des législateurs, de l'assemblée législative ou du ministère de la Justice, mais je pourrais dire que, d'une façon générale, l'accès est une question très difficile à régler, parce qu'elle fait intervenir les relations humaines et les sentiments des enfants, et parce qu'elle peut être associée à des problèmes de violence familiale. Dans la plupart des cas, il est préférable que cette question ne soit pas réglée par un juge ou au moyen de lignes directrices législatives précises.

Cela ne veut pas dire que les tribunaux n'ont pas de rôle à jouer. En fait, une décision comme celle qu'a rendue le juge Steinberg aurait plus d'utilité si elle faisait la une de tous les journaux du pays, pour que les gens soient plus sensibilisés à une question de ce genre. Son effet dissuasif en général et son effet symbolique seraient probablement plus importants que les effets qu'elle aura sur cette famille.

On peut se demander à juste titre si les choses iront mieux pour l'enfant en question. C'est possible. Cependant, on doit se demander ce qui se passera lorsque sa mère sortira de prison et lui dira: «Comment a été ton week-end avec ton papa? J'étais en prison parce que tu visitais ton père.»

Le sénateur Cools: Les femmes agissent toujours ainsi avec les hommes. Je suis au courant d'un cas qui s'est produit il y a quelques jours, lorsqu'une visite avait lieu. Au milieu de l'après-midi, six ou huit agents de police sont arrivés et ont emmené l'enfant. Cette situation se produit tout le temps. Ce que j'essaie de vous demander, c'est quand les tribunaux tiendront-ils mieux compte de cas comme celui-là? C'est ma première question. Ensuite, quand les législateurs se serreront-ils les dents et feront-ils face à la musique?

La présidente: Il ne peut pas répondre à cela.

Le sénateur Cools: Oui, il le peut. La dernière fois, les professeurs nous ont donné beaucoup d'opinions à cet égard.

Le sénateur Losier-Cool: Ce projet de loi n'en traite pas.

La présidente: Il est disposé à répondre.

Le sénateur Cools: Lorsque M. MacGuigan a entrepris ses initiatives au sujet du projet de loi actuel et de l'actuelle Loi sur le divorce, il préconisait l'accès maximal d'un enfant à ses deux parents. À cette époque, la politique avait pour objet de faire appliquer la loi, en prenant davantage connaissance de toute cette question d'accès. Pour une raison ou pour une autre, nous répugnons à agir ainsi, en raison du sentiment de prééminence biologique des femmes. Je trouve cela gênant.

M. Bala: Vous avez mentionné que je suis universitaire. Un des aspects agréables de ma profession, c'est que je ne suis pas limité par des institutions ou autres. Cependant, la question de savoir quand on se penchera là-dessus est d'ordre politique.

En réponse aux modifications apportées en 1986, le paragraphe 16(9) de la Loi sur le divorce dit que, en rendant l'ordonnance de garde, le tribunal doit appliquer le principe selon lequel l'enfant à charge doit avoir avec chaque époux le plus de contact compatible avec son propre intérêt. Il s'agit là de la disposition appelée «maximum de communication». Elle figure actuellement dans la loi.

Est-ce que je voudrais que l'ordonnance d'accès soit mieux appliquée? Oui. Si je contre-interrogeais M. Harnick ici, je voudrais me renseigner sur le financement, par exemple, de projets de médiation et de surveillance de l'accès. Ils sont très importants et constituent un moyen utile de régler des situations.

Une loi comme la Loi sur le divorce ne fera pas grand-chose pour résoudre le problème. La majeure partie des solutions les meilleures proviendront de divers moyens liés à la loi, mais où l'on ne recourra aux tribunaux qu'en tout dernier recours. Cela ne veut pas dire que les tribunaux n'ont aucun rôle à jouer. Ils existent et devraient être utilisés en dernier recours. C'est ainsi qu'il faudrait régler cette question.

Comment le sera-t-elle? Il faut le demander aux politiciens.

Le sénateur Cools: C'est-à-dire nous.

Ma question suivante concerne la garde et l'attribution de la garde. Récemment, j'ai lu un excellent raisonnement qu'a fait un juge très éminent, le juge Estey, dans la cause Talsky. Dans ce jugement, le juge Estey tente de comprendre le raisonnement juridique qui fait que la garde des enfants est accordée à leur mère la plupart du temps. Si ma mémoire est bonne, le juge Estey dit qu'il n'y a aucun fondement à cela dans la loi.

D'après votre étude approfondie de ces questions et les milliers d'ouvrages que vous avez probablement lus, quel raisonnement et quel fondement juridiques permettent d'accorder la garde des enfants à leur mère dans 85 p. 100 des cas? Est-ce la prééminence biologique? De quoi s'agit-il là?

M. Bala: J'ai rédigé un document important à cet égard. La règle dite «du bas âge», dont on discute dans l'affaire Talsky, une cause qui remonte à 1976, n'est pas, à mon avis, une règle juridique appropriée, quoique certains juges la suivent. Une règle de loin préférable serait une présomption de premier dispensateur de soins selon laquelle le parent qui assume le premier rôle de s'occuper d'un enfant, notamment d'un enfant de moins de sept ans, devrait, par présomption, être celui qui a la garde de l'enfant, pour utiliser le langage actuel. Dans la pratique, cela voudrait dire que les mères obtiendraient la garde de leurs enfants parce qu'elles sont le plus souvent les premières dispensatrices de soins. Ce serait une meilleure règle. Ce serait également une meilleure règle symbolique pour les familles. Ce serait un message social de loin préférable à ce qu'on appelle la «règle du bas âge». Malheureusement, certains juges comptent encore sur cette règle.

C'est pourquoi je serais heureux, si vous parvenez à modifier ces dispositions de la Loi sur le divorce, à venir en traiter davantage.

Le sénateur Cools: La notion de «bas âge» est invoquée tellement souvent. Elle a beaucoup de validité; il ne faut pas nous leurrer là-dessus.

Le sénateur Forest: En ce qui concerne votre recherche, vous avez mentionné que le grand problème que présente l'accès, c'est que le parent n'ayant pas la garde n'a pas suffisamment de communication avec l'enfant. C'est très important et très déplorable.

Nous avons également parlé du payeur qui doit désormais payer la pension alimentaire en plus des impôts, et du fait que cela semble injuste. Je suis sûre que oui. Par contre, nous avons reçu des renseignements de familles unies qui disent que les familles divorcées bénéficient depuis des années d'un allégement fiscal que les familles unies n'ont jamais pu obtenir. C'est l'autre côté de la médaille.

Ma question porte sur le délai. Nous avons accueilli aujourd'hui un témoin qui était très préoccupé par le délai, en raison du temps qu'il faudra pour informer les avocats et les juges. Si je comprends bien, une des préoccupations, c'est que les parents qui ont déjà reçu une ordonnance du tribunal pourront la garder ou procéder à une modification.

Il me semble très important qu'ils sachent d'avance à quoi s'en tenir lorsqu'ils devront faire cette modification.

M. Bala: À mon avis, tout bon praticien du droit de la famille -- même tout praticien médiocre du droit de la famille -- est bien conscient du fait que ces modifications approchent. L'Association du Barreau canadien a déployé beaucoup d'efforts de sensibilisation à cet égard. En Ontario, 1 110 avocats ont assisté à la présentation d'un programme. Toute personne qui est abonnée aux Reports on Family Law a pu lire une série d'articles qui remontent à plusieurs années et dans lesquels Ross Finnie, en premier lieu, puis d'autres personnes et moi-même commentons les lignes directrices.

Tous les gens savent que ces modifications approchent et se préparent en conséquence. Je ne veux pas dire que tous les parents, qu'ils aient ou non la garde des enfants, sont au courant du fait que ces modifications approchent, mais beaucoup le sont.

En ce qui concerne les membres de la profession, si vous n'allez pas de l'avant, ils croiront que les déclarations selon lesquelles le projet de loi sera adopté sous peu n'auront aucun effet. La crédibilité du ministère de la Justice et, d'une façon plus générale, du processus parlementaire de réforme du droit sera si gravement minée que les gens seront sceptiques tant que le projet de loi n'aura pas été adopté.

C'est comme dans le cas de la déclaration des revenus aux fins de l'impôt. Ce n'est pas une coïncidence si certaines déclarations de revenus sont présentées maintenant, mais que la plupart le sont le 30 avril. Cela fait partie d'un processus. Un retard aura certes tendance à nourrir un sentiment de scepticisme à l'égard du processus.

Le sénateur Forest: Comme vous le dites, beaucoup de membres de la profession sont au courant des lignes directrices. Si des modifications y sont apportées à la dernière minute, cela compliquera beaucoup les choses.

M. Bala: Je sais que beaucoup de gens ont réglé des cas en s'inspirant de l'ébauche des lignes directrices de juin 1996, comme vous l'avez entendu. Certaines modifications relativement mineures ont été apportées, mais, dans certains cas, elles ne seront pas négligeables comparativement au document définitif. Beaucoup d'avocats veulent qu'on adopte le règlement définitif.

Le sénateur Forest: J'ai été très préoccupée lorsque vous avez laissé entendre que, si le projet de loi n'est pas adopté dès maintenant, il ne le sera pas avant de nombreuses années. Cela me préoccupe vivement.

Le sénateur Bosa: J'ai une question qui vient compléter celle qu'a posée le sénateur Losier-Cool. Elle a demandé pourquoi vous estimez qu'il est si important de respecter le délai du 1er mai. Selon vous, combien de temps faudra-t-il aux juges et aux avocats pour mettre ces modifications en oeuvre?

M. Bala: Un juge viendra ici pour s'entretenir avec vous. Beaucoup d'avocats connaissent fort bien les lignes directrices et s'en servent déjà. Le fait est que nous vivons dans un immense pays. Tant que les avocats ne savent pas ce qui se prépare, ils ont quelque peu du mal à réagir. Par exemple, il existe un programme informatique largement utilisé, appelé «Compagnon du divorce», qui fait tous les calculs pour les avocats. Beaucoup d'avocats en droit de la famille s'en servent déjà.

Sauf tout le respect que je leur dois, les juges ont de loin la tâche la plus facile. Ils attendent au 1er mai. Ils ont suivi des programmes d'information et en suivront d'autres. Dans un certain nombre de ces programmes, ils se sont servis du document que j'ai rédigé. Leur tâche n'est pas négligeable, car ils appliquent non seulement cette nouvelle loi, mais également d'autres nouvelles lois. Quoi qu'il en soit, ils peuvent attendre.

Le problème qu'a le barreau du droit de la famille est plus important, car les avocats tentent de renégocier toutes les ententes précédentes. C'est le défi qu'ils doivent relever. Je ne peux pas me faire le porte-parole du barreau, et je ne suis pas sûr que quiconque puisse en faire autant pour tous les avocats au Canada. Ils diraient probablement: «Allez-y pour le 1er mai, mais, si vous le pouvez, faites que le 30 avril dure 1 000 heures».

Le sénateur Phillips: Je vais adopter une approche différente de celle qu'on trouve dans le projet de loi et exprimer une préoccupation personnelle.

Ce ne sont pas tous les Canadiens qui touchent les revenus de 75 000 $ ou 150 000 $ que le barreau ne cesse de nous citer. Je souhaiterais que ce soit le cas, mais ce ne l'est pas. Par exemple, un technicien hautement spécialisé touche environ 40 000 $ par année. Il divorce, puis verse des paiements. Rares sont les hommes qui entrent en religion après un divorce. La plupart se remarient et fondent une deuxième famille. Dans tous les témoignages présentés au comité, personne n'a mentionné la deuxième famille. Cette deuxième famille a droit aux mêmes avantages que la première. Un enfant n'est pas à blâmer s'il est issu d'un deuxième mariage. Nous avons entendu des représentants de l'Association du Barreau et, maintenant, vous dites qu'il est merveilleux d'avoir ces lignes directrices supplémentaires pour les études et pour d'autres choses, comme de l'équipement de hockey. Dans la plupart des cas, le père -- je crois que nous pouvons le dire -- n'aura pas les moyens de payer pour faire vivre la deuxième famille.

Vous avez déclaré avoir collaboré avec le ministère de la Justice pour élaborer ces lignes directrices et lui donner des conseils. Quelle considération avez-vous accordée aux enfants d'un deuxième mariage?

M. Bala: Mon rôle auprès du ministère de la Justice était très limité. Je n'ai participé que quelques jours à un processus auquel toutes sortes de gens ont consacré des milliers d'heures de travail.

Les lignes directrices prennent grandement en considération les deuxièmes familles. Votre observation sociologique est, à mon avis, tout à fait exacte et très importante. Tous les enfants sont importants, qu'ils soient issus du premier, du deuxième et, dans certains cas, du troisième mariage. L'ennui, c'est que, le plus souvent, le père accorde la priorité -- c'est-à-dire, s'il peut agir à sa guise -- aux enfants qui sont près de lui et qui lui sont chers, de sorte qu'il ne s'occupe pas des enfants des mariages précédents. Il n'y a pas de visites. Autrement dit, il n'exerce pas ses droits de visite et a tendance à ne pas payer la pension alimentaire. C'est là où réside le grand problème. Les lignes directrices disent que, si cette deuxième famille a un niveau de vie moins élevé que la première, on peut alors invoquer la disposition concernant les difficultés excessives. Elle est expressément prise en compte.

La réalité, c'est que, effectivement, la plupart des hommes se remarient ou s'engagent dans de nouvelles relations, et la plupart de leurs deuxièmes épouses ou partenaires touchent également un revenu. Vous avez raison lorsque vous dites que le problème que présente le divorce, c'est qu'il n'y a pas assez d'argent pour tout le monde. Néanmoins, cette nouvelle unité familiale a considérablement plus de ressources que le parent du mariage précédent qui a la garde de ses enfants. Si cette deuxième famille se trouve dans une situation pire que la première, elle peut alors invoquer la disposition concernant les difficultés excessives.

Vous avez raison de dire que la plupart des familles n'ont pas beaucoup d'argent. Elles sont particulièrement perturbées lorsqu'un divorce survient. Les lignes directrices réduiront considérablement leurs frais juridiques. C'est un des grands avantages que présentent ces lignes directrices.

Le sénateur Phillips: Je ne suis pas impressionné par l'argument voulant qu'on peut présenter une demande au tribunal en invoquant la disposition concernant les difficultés excessives. Tout d'abord, cela coûtera probablement 8 000 $ en frais d'avocat et prendra des mois, voire des années, à régler. Votre dernière réponse ne m'apporte pas beaucoup de réconfort.

Comme nous approchons de la fin de notre rencontre, je ne poserai plus d'autres questions sur ce sujet. Je recommande aux membres du comité de lire votre mémoire intégral, où vous mentionnez le chevauchement dans les cas de difficultés excessives. Je recommande aux sénateurs de lire la page 328. Ils constateront que vous avez des doutes considérables sur l'avantage de cette disposition et, également, sur le chevauchement.

M. Bala: Je crois avoir dit dans ce passage que, dans la pratique, cette situation ne se produira pas très souvent, compte tenu du nombre total de cas, car, la plupart du temps, la deuxième famille sera dans une meilleure situation financière que la première. Cependant, si la deuxième famille touche un revenu moins élevé, ce qui pourrait se produire lorsque, par exemple, le parent ayant la garde des enfants épouse un homme riche, on en tiendrait compte dans la disposition concernant les difficultés excessives.

Il se présente toujours un problème, en ce sens que nous parlons de moyennes, alors qu'aucune famille n'est moyenne, mais, la plupart du temps, après un divorce, l'homme s'engage dans une nouvelle relation avec une nouvelle partenaire, et la plupart des nouvelles partenaires sont sur le marché du travail. Les statistiques montrent que les mères qui ont la garde de leurs enfants sont moins nombreuses à s'engager dans de nouvelles relations. Cela vous donne une idée de la situation dans laquelle elles se retrouvent. Il leur faut plus de temps pour s'engager dans de nouvelles relations. Par conséquent, cette première unité familiale a habituellement un niveau de vie moins élevé. Des gens ont effectué une recherche à cet égard. Nous aimerions disposer de meilleures données en sciences sociales, mais je suis fermement convaincu que, au Canada, cette tendance est également vraie.

En ce qui concerne la question des frais juridiques, bien des cas seront très coûteux à régler et devront être portés devant un tribunal. Même dans les cas de difficultés excessives ou d'autres cas, les lignes directrices seront particulièrement importantes pour les avocats chargés du dossier. Dorénavant -- et certes, avec les lignes directrices -- beaucoup plus de cas seront réglés par les avocats qui les négocient, sans qu'il soit nécessaire de dépenser 8 000 $ pour se rendre devant un tribunal. Au lieu de cela, ils dépenseront peut-être 1 500 $ ou 2 500 $ à négocier un cas. Ils diront: «Nous savons ce qui se passera si nous allons devant un tribunal. Il n'y a pas de raison d'y aller. Réglons le cas, car des gens d'Ottawa nous ont donné des directives claires sur la façon de le faire». Il s'agit là d'un grand avantage des lignes directrices.

Selon l'expérience vécue dans d'autres pays, une fois que les lignes directrices seront en place, le coût de litige sera moins élevé. Cette expérience constitue un argument à surveiller.

Il ne fait aucun doute que, au cours des quelques premiers mois, l'application des lignes directrices posera beaucoup de difficulté, mais je présume qu'au bout de deux ou trois ans les coûts seront moins élevés. Je vous exhorte à tenir compte du fait que vous vous demandez si nous devrions agir ou non. Ne pas agir constitue également un pas très concret, car le régime actuel reste alors en place, avec tous les défauts qu'il renferme. Ce n'est pas comme si on disait: «Eh bien, comme les lignes directrices présentent des problèmes, n'agissons pas, car les choses vont quand même assez bien». Ne pas agir présente également beaucoup de problèmes.

Le sénateur Phillips: Votre hypothèse selon laquelle les avocats régleront les cas à l'amiable, à des frais moins élevés, en est une que beaucoup de gens auront du mal à accepter.

M. Bala: Il existe au Canada une énorme quantité de données statistiques qui indiquent que la plupart des cas sont actuellement réglés par voie de négociation et non de litige.

Le sénateur Maheu: Lorsque vous avez dit que les lignes directrices proposées représentent un compromis raisonnable qui améliorera la situation des enfants en augmentant les montants des pensions alimentaires et en réduisant les coûts de litige, vous avez également mentionné à un certain moment un programme informatique dont se servent les avocats. Vous pourriez l'offrir aux parties au litige et, ainsi, probablement supprimer les coûts de litige.

Je plaisante.

M. Bala: Le ministère de la Justice voudrait faire beaucoup de sensibilisation auprès de la population à ce sujet. Plus l'échéancier est long, mieux c'est. Il dit, avec raison: «Nous ne pouvons pas consacrer des fonds publics à la médiatisation du projet de loi tant qu'il n'aura pas été adopté». C'est un peu comme le problème de la poule et de l'oeuf. Dans ses déclarations publiques, il a certes indiqué qu'il sensibiliserait la population.

Il a déjà sensibilisé les membres de la profession, et je présume qu'il attend l'adoption du projet de loi.

Le sénateur Maheu: Vous dites que les provinces et les territoires peuvent choisir d'avoir leurs propres lignes directrices s'ils sont en désaccord avec l'approche adoptée. Parlez-vous de l'approche du jugement?

M. Bala: Les lignes directrices dont nous parlons, et à juste titre, sont les lignes directrices fédérales nationales. Le Québec possède son propre modèle. Vous en avez entendu parler un peu. Il existe beaucoup de modèles de lignes directrices, et aucun modèle n'est parfait.

Selon l'expérience vécue dans d'autres pays, si on adopte un ensemble raisonnable de lignes directrices, dont il existe un certain nombre de modèles différents, on réduit les coûts de litige. On atténue l'animosité dans une certaine mesure, quoi qu'elle soit relativement faible, et on prévoit souvent des paiements de pension alimentaire plus élevés. Dans l'ensemble, les gouvernements ont obtenu des résultats positifs avec ce genre de régime.

Plus tôt, on a posé une question au sujet d'une attente de cinq ans. Un certain nombre de lois prévoient que le Parlement attendra cinq ans avant de les examiner exhaustivement. Un des avantages du modèle de lignes directrices qui nous occupe, c'est que, comme il fera partie du règlement, si des problèmes surgissent, le ministère de la Justice, qui s'est engagé à surveiller son application, pourra régler ces problèmes plus rapidement.

Le ministère dit savoir à quel point le Sénat est occupé, et la Chambre des communes encore davantage, et, aussi importantes que soient ces questions pour des centaines de milliers de personnes, vous ne les examinerez pas de nouveau presque tous les mois. Cependant, le ministère devra peut-être y apporter des modifications. À tout prendre, cette souplesse est une caractéristique souhaitable. Bien que je sois quelque peu gêné du fait qu'il s'agisse là d'un règlement et non d'une loi, dans l'ensemble, il s'agit là probablement d'une meilleure solution.

La présidente: Merci d'avoir comparu devant le comité.

Nous avons un témoin de plus, l'honorable Kenneth Halvorson. Il a été juge de la Cour du Banc de la Reine de la Saskatchewan entre 1977 et 1996. Il a également rédigé en 1992 un document portant sur les paiements de pensions alimentaires au profit des enfants qui font des études universitaires et au profit d'un époux.

Comme vous venez de la Saskatchewan, nous nous rendons compte que vous êtes en quelque sorte à l'avant-garde lorsqu'il s'agit des pensions alimentaires pour enfants. Nous avons hâte d'écouter votre exposé.

L'honorable Kenneth R. Halvorson, juge à la retraite de la Cour du Banc de la Reine: Je suis heureux d'être parmi vous, et j'espère pouvoir vous être utile. Je me suis servi des lignes directrices, et mes propos vous éclaireront peut-être sur certains problèmes ou vous inciteront à poser des questions. Je ne parlerai pas trop longuement, car le temps est limité. Je préférerais que vous me posiez des questions au lieu de parler de choses qui ne vous gênent peut-être pas.

Je vous dis tout de suite que je ne suis pas juge en droit de la famille. J'ai jugé toutes sortes de causes, des causes de viol, de meurtre et des causes civiles, en plus des causes en droit de la famille. Je n'ai pas ce que certaines personnes considèrent comme étant les partis pris qu'ont les juges qui n'entendent que des causes en droit de la famille année après année.

Je devrais également dire que j'ai dû me convertir aux lignes directrices. Au début, je n'étais pas réceptif à cette approche. Lorsqu'on en a discuté il y a six ou sept ans, je savais qu'il fallait que nous agissions, car mes collègues et moi étions éparpillés au sujet des pensions alimentaires pour enfants. Dans des situations analogues, j'ordonnais le paiement d'une pension, disons, de 250 $, alors que le juge d'à côté en ordonnait un de 400 $. Il fallait corriger ces situations. Je n'étais pas convaincu que des lignes directrices constituaient la bonne solution, mais, après avoir examiné les renseignements contenus dans le rapport préliminaire publié il y a deux ans, j'ai constaté qu'elles étaient de loin préférables à l'examen des ressources et des besoins, qui était notre seule autre solution de rechange.

J'ai examiné ce document lorsqu'il a paru en janvier ou en février 1995. Je me suis rendu compte que j'avais tort de m'élever contre les lignes directrices parce que j'estimais qu'elles nuiraient au pouvoir discrétionnaire d'un juge. Je l'ai étudié attentivement et conclu que nous pourrions en obtenir de bons résultats. J'ai convoqué quelques-uns de mes collègues qui étaient également intéressés et nous nous sommes dit: «Appliquons ces lignes directrices par une voie détournée. Dans le cas des demandes de pension alimentaire provisoire seulement, nous calculerons le montant de la pension en fonction de l'examen des ressources et des besoins, puis nous le comparerons au montant proposé dans les lignes directrices pour savoir où nous nous situons». Nous n'avons pas constaté une différence énorme entre les deux.

Cette situation a progressé au point où les avocats ont commencé à se présenter devant nous en disant simplement: «Selon les lignes directrices, mon client à droit à tel montant». L'avocat de la partie adverse disait: «Nous sommes d'accord, mais nous voudrions que quelques améliorations soient apportées, car le coût d'accès est un peu plus élevé dans le cas de mon client, puisqu'il doit venir ici en voiture de la Colombie-Britannique».

Lorsque j'ai quitté la magistrature l'automne dernier, on suivait les lignes directrices. Les juges ne le diront jamais, mais ils appliquaient tout simplement les lignes directrices. Les avocats ne faisaient que souligner aux juges les chiffres figurant dans les lignes directrices, et l'examen des ressources et des besoins avait été écarté. Ce n'est pas seulement pour des raisons de simplicité, mais également parce que les pensions alimentaires pour enfants n'augmentent pas en général après un procès, où l'on obtient tous les excellents éléments de preuve sur les ressources et les besoins. Périodiquement, cette situation se produit et il y a procès, mais habituellement, cela se fait dans ce que nous appelons une demande en cabinet. Ceux d'entre vous qui sont avocats savent de quoi il s'agit. Le juge se présente et doit examiner 30 demandes de pension alimentaire pour enfants, de pension alimentaire provisoire pour enfants ou de modification. Il n'a pas le temps de s'asseoir et de bien les examiner en fonction des ressources et des besoins. Il sait que le lendemain, il recevra 30 autres demandes. Théoriquement, il est censé procéder à ces examens, mais, dans la pratique, il ne le fait pas et n'en a pas le temps. Si l'on doit faire une évaluation approximative des demandes, il faut le faire en se fondant sur des statistiques, et les lignes directrices constituent le moyen de le faire.

Je ne dis pas que les lignes directrices que vous avez sous les yeux constituent la meilleure solution et la seule. Je dis plutôt qu'il faut une forme de lignes directrices.

J'ai des idées bien arrêtées sur d'autres parties qui vous ont été remises. Je ne veux pas y consacrer beaucoup de temps au cas où cela ne vous intéresse pas. Permettez-moi de soulever un point. Je vous laisserai ensuite poser des questions au sujet des aspects qui vous préoccupent.

Je me suis toujours opposé à ce que l'on oblige les parents à assumer les frais relatifs aux études universitaires de leurs enfants. Il s'agit d'une obligation morale à laquelle doivent réfléchir les parents et les enfants. La bataille est perdue d'avance, à ce que je peux voir. À quoi bon continuer de se battre? Si je m'y suis tant opposé et si j'ai écrit cet article dont a parlé le président au sujet des étudiants universitaires, c'est que, non seulement dans ce pays mais dans bien d'autres, vous n'êtes pas tenus de subvenir aux besoins des enfants qui fréquentent l'université tant que vous ne quittez pas votre conjointe. Dès que vous le faites, l'obligation morale se transforme subito presto en obligation légale, mais les choses en sont ainsi et nous ne pouvons revenir en arrière. Je n'aime pas la situation, mais la loi est ainsi faite.

La disposition qui est proposée...

Le sénateur Jessiman: Elle doit tout d'abord être adoptée.

M. Halvorson: ...dans la nouvelle mesure législative, n'est que du rattrapage. C'est déjà la loi. La Cour suprême en a décidé ainsi il y a 20 ans en incluant dans la définition du mot «enfant» l'enseignement postsecondaire. Nous n'avons eu d'autre choix que de nous conformer à cette décision. La plupart des assemblées législatives provinciales ont par la suite modifié leur loi pour que les parents continuent à subvenir aux besoins de l'enfant pendant ses années universitaires. De nombreuses lois provinciales sont ainsi libellées à l'heure actuelle.

Nombre d'entre vous savent que la pension alimentaire pour enfant est de compétence provinciale et non fédérale. La plupart des problèmes en ce qui a trait à la pension alimentaire pour enfant, à la garde et à l'accès se posent dans un cadre provincial. Cela ne relève du gouvernement fédéral que si vous la rattachez à la Loi sur le divorce. Tout ce dont nous parlons ce sont des cas qui se rattachent aux demandes, nombreuses bien sûr, faites aux termes de la Loi sur le divorce. Même si vous ne modifiez pas la Loi sur le divorce pour y inclure les frais relatifs à l'éducation, il n'en demeure pas moins que c'est la loi tant au niveau provincial qu'au niveau fédéral, la Cour suprême en ayant décidé ainsi. Je n'en fais pas toute une histoire. Je me dis qu'il ne s'agit finalement que de rattrapage.

Je sais que vous vous interrogez au sujet de l'accès, madame la présidente. Cela semble être la préoccupation principale de nombreux époux. Les juges s'y intéressent aussi vivement. C'est un problème que nous ne parvenons pas à résoudre. Comme l'a dit le professeur Bala, allons-nous jeter la mère en prison parce qu'elle refuse au père l'accès à son enfant? Quel effet cela aura-t-il sur les enfants? Ce n'est peut-être pas grave si le père habite de l'autre côté de la rue; vous y faites simplement déménager les enfants. En fait, ce n'est pas ainsi que les choses se passent habituellement. Le père vit plutôt à l'autre bout de la ville, dans une autre ville ou dans une autre province. Vous ne pouvez donc pas vraiment déplacer les enfants ailleurs. Si vous les déplacez, que vont-ils faire? Fréquenter une nouvelle école, se faire de nouveaux amis et entreprendre de nouvelles activités? Est-ce que cela est dans leur intérêt vu que leur mère est rebelle et refuse au père l'accès à ses enfants alors qu'elle est censée le faire? Une femme intelligente sait que les enfants ont le droit de voir leur père.

Dans la vie réelle, cependant, il n'arrive pas souvent que les mères agissent de la sorte. Je ne cesse de dire «les mères et les pères» parce que nous savons tous que ce sont les mères qui obtiennent la garde des enfants. Bien sûr, nous pourrions la jeter en prison.

En Saskatchewan, des lois prévoient tout ce que nous pouvons faire aux mères qui ne respectent pas les règles et qui refusent aux pères l'accès à leurs enfants. Nous pourrions les jeter en prison. Nous avions cette option auparavant. Nous pouvons la priver d'une partie de son propre accès afin de compenser pour celui qu'elle a refusé au père. Nous pouvons lui enlever l'enfant et lui dire: «Comment aimeriez-vous vous retrouver dans les souliers de l'autre et souffrir un peu?»

Cependant, nous restons aux prises avec le même vieux problème. Vous retirez les enfants de l'école et de leur milieu. Est-ce bon pour eux? Dans certains cas, cela fonctionne, si le père vit de l'autre côté de la rue. Cependant, il n'en va pas ainsi dans beaucoup de cas. C'est un problème terrible pour les juges. Nous aimerions le résoudre.

Ceux d'entre vous qui pourraient penser que les juges prennent le parti des femmes ont tort. Nous espérons avoir à juger un cas où nous pourrions finalement confier la garde au père et faire ainsi mentir l'opinion voulant que les juges ont un parti pris favorable à l'égard des mères. Ce n'est pas le cas. Ce qui arrive c'est que lorsque nous pesons le pour et le contre, la mère l'emporte presque toujours parce qu'elle est mieux installée pour accueillir les enfants. Il ne s'agit pas de parti pris. Lorsque nous pouvons confier la garde au père, vous pouvez être sûrs que nous le faisons. C'est un énorme problème. Vous ne pouvez lier la pension alimentaire à l'accès.

Les pères qui se plaignent du fait qu'on les prive de l'accès ont un bon motif de plainte. Ils ne disent même pas: «Permettez-moi de cesser de verser la pension à la mère et elle va vite rentrer dans le rang». Ce n'est pas ce qu'ils disent, mais c'est ce qu'ils veulent dire. Cela fonctionnerait probablement. Cependant, comment les enfants vivront-ils si les versements sont suspendus pendant tout un mois? Qui paiera le loyer? C'est un problème très complexe.

Je sais que vous avez beaucoup entendu parler de l'accès. C'est un problème grave qui donne beaucoup de fil à retordre aux juges. Je ne crois pas que nous puissions régler les choses par voie législative.

Le sénateur Bosa: J'aurais aimé que le sénateur Cools soit ici lorsque vous avez parlé des juges qui confient la garde aux pères.

M. Halvorson: Je disais simplement qu'on a un peu tendance à prendre leur part. Les juges de mon tribunal se démènent pour essayer de confier la garde au père afin de prouver qu'ils n'ont aucun préjugé en faveur des mères. Lorsque nous pesons le pour et le contre dans une affaire que nous jugeons, nous constatons que les mères obtiennent presque toujours la garde parce que les faits les désignent comme étant la personne la mieux placée pour assumer cette tâche dans les circonstances. Lorsque nous trouvons un cas limite, nous accordons la garde au père tout simplement pour montrer que nous savons que les pères peuvent s'occuper des enfants. Dans la plupart des cas, les faits ne les avantagent tout simplement pas.

Le sénateur Cools: Je suis tout à fait d'accord avec vous. Je connais pertinemment les problèmes avec lesquels les juges sont aux prises et j'y suis sensible. Je me demande même parfois comment quelqu'un peut faire leur travail. J'ai assisté à de nombreuses causes et j'ai lu quantité de jugements. Je suis réconfortée par ce que vous dites et je vous encourage à continuer.

M. Halvorson: J'ai entendu exprimer certaines réserves au sujet de la suppression, dans la Loi sur le divorce, de l'article où il est question de l'obligation financière commune des époux de subvenir aux besoins des enfants. Si cet article n'était pas abrogé, je serais, en tant que juge, aux prises avec un véritable dilemme. J'aurais d'une part les lignes directrices à suivre et, d'autre part, un article de la loi qui me dit que je dois tenir compte des moyens des deux parents et leur demander de faire leur part en fonction de ces derniers. Les deux textes ne sont pas compatibles.

Le sénateur Jessiman: Ils pourraient l'être.

M. Halvorson: Si le seul problème qui se pose c'est que vous pensez que l'on devrait préciser dans la loi que les deux parents doivent conjointement subvenir aux besoins des enfants, alors je suis d'accord avec cela. Cela ne pose pas de problème. C'est une déclaration incontestable que tout le monde accepterait. La loi pourrait comporter un article disposant que les parents ont l'obligation financière commune de subvenir aux besoins de leurs enfants. La suppression de l'article va beaucoup plus loin que cela. Il s'agit de régler le problème qui se poserait si l'article reste dans sa forme actuelle.

Certains témoins ont parlé du fait qu'il n'est pas question dans les lignes directrices du revenu du parent ayant la garde. Vous devez considérer seulement le revenu du conjoint n'ayant pas la garde. Cela m'a causé beaucoup de problèmes. La première fois que j'ai lu la position du comité en 1995, je n'ai pas compris ce que cela voulait dire. J'ai dû m'y reprendre à plusieurs fois. Enfin, quelqu'un m'a expliqué ce dont il s'agissait et j'ai commencé à en accepter le principe. Lorsque vous considérez les exemples que vous a donnés l'autre jour un témoin qui en sait plus que moi sur le sujet, je crois que les choses s'éclaircissent. Cela ne fait aucune différence de toute manière. Si vous deviez utiliser les deux revenus, vous obtiendriez à peu près le même montant d'argent.

Quoi qu'il en soit, il importe de reconnaître que des lignes directrices sont importantes. Quelles devraient être ces lignes directrices et quelle devrait en être la teneur sont des aspects qui comptent peut-être un peu moins aujourd'hui.

Des réserves ont été exprimées au sujet de l'expression «en proportion sensiblement égale» utilisée dans les lignes directrices proposées. Certains ont dit que s'il y avait garde partagée et que cette expression était utilisée, il faudrait alors calculer différemment la pension alimentaire pour enfants et ne pas tenir compte des lignes directrices. Telle est la théorie. On se demandait si cela signifie 50-50 ou 60-40. Qu'est-ce que cela veut vraiment dire? Je préférerais de loin l'expression «de façon sensiblement égale». Avant d'entendre tous les problèmes qui se posent au sujet de cette expression, j'avais cru que j'essaierais, en tant que juge, d'en saisir le sens. Il ne s'agit pas d'une simple question de temps. On n'en conclut pas nécessairement qu'il s'agit de 50-50, de 40-60 ou que sais-je encore. Beaucoup d'autres éléments entrent en ligne de compte, y compris la façon dont vous passez votre temps. Le père a peut-être les enfants 40 p. 100 du temps mais il ne fait rien avec eux si ce n'est les emmener au cinéma. La mère passe peut-être 60 p. 100 de son temps à les conduire d'un endroit à l'autre comme à des cours de musique, à la piscine et au hockey. Il ne s'agit pas seulement d'une question de temps mais aussi de l'utilisation qu'on en fait.

Si je devais interpréter l'expression «en proportion sensiblement égale» je tiendrais compte de tous ces facteurs et pas seulement du temps. Je ne m'en tiendrais pas à 50-50, à 40-60 ou que sais-je encore.

Le sénateur Jessiman: Si le père était le conjoint n'ayant pas la garde et qu'il passait 40 p. 100 de son temps à faire tout ce que vous avez laissé entendre que la mère accomplissait, estimeriez-vous qu'ils se partagent la garde en proportion sensiblement égale?

M. Halvorson: Cela me semble à coup sûr un partage en proportion sensiblement égale. C'est ainsi que je vois les choses.

Le sénateur Jessiman: C'est dommage que vous soyez à la retraite parce que je serais curieux de voir si les juges en général agissent de la même façon.

M. Halvorson: Je ne crois pas que mon jugement diffère de celui de mes collègues. Je sais dans l'ensemble comment ils règlent ces questions.

Le sénateur Jessiman: J'espère que vous avez raison.

M. Halvorson: On a fait allusion à l'indépendance judiciaire et à l'ingérence auprès des juges chargés de fixer les montants des ordonnances alimentaires. Il ne faut jamais oublier que l'indépendance judiciaire ne vise pas à protéger les juges, mais bien les parties au litige. Elle doit garantir que les juges ne font pas l'objet de pressions de qui que ce soit, ce qui pourrait porter atteinte à des parties au litige. Je considère le fait d'imposer aux juges des lignes directrices comme un avantage pour les parties, et non comme un obstacle à l'indépendance des juges.

Pour ce qui est de saisir les biens des pères, certains s'opposent notamment à la saisie de passeports et je peux le comprendre. Les pères qui travaillent à leur compte causent beaucoup de difficultés. On ne peut les toucher. Ils s'organisent parfois de telle manière qu'on ne peut s'en prendre à eux. On devrait pouvoir leur retirer leur permis de conduire, par exemple, afin de les pénaliser autrement, étant donné qu'il est impossible de leur soutirer un cent. Cela est tout simplement impossible, mais il doit y avoir des recours quelconques contre ces gens. Au bout du compte, il doit y avoir d'autres mesures, sans quoi ils s'en sortent toujours impunément.

Quant au respect des délais, ce serait désastreux si l'on adoptait les modifications aux règles fiscales de façon à assurer la neutralité du traitement fiscal des ordonnances alimentaires sans qu'il y ait de lignes directrices sur lesquelles se reporter. Des milliers d'ordonnances alimentaires devraient être revues par les tribunaux, si la neutralité du traitement fiscal était établie. Elles devraient être réexaminées, parce que les montants seraient différents s'il n'y avait pas de répercussions fiscales.

À l'époque où je siégeais encore, nous nous étions demandé comment nous traiterions les milliers de demandes qui nous seraient présentées. Je préconisais un processus administratif où un avocat ou un juge à la retraite les traiterait toutes en tenant compte du salaire actuel du mari et en appliquant les lignes directrices. Ce serait une tâche administrative simple. Cependant, cette tâche est impossible en l'absence de lignes directrices, parce que, dans ce cas, on ne peut qu'analyser les ressources et les besoins, et seuls les juges peuvent faire cette analyse en tenant compte des éléments de preuve. Ce serait désastreux. Des milliers de cas de ce genre seraient soumis aux tribunaux et j'ignore comment les tribunaux pourraient s'y prendre.

Je vous invite à tenir compte de mon point de vue. D'autres voient sûrement la question différemment.

La présidente: Vous aurez peut-être une tâche très lourde à accomplir quand vous rentrerez en Saskatchewan.

M. Halvorson: Je suis à votre disposition, si vous avez des questions. Je ne suis pas un spécialiste du domaine, mais j'ai quelques idées sur le sujet.

Le sénateur Losier-Cool: Je voudrais en entendre davantage sur la responsabilité à l'égard des enfants qui fréquentent l'université. Les statistiques montrent qu'un très faible pourcentage d'étudiants viennent de familles monoparentales. Le sous-comité sénatorial sur l'enseignement postsecondaire a entendu les représentants de nombreuses associations d'étudiants. Selon une des principales recommandations, le gouvernement fédéral devrait verser une aide spéciale à ces étudiants.

Vous avez été très clair à cet égard. Je ne suis pas avocate, mais enseignante. L'analyse des ressources et des besoins, pour reprendre votre terminologie, pourrait être une solution. Je vous demande simplement de me convaincre.

M. Halvorson: J'ai été offusqué par la façon dont les juges ont fait la loi. Le Parlement n'a jamais inscrit dans la Loi sur le divorce l'obligation pour les parents de contribuer au financement des études postsecondaires. Mais les juges ont interprété la loi en ce sens, de sorte qu'ils ont donné force de loi à cette obligation. Voilà ce qui m'a troublé. Ce rôle revient aux législateurs, et non aux juges, mais les juges ont tranché. Ils ont imposé cette obligation qui a maintenant force de loi.

Il est étrange que, dans la mesure où l'on reste avec son conjoint, on ne soit pas tenu de contribuer au financement des études universitaires de ses enfants, mais qu'une fois séparé, on y soit légalement obligé. Je suis entièrement d'accord pour que les parents aident à payer les études de leurs enfants, mais je ne vois pas pourquoi ils y seraient obligés seulement quand ils sont séparés. C'est insensé, d'après moi. Évidemment, cela ne veut pas dire que je m'oppose à ce que les jeunes étudient.

Le sénateur Losier-Cool: C'est une responsabilité morale.

M. Halvorson: C'est une question morale. Comment peut-on en faire une responsabilité légale du simple fait qu'un couple se sépare?

Mais c'est du passé tout cela. Il y a déjà belle lurette que mon argument a été rejeté.

Le sénateur Losier-Cool: Pourquoi dites-vous que c'est du passé?

M. Halvorson: Parce que presque toutes les provinces ont adopté des lois qui obligent les parents à contribuer au financement des études universitaires de leurs enfants. C'est un domaine de compétence provinciale et de nombreuses demandes d'ordonnances alimentaires sont du ressort des provinces. Les décisions seront donc rendues en vertu des lois provinciales. Les avocats vont simplement présenter leurs demandes aux termes des lois provinciales, s'ils ne peuvent obtenir des ordonnances alimentaires en vertu des lois fédérales pour des jeunes qui fréquentent l'université.

Le sénateur Jessiman: Les lois provinciales s'appliquent-elles uniquement aux couples séparés?

M. Halvorson: Oui.

Le sénateur Forest: Je voudrais une précision. Je croyais que c'était ce que vous aviez dit. Il importe peu que l'obligation soit inscrite ou non dans la nouvelle loi.

M. Halvorson: Cela ne fera pas la moindre différence, mais les textes législatifs seront conformes à la loi, aussi étrange que cela paraisse.

Le sénateur Phillips: Avez-vous bien dit qu'en fait, nous subordonnons les lois provinciales au projet de loi?

M. Halvorson: Ce n'est pas tout à fait cela. Le projet de loi modifiant la loi fédérale ne fera que rendre les textes législatifs fédéraux conformes aux lois provinciales et à l'interprétation de la Loi sur le divorce que la Cour suprême a déjà imposée.

Le sénateur Phillips: Si une province voulait modifier cela, quel serait l'effet de ce projet de loi à cet égard?

M. Halvorson: Aucun. Si une province modifiait ses textes de loi, cela n'aurait aucun effet sur la Loi sur le divorce.

Le sénateur Phillips: Non, mais est-ce que le projet de loi C-41 modifierait la capacité de la province de modifier ses textes de loi?

M. Halvorson: Non. Dans la pratique, en Saskatchewan, par exemple, l'épouse peut quitter le foyer ou en chasser le père et intenter des poursuites afin d'obtenir une pension alimentaire pour enfant, à la fois en vertu des lois provinciales et fédérales. Elle peut aller aussi loin qu'elle le veut sur les deux plans, bien qu'elle n'obtienne finalement qu'une seule ordonnance.

Elle peut obtenir une ordonnance alimentaire pour enfant aux termes d'une loi provinciale qui traite des frais universitaires, même si la loi fédérale n'en traite pas. La demande n'irait pas plus loin. Mais elle pourrait aussi aller plus loin et obtenir l'ordonnance en vertu de la loi fédérale actuelle, puisque la Cour suprême en a décidé ainsi.

Le sénateur Jessiman: Êtes-vous en train de dire que les lois de toutes les provinces prévoient cette obligation?

M. Halvorson: Non. Je sais seulement que c'est le cas en Ontario et en Saskatchewan.

Le sénateur Jessiman: Si le projet de loi était adopté, il toucherait toutes les provinces. Dans le cas des provinces qui ne prévoient pas cette obligation, le projet de loi accorderait aux couples divorcés un droit qui n'est prévu aujourd'hui que dans certaines provinces, mais pas dans toutes.

M. Halvorson: Non. Une personne pourrait toujours intenter des poursuites afin d'obtenir une ordonnance alimentaire pour enfant, à la fois aux termes des lois provinciale et fédérale.

Le sénateur Jessiman: Si les textes législatifs provinciaux ne prévoient pas l'éducation d'une personne qui n'est plus mineure...

M. Halvorson: Il faudra alors invoquer la loi fédérale.

Le sénateur Jessiman: Si le texte de la Loi sur le divorce ne prévoit pas plus cette obligation que la loi provinciale, la personne ne pourrait obtenir l'ordonnance.

M. Halvorson: Ce n'est pas tout à fait cela. Si ni les textes législatifs de la province ni ceux du fédéral ne prévoient cette obligation, on pourrait dire cela. Mais il faut se rappeler que la loi fédérale, si elle n'est pas modifiée, ne le prévoit que parce que la Cour suprême a prescrit cette obligation.

Le sénateur Jessiman: Pouvez-vous citer un exemple?

M. Halvorson: Oui, une décision a été rendue en 1976 par le juge Laskin. Je ne peux fournir d'autres détails, mais c'était bien en 1976. La décision figure dans le recueil des arrêts de la Cour suprême et dans l'article que j'ai rédigé à ce sujet. Cette affaire est vraiment à l'origine de la situation actuelle.

Un juge du Manitoba avait rendu une décision différente, ce qui était tout à fait à son honneur, et je l'approuvais d'ailleurs.

Le sénateur Jessiman: Vous souvenez-vous de son nom?

M. Halvorson: C'est un juge de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba. De toute façon, sa décision a été renversée par la Cour suprême, qui a déclaré que l'éducation faisait partie de l'obligation.

Le sénateur Jessiman: La Cour suprême peut revenir sur sa décision.

Le sénateur Cools: Ses juges changent parfois d'idée.

Le sénateur Jessiman: Comme on le sait, il existe des lignes directrices, comme le Québec va en adopter, voulant que le revenu des deux parents entre en ligne de compte.

M. Halvorson: Oui.

Le sénateur Jessiman: Est-ce plus équitable?

M. Halvorson: À mon avis, cela ne fait aucune différence.

Le sénateur Jessiman: Permettez-moi d'expliquer la différence que j'y vois. J'ai reçu ces explications du ministère, dans une lettre datée du 5 décembre dernier, dans laquelle il est écrit:

Le niveau de vie de l'enfant et celui du parent qui en a la garde sont inséparables, puisque l'enfant habite avec le parent.

Selon le ministère, si le revenu du parent qui a la garde augmente, l'enfant en bénéficie. Je suis porté à le croire. Pour l'instant, on tient compte du parent qui n'a pas la garde, parce que la seule ligne directrice qui existe s'applique uniquement à ce dernier. Ce parent doit verser un montant pour l'enfant. Le parent qui a la garde obtient alors une hausse de revenu et l'enfant en profite. C'est bien évident. Cela ne touche pas le mari non plus.

Maintenant, si l'on tient compte des revenus des deux parents, disons qu'ils contribuent dans une proportion de 40 p. 100 pour la mère et de 60 p. 100 pour le père. Voilà ce qui avait été décidé. Un certain montant devait être versé. Si le revenu de la mère augmente, l'enfant en bénéficie. Le mari doit toujours payer et c'est injuste, d'après moi. Toutefois, si le revenu de celui-ci augmente, il doit payer davantage. Il payait x dollars, mais maintenant, il doit payer plus. Ce n'est pas seulement l'enfant qui bénéficie de la hausse, l'autre époux en profite aussi. Le niveau de vie des deux s'améliore, bien que ce ne soit pas le but visé. La hausse doit bénéficier seulement à l'enfant. Voilà le hic.

M. Halvorson: Je comprends ce que vous dites et je ne suis pas en désaccord avec vous. Je ne suis pas venu ici battre le tambour pour le fédéral. Je le fais pour moi, parce que, en raison de l'expérience que j'ai de la question, je suis fermement convaincu qu'il faut corriger l'injustice qui pointe.

Le sénateur Jessiman: J'en conviens.

M. Halvorson: À mon avis, il importe peu de savoir sous quelle forme se présentent les lignes directrices. J'appuie toutefois la démarche du gouvernement fédéral. C'est comme cela qu'il faut procéder. Après tout, la différence entre ce que vous proposez et la façon dont le Québec procède n'est pas tellement énorme. Je ne peux pas être en désaccord avec vous, sénateur. Nos arguments se valent.

Le sénateur Jessiman: Un témoin a cité un article. Il disait que le gouvernement fédéral faisait payer uniquement le parent qui n'a pas la garde. Il s'est dit d'avis qu'il y a de bonnes raisons, tant sur le plan politique que psychologique, d'utiliser un modèle qui tienne compte des revenus des deux parents et de la taille des familles. Le Québec est sur la bonne voie à cet égard.

Je voudrais faire valoir un autre argument. Il aurait peut-être été plus équitable, pour ce qui est de l'impôt sur le revenu, de ne rien modifier pour ceux qui sont déjà divorcés et qui sont déjà tenus de verser une pension alimentaire, peu importe le montant. Ces gens bénéficient d'un allégement fiscal et c'est la femme qui doit tenir compte de la pension dans son revenu, du moins c'est le cas depuis quelques années.

Quand avez-vous pris votre retraite, monsieur?

M. Halvorson: L'an dernier.

Le sénateur Jessiman: Sauf erreur, les juges tenaient compte du revenu brut et de l'impôt sur le revenu.

M. Halvorson: C'est ce que nous sommes censés faire.

Le sénateur Jessiman: Les avocats le savent depuis quelques années.

M. Halvorson: Ils en tiennent compte de mieux en mieux.

Le sénateur Jessiman: Il aurait peut-être été plus équitable, pour ce qui est de l'impôt sur le revenu, de ne rien modifier dans le cas de ceux qui sont déjà divorcés et qui sont déjà tenus de verser une pension alimentaire -- si les montants devaient augmenter, d'accord --, autrement dit de maintenir telles quelles les ordonnances. Désormais, les parties à un divorce ou une séparation impliquant une pension alimentaire pour enfant sauraient d'avance la situation qui les attend. On aurait pu prévoir une disposition d'antériorité. Qu'en pensez-vous?

M. Halvorson: On aurait pu le faire. Si je comprends bien, les vieilles ordonnances auraient été maintenues jusqu'à ce que quelqu'un exige une modification.

Le sénateur Jessiman: Quelqu'un aurait sûrement exigé une modification s'il y voyait un avantage financier.

M. Halvorson: Je suppose que c'est exact. La disposition d'antériorité aurait été une solution tout aussi satisfaisante.

Le sénateur Jessiman: J'aurais cru que, en tant que juge, vous auriez préféré avoir des lignes directrices, de sorte que, dans un tel cas, le juge qui aurait vu la nécessité d'une différence -- disons de 10 p. 100 d'un côté comme de l'autre --, aurait eu une plus grande marge de manoeuvre. Vous avez les mains liées. Pensez-vous qu'il est préférable de laisser une marge de manoeuvre, oui ou non?

M. Halvorson: D'après moi, si l'on donne aux juges une trop grande marge de manoeuvre, ils détruiront les lignes directrices. On ne peut nous laisser toute cette latitude. On l'a vu par le passé, c'est ce qui nous a valu ce gâchis. Nous en sommes responsables.

Le sénateur Jessiman: Je sais d'expérience qu'aux États-Unis certains juges ont tout simplement mis de côté les lignes directrices. J'aurais pensé que les juges auraient été les premiers à vouloir une marge de manoeuvre, étant donné, comme vous le savez, qu'il n'y a jamais deux cas semblables et que les circonstances sont toujours différentes.

M. Halvorson: Nous espérons que les circonstances exceptionnelles que prévoient les lignes directrices proposées permettront de résoudre la plupart des problèmes. Il y aura toujours des anomalies, mais les exceptions qui sont prévues devraient permettre de résoudre la majorité des véritables problèmes qui pourraient se poser.

En les lisant, j'ai constaté qu'elles tenaient compte de la plupart des situations qui me venaient à l'esprit. Mais on ne pense jamais à tout.

Le sénateur Jessiman: Quand je me suis entretenu avec le ministre de la Justice de cette question, il n'y voyait aucun problème. Les lignes directrices établissent les pensions à verser selon des tranches de mille dollars de revenus. Si l'on gagne 20 000 $ par an, on paie tant. Mais, si l'on fait 20 001 $ par an, la pension alimentaire à verser augmente de beaucoup plus qu'un dollar. L'échelle est mal conçue. Elle ne fonctionne pas au prorata. Si l'on fait 1 $ de plus, il se peut que l'on doive verser 10 $ par mois de plus sous forme de pension alimentaire.

M. Halvorson: Vous avez probablement raison. Je ne pensais pas que la différence pouvait être aussi forte, mais elle l'est peut-être.

Le sénateur Jessiman: Je sais que j'ai raison.

La présidente: Pensez-vous que cela multipliera les litiges?

M. Halvorson: Pas du tout. J'ai vu ce qui s'est passé quand nous avons appliqué les lignes directrices, presque en catimini, en Saskatchewan.

La présidente: Pouvez-vous nous dire ce qui se produira après la modification du régime fiscal, le 1er mai?

M. Halvorson: Appelons litiges les requêtes portées devant les tribunaux par suite de l'entrée en vigueur des nouvelles règles fiscales. Le nombre des litiges augmentera beaucoup, à moins que nous intervenions dès le départ en établissant des lignes directrices et un organisme administratif pour les traiter efficacement. Cet organisme pourrait dire aux parties: «Voici votre ancienne ordonnance. En vertu des lignes directrices et de la disposition prévoyant la neutralité du traitement fiscal, voici le montant que vous verserez désormais».

La présidente: Comment pouvons-nous garantir que c'est ce qui se passera?

M. Halvorson: J'espère que le montant de 50 millions de dollars que le gouvernement a prévu pour mettre en oeuvre le nouveau système sera utilisé, du moins dans une certaine mesure, pour engager des gens afin d'accomplir cette tâche et éviter le recours devant les tribunaux. La tâche est plus compliquée que cela, mais, avant de prendre ma retraite, j'avais recommandé que les 50 millions de dollars servent à engager des personnes qui effectueraient les modifications ordinaires qu'entraînerait la disposition sur la neutralité du traitement aux fins de l'impôt sur le revenu.

La présidente: Les parties impliquées n'auront donc pas à en assumer les coûts.

M. Halvorson: J'espère qu'elles n'auront pas à recourir à des avocats et que de simples calculs feront l'affaire. Dans certains cas, ce sera différent. Le père dira que, en vertu des lignes directrices et des calculs, il n'a désormais qu'à payer 300 $ au lieu de 400 $, et la mère répliquera que c'est peut-être le cas, mais qu'elle a besoin d'un montant plus élevé à cause de circonstances spéciales.

La présidente: Pourtant ceux qui sont au bas de l'échelle, les moins nantis qui ont déjà une entente seront soulagés de ne pas avoir à recourir à un avocat et à acquitter des frais élevés.

M. Halvorson: J'espère qu'on pourra régler la grande majorité des cas de manière à éviter le recours aux tribunaux. Dans ces cas, une solution administrative sera possible, mais je n'ai pas vraiment réfléchi à cette question.

Le sénateur Jessiman: Les 50 millions de dollars ne sont pas destinés aux parties au litige, mais bien aux provinces, qui devront établir des tribunaux administratifs afin d'aider à faire face à la situation. Si des parties veulent être représentées parce qu'elles ne se considèrent pas en mesure de faire valoir leur cause, elles auront recours à des avocats et devront en assumer les frais.

M. Halvorson: C'est mon avis.

Le sénateur Cools: Pourquoi les services des avocats coûtent-ils si cher?

La présidente: Pourrait-on plafonner les frais?

Le sénateur Cools: J'ai vu comment les avocats procèdent; ils demandent 250 ou 300 $ l'heure. Ils peuvent facturer 10 000 $ sans même y penser. Il ne me viendrait jamais à l'idée d'exiger 300 $ l'heure pour mon temps.

M. Halvorson: Je n'ai pas vu de facture de seulement 10 000 $ depuis bien longtemps.

Le sénateur Cools: Pourquoi cela coûte-t-il si cher? Est-ce qu'on examinera cette question un jour?

M. Halvorson: Je l'ignore. Les avocats ont des frais généraux élevés, je le reconnais. Je ne veux pas m'arrêter là-dessus.

Le sénateur Cools: Ma prochaine question porte sur l'accès. Permettez-moi de revenir sur ce que le procureur général de l'Ontario, M. Harnick, avait à dire quand il a, en fait, admis son impuissance face à cette question.

La présidente: Le témoin a parlé de l'accès, mais vous n'étiez pas là à ce moment.

Le sénateur Cools: Qu'est-ce que le projet de loi peut faire à l'égard des problèmes d'accès?

M. Halvorson: Il ne peut rien faire à moins que vous inscriviez dans la loi que, dans un cas où l'accès à l'enfant est refusé, l'ordonnance alimentaire sera retirée. Une telle mesure serait très efficace, mais très difficile à appliquer, comme on s'en doute.

Pendant votre absence, j'ai mentionné qu'en Saskatchewan, par exemple, on avait prévu toutes sortes de mesures contre les mères récalcitrantes. Nous avons toujours eu des recours à notre disposition, mais nous avons évité de les prendre dans le passé. Quand de telles mesures sont inscrites dans la loi, on hésite moins à les prendre. Les juges n'osent pas incarcérer une mère. Ils n'osent pas retirer la garde à la mère pour la confier au père en disant: «Voyons maintenant si vous apprécierez l'autre bout du bâton».

Le sénateur Cools: Pourquoi hésitent-ils autant?

M. Halvorson: Je pense que c'est avant tout parce que cela ne semble pas être dans l'intérêt de l'enfant.

Le sénateur Cools: Pour quelles raisons?

M. Halvorson: En fait, est-ce si facile de retirer la garde d'un enfant pour la confier au père? S'il habite de l'autre côté de la rue et s'il est un bon père, il n'y a pas de problème, mais s'il habite dans une autre ville ou une autre province, c'est difficile. L'enfant se trouve alors déraciné et il doit composer avec une nouvelle famille, de nouveaux amis, une nouvelle école ou une nouvelle garderie.

Le sénateur Cools: Je vois constamment des cas où le parent qui a la garde déménage en Australie ou à San Francisco, par exemple. De toute évidence, le départ de l'enfant ne change rien.

M. Halvorson: Vous avez raison; cela se produit.

Le sénateur Cools: C'est très fréquent. Je suis heureuse que vous parliez des hésitations des juges et que vous admettiez cela ici, parce que j'ai plusieurs amis qui sont juges ou qui l'ont été et ils me disent la même chose. Dans certains cas, ce n'est pas de l'hésitation, mais carrément de la crainte.

M. Halvorson: Je ne suis pas d'accord avec vous. Dans bien des cas, j'aurais voulu dire à la mère: «Si cela se produit de nouveau, vous passerez 30 jours en prison et, pour plus de certitude, je garde le dossier afin de vérifier». Cependant, je dois alors me demander ce qui arrivera aux enfants pendant l'absence de la mère. Le père n'est pas toujours en mesure de s'en occuper.

Le sénateur Cools: Vous poussez à l'extrême. Moi, je dis qu'il faudrait faire comprendre à la personne la frustration et le mécontentement du tribunal. Qu'on impose un châtiment sévère ou une peine au criminel, c'est autre chose. À cet égard, j'ai eu connaissance de plusieurs douzaines de cas où le juge a bien pesé tous ses mots pour dénoncer clairement la faute. Il n'est pas question de vengeance. Ce n'est jamais souhaitable, peu importe les circonstances.

M. Halvorson: Ce que nous pourrions facilement faire, mais que nous ne faisons pas -- je ne l'ai pas fait et je suis aussi coupable que les autres juges --, c'est de retirer la garde de l'enfant à la mère récalcitrante qui interdit l'accès au père et de lui dire: «Désormais, vous êtes le parent qui a l'accès et c'est le père a la garde; voyons comment vous trouverez cela et voyons comment cela se passera». Ce n'est pas aussi facile que ça.

Le sénateur Cools: C'est une situation très difficile. Dans certains cas dont je me suis occupée il y a plusieurs années, j'ai constaté qu'à mesure que les gens vieillissent et deviennent moins amers, ils versent littéralement des larmes quand ils commencent à se rendre compte des répercussions de leur comportement.

Permettez-moi de vous citer un exemple. Il y a une quinzaine de jours, j'ai assisté à une réunion, à Winnipeg. Il existe là-bas un refuge pour femmes qui distribue une multitude de bien mauvais conseils. Suivant ces conseils, une femme a menti et fait arrêter le père. Maintenant que les années ont passé, elle cherche à réparer le tort qu'elle a fait. D'une façon ou d'une autre, il faut se rendre compte que ces gens souffrent et se sentent trahis. Ils ont l'impression d'avoir été abandonnés. J'ai conseillé de nombreux couples aux prises avec de telles difficultés. Il est très important que ceux d'entre nous qui exercent un pouvoir, qu'il soit judiciaire ou législatif, restent sur un terrain ferme et moralement correct, parce que ces gens ne jouent pas toujours sur ce terrain. Il est très important que nous leur en rappelions les limites.

Vous ne me connaissez peut-être pas, mais j'ai déjà dirigé des refuges pour femmes battues. Selon les politiques de notre organisme, nous acceptions les demandes des époux qui voulaient parler. J'invitais les membres de mon personnel à s'asseoir avec ces hommes et ces femmes, et à discuter ensemble. Nous formions une minorité.

M. Halvorson: Je suis d'accord avec ceux qui disent qu'il est impossible de légiférer là-dessus. Il doit y avoir une structure à l'extérieur des tribunaux pour que ces gens se parlent.

En Saskatchewan, une rencontre préalable à l'instruction est prévue pour toutes les causes. C'est obligatoire. Le juge raisonne alors les parties. Il tente d'expliquer à la mère qui refuse l'accès qu'elle n'a pas le droit d'agir ainsi. L'enfant a un droit d'accès au père. Ce droit a peu à voir avec la mère. Cette dernière a peut-être un autre conjoint avec qui elle veut former une nouvelle famille qui exclut le père, mais la réalité est différente. Elle doit mettre ses rêves de côté, parce que l'enfant de 15 ans pourrait lui en vouloir plus tard de l'avoir privé de son vrai père. Cette explication est parfois plus efficace que les obligations que l'on impose. Mais on ne peut l'inscrire dans la loi.

Le sénateur Cools: J'en conviens. Je comprends les problèmes concernant la loi. Quand vous rencontrez d'autres juges, au cours d'assemblées annuelles ou de conférences, est-ce que de telles questions font l'objet de discussions libres?

Pour ma part, j'ai discuté de la question avec bien des gens, qui m'ont tous avoué leur énorme frustration.

M. Halvorson: Les juges en discutent constamment entre eux. En général, ils veulent surtout de l'aide pour régler une affaire où un parent ne respecte pas l'ordonnance et interdit à l'autre parent l'accès aux enfants, ce qui est inexcusable. Que faut-il faire? La question revient tout le temps.

Le sénateur Cools: À titre de parlementaires, que pouvons-nous faire pour ouvrir la discussion?

M. Halvorson: Il faut trouver des fonds afin d'offrir des services de counseling aux parents.

La présidente: La médiation a été proposée plusieurs fois.

Le sénateur Cools: Je vous remercie pour votre franchise. C'est une chose de regarder le projet de loi, mais c'en est une autre que de penser à ce qu'il fera en pratique.

La présidente: Merci. Grâce à votre expérience, vous avez présenté un témoignage très précieux.

J'ai un mémoire de trois pages de Mark Raizenne, qui a assisté à nos audiences pendant toute la journée. Des exemplaires de ce mémoire seront distribués.

La séance est levée.