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BP-252F

L’immigration : L’Accord Canada-Québec*

Penny Becklumb
Division du droit et du gouvernement
Révisé en octobre 2008

PDF (98.08 ko, 10 pages)

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Table des matières


Introduction

Le 5 février 1991, l’honorable Barbara McDougall, ministre de l’Emploi et de l’Immigration du Canada, et madame Monique Gagnon-Tremblay, ministre des Communautés culturelles et de l’Immigration du Québec, ont signé l’Accord Canada-Québec relatif à l’immigration et à l’admission temporaire des aubins, qui est entré en vigueur le 1er avril 1991.  Cet accord faisait suite à l’échec de l’Accord du lac Meech et a accompli dans une large mesure ce qui se serait produit dans le domaine de l’immigration si l’Accord du lac Meech avait été ratifié.  L’Accord Canada-Québec n’est toutefois pas le premier du genre, car le Canada et le Québec disposent de telles ententes depuis 1971.  La première, l’entente Lang-Cloutier (1971) a été suivie de l’entente Andras-Bienvenue (1975), puis de l’entente Cullen-Couture (1979), remplacée par l’Accord Canada-Québec qui fait l’objet du présent document.

Compétence provinciale en matière d’immigration

L’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867 donne au gouvernement fédéral et aux provinces des pouvoirs législatifs concurrents sur l’immigration.  Le pouvoir des provinces est limité à l’adoption de lois qui ne doivent être « incompatible[s] avec aucune des lois du parlement du Canada ».

Le principal texte législatif fédéral régissant l’immigration est la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, qui autorise le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration à passer des accords avec les provinces.  Toutes les provinces ont ainsi signé un ou plusieurs accords avec le ministre, mais l’Accord Canada-Québec est de loin le plus ambitieux(1). 

Aperçu du nouvel Accord

A.  Généralités

Les premiers articles de l’Accord définissent son contenu et ses objectifs.  L’article 1 précise les quatre domaines traités par l’Accord :

L’article 2 introduit un nouvel objectif important pour le Québec : préserver le poids démographique du Québec au sein du Canada et assurer une intégration des immigrants dans cette province, qui soit respectueuse de son caractère distinct.  Pour atteindre cet objectif, il a fallu charger officiellement le Québec de recommander le nombre d’immigrants qu’il souhaite accueillir, faire en sorte que le nombre des immigrants soit proportionnel à la population de la province, et charger celle-ci de tous les services d’intégration, en insistant sur les moyens offerts aux résidents permanents d’apprendre la langue française.

Le Canada reste responsable des normes et objectifs nationaux relatifs à l’immigration, de l’admission de tous les immigrants, ainsi que de l’admission et du contrôle des visiteurs.  L’admission des immigrants peut vouloir dire l’application des critères relatifs à la criminalité, à la sécurité et à la santé, en plus du traitement administratif des demandes et de l’admission physique aux points d’entrée du Canada.  Le Québec est responsable de la sélection, de l’accueil et de l’intégration des immigrants à destination du Québec, et le Canada s’engage à ne pas admettre au Québec les immigrants indépendants, ni les réfugiés qui ne répondent pas aux critères de sélection du Québec sauf en ce qui concerne l’arbitrage des revendications du statut de réfugié présentées par des personnes se trouvant déjà au Canada.

B.  Niveaux d’immigration (Articles 5 à 8)

Dans l’Accord Canada-Québec, le Canada s’engage, comme dans le cas de l’Accord du lac Meech, à permettre au Québec de recevoir un pourcentage du total des immigrants reçus au Canada égal au pourcentage de sa population par rapport à la population totale du Canada, avec le droit de dépasser ce chiffre de 5 p. 100 pour des raisons démographiques.  Le mot gênant « garantie » que renfermait l’Accord du lac Meech n’a pas été repris.  Au lieu de cela, les deux parties s’engagent à poursuivre des politiques qui leur permettent d’atteindre l’objectif visé.  Bien que l’Accord même n’en fasse pas mention, pour le Canada, de telles politiques pourraient consister à prévoir suffisamment de ressources à l’étranger afin de traiter les demandes d’immigration, notamment dans les pays francophones, et à fixer des objectifs de traitement plus élevés pour de tels bureaux.

Le Canada continue d’établir chaque année les niveaux d’immigration en tenant compte de l’avis du Québec sur le nombre d’immigrants que ce dernier désire recevoir.  Pour la première fois, un calendrier officiel de consultation est établi dans l’Accord, le Canada devant informer le Québec avant le 30 avril de chaque année des options à l’étude relativement aux futurs niveaux d’immigration, en les répartissant entre les diverses catégories d’immigrants(2).  Le Québec, quant à lui, fera connaître au Canada avant le 30 juin de chaque année le nombre d’immigrants qu’il compte accueillir au cours de l’année ou des années à venir, en les répartissant également par catégories(3).  À la suite de ce processus, en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés,le ministre fédéral doit déposer un rapport annuel aux deux chambres du Parlement avant le 1er novembre si le Parlement est en session, ou dans les 30 jours suivant la reprise des travaux de l’une ou l’autre chambre.  Ce rapport contiendra le détail des niveaux d’immigration pour l’année à venir.

Une autre disposition ajoutée à l’Accord oblige le Québec à accueillir un pourcentage du nombre total de réfugiés et de personnes en situation semblable qu’accueille le Canada au moins égal au pourcentage d’immigrants qu’il s’est engagé à accueillir.

C.  Réunification des familles (Articles 13 à 16 et 21)

Les immigrants appartenant à la catégorie de la famille ne sont pas « sélectionnés » comme les autres immigrants.  Dans le cas où des critères de sélection seraient souhaitables dans l’avenir, l’Accord Canada-Québec prévoit que le Canada établirait seul ces critères, tandis que le Québec serait responsable de leur application aux immigrants de cette catégorie à destination de la province.  À l’article 18 de l’annexe A, le Canada s’engage à faciliter les entrevues des candidats de la catégorie de la famille, lorsque le Québec le désire, et le Québec s’engage à faire en sorte que le traitement des demandes de ces candidats se fasse dans les délais usuels.

La loi fédérale exige que les candidats appartenant à la catégorie de la famille soient parrainés par un résident permanent ou par un citoyen canadien.  Lorsque ces candidats sont à destination du Québec, cette province assure le suivi des engagements de parrainage et à fixer les normes financières applicables aux répondants. 

D.  Réfugiés (Articles 17 à 20)

Le Canada est seul responsable du traitement des demandes d’asile présentées par des personnes se trouvant déjà au Canada.  En ce qui concerne les réfugiés et les personnes en situation semblable sélectionnés à l’étranger, le Canada détermine qui est un réfugié et quelles sont les personnes en situation semblable, tandis que le Québec choisit ceux qui, à son avis, sont les plus à même de s’établir au Québec.  L’Accord inclut un droit de veto explicite du Québec sur l’admission des réfugiés : (« [...] le Canada n’admet pas un réfugié [...] à destination du Québec qui ne répond pas aux critères de sélection du Québec »). 

Comme nous l’avons souligné plus haut, le Québec s’engage également à accepter un nombre approprié de réfugiés et de personnes en situation semblable sélectionnés à l’étranger. 

E.  Visiteurs (Article 22)

Le consentement du Québec est requis avant l’admission des trois types suivants de visiteurs : les étudiants étrangers(4), les travailleurs temporaires étrangers, et les visiteurs étrangers venant recevoir des soins médicaux.  Il importe de souligner que le gouvernement fédéral suit le même principe pour toutes les provinces : avant d’admettre des étrangers qui veulent étudier ou recevoir des soins médicaux dans une province donnée, il obtient d’abord le consentement de cette dernière. 

F.  Accueil et intégration (Articles 24 à 29; annexe A, articles 24 et 25; annexe B)

Comme cela se serait produit si l’Accord du lac Meech avait été ratifié, le Canada s’engage dans l’Accord Canada-Québec à se retirer des services d’accueil et d’intégration linguistique et culturelle offerts aux résidents permanents du Québec et du programme d’information et de placement à l’intention des immigrants.  Le Canada accorde une juste compensation au Québec pour de tels services dans la mesure où ils correspondent à ceux que le Canada offre ailleurs au pays et où le Québec permet à tous les résidents permanents de la province d’y avoir accès, qu’ils aient été sélectionnés ou non par le Québec.  Cette dernière exigence reflète le fait, souligné dans l’un des considérants de l’Accord, que la Charte canadienne des droits et libertés garantit la liberté de circulation et d’établissement à tous les résidents permanents du Canada.  Tout résident permanent en provenance d’une autre province peut donc s’établir au Québec et avoir droit aux mêmes services que les immigrants sélectionnés par le Québec.

Le Canada a seul la responsabilité des services relatifs à la citoyenneté et son droit d’offrir aux citoyens canadiens des services reliés au multiculturalisme et de promouvoir le multiculturalisme n’est nullement restreint.

L’article 1 de l’annexe B dresse la liste complète des services d’établissement et d’intégration linguistique dont s’est retiré le Canada.  L’annexe B fixe également les compensations financières à verser au Québec pendant les premières années de mise en oeuvre de l’Accord :

75 M$ 
pour 1991-1992
82 M$ 
pour 1992-1993
85 M$ 
pour 1993-1994
90 M$ 
pour 1994-1995(5)
Total : 332 M$*

* En 1990-1991, les dépenses directes de programmes du gouvernement fédéral au Québec pour les services énumérés à l’annexe B se sont élevées à près de 46,3 millions de dollars.  Le montant fixé pour 1991‑1992 représente donc une augmentation de 62 p. 100. 

Depuis 1995-1996, le versement de chaque année correspond au versement de l’année précédente multiplié par un facteur d’indexation. 

Si, au cours d’une année donnée, le Québec accueille une proportion des immigrants inférieure à son poids démographique au Canada, l’année suivante le facteur d’indexation tient compte de l’augmentation des dépenses fédérales générales (excluant le service de la dette); toute augmentation du nombre d’immigrants non francophones au Québec intervient également dans le calcul du facteur d’indexation(6), sans doute parce que la formation linguistique est l’élément le plus onéreux de l’intégration.  

Si, par contre, au cours d’une année donnée la part des immigrants canadiens au Québec est égale ou supérieure au poids démographique du Québec au Canada, le facteur d’indexation se fonde sur l’augmentation des dépenses fédérales (à l’exclusion du service de la dette), ainsi que sur le changement de la part de l’immigration canadienne au Québec par rapport à l’année précédente. 

On ne voit pas très bien pourquoi le nombre d’immigrants qui ne parlent pas français n’a pas été utilisé dans les deux cas; en effet, c’est ce chiffre-là qui permet le mieux de déterminer les ressources dont a besoin le Québec pour assurer l’installation des nouveaux arrivés. 

La somme versée au Québec pour l’installation et la formation linguistique ne peut pas diminuer selon les formules établies dans l’Accord (mais elle pourrait être réduite d’un commun accord).  Cela veut dire que si la somme disponible pour l’installation devait diminuer (ou augmenter moins que les dépenses fédérales), le Québec continuerait de se voir garantir le montant de base de 90 millions, majoré par le facteur d’indexation.  La subvention de 2006-2007 en vertu de l’Accord a été de 193,9 millions de dollars(7).

G.  Modalités de mise en oeuvre de l’Accord (Annexe A)

Deux comités ont été institués pour la mise en œuvre de l’Accord, à savoir le Comité mixte et le Comité d’application.  Le Comité mixte se réunit au moins une fois l’an et doit notamment approuver les directives conjointes, assurer l’échange de renseignements, promouvoir des projets conjoints de recherche sur le flux migratoire et discuter des normes de parrainage établies par le Québec.  En outre, il a la responsabilité de contrôler les délais de traitement des demandes des immigrants à destination du Québec, de fournir un avis sur les modifications que le Canada souhaite apporter à la définition des catégories d’immigrants ainsi qu’aux critères de non‑admissibilité et d’étudier, chaque année, les services d’accueil et d’intégration offerts tant par le Canada que par le Québec.  L’Accord prévoit qu’un « représentant du ministère des Affaires extérieures et du Commerce extérieur » siège au Comité, ce qui officialise l’usage passé mais semble superflu du moment que Citoyenneté et Immigration Canada a pris en main le traitement des demandes à l’étranger. 

Le Comité d’application se réunit au moins deux fois l’an.  Il a pour mandat de coordonner l’application de l’Accord et d’en élaborer les modalités opérationnelles.  Le gouvernement fédéral et le Québec font appel au Comité d’application pour discuter des modifications qu’ils souhaitent apporter à leurs politiques et à leurs lois, et pour mettre à jour les règlements et directives applicables au programme d’immigration. 

Fait intéressant, l’Accord prévoit un mécanisme de modification, mais non de résiliation.  Une disposition de résiliation est une caractéristique typique d’accords de ce genre et l’Entente Couture-Cullen en prévoyait une(8).  L’article 33 de l’Accord prévoit cependant simplement ceci : « Le présent Accord peut être réouvert à la demande d’une des parties, avec un préavis d’au moins six mois.  À défaut d’accord sur sa modification, il continue de s’appliquer ».  On peut supposer que cette disposition a été rédigée de cette façon parce qu’à l’origine, l’Accord devait faire partie de la Constitution après l’adoption de l’Accord du lac Meech.  Sous cette forme, aucune des deux parties n’aurait pu résilier l’Accord sur simple préavis.  Reste à savoir ce qui se produirait si, à un moment donné, une des deux parties n’était pas satisfaite de l’Accord et si elles n’arrivaient pas à s’entendre.


Notes

* La version originale de ce document a été rédigée par Margaret Young, anciennement de la Bibliothèque du Parlement.
  1. Chaque autre province et le Yukon ont passé un ou plusieurs accords avec le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration.  Tous, sauf le Québec, disposent donc aujourd’hui de « programmes des candidats »; ces programmes permettent aux provinces et au Yukon de choisir des candidats à la résidence permanente.  Pour voir ces accords, visiter le site de Citoyenneté et Immigration Canada, Ententes et accords fédéraux-provinciaux/territoriaux
  2. La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés exige également que le ministre consulte les provinces sur le nombre d’immigrants attendus dans chaque catégorie et leur répartition dans l’ensemble du pays, en tenant compte des besoins régionaux et démographiques ainsi que des questions d’établissement.
  3. Ces dispositions figurent à l’Annexe A, article 11, de l’Accord.  Les quatre annexes font explicitement partie de l’Accord.
  4. Le consentement du Québec n’est pas requis pour les étudiants choisis en vertu d’un programme canadien d’aide aux pays en voie de développement. 
  5. Ces montants représentent une augmentation moyenne de 6,3 p. 100 par an et ne sont pas liés aux nombres réels d’immigrants. 
  6. Si le nombre d’immigrants non francophones au Québec ne variait pas, le facteur d’indexation serait fonction de la seule augmentation générale des dépenses fédérales (à l’exclusion du service de la dette).
  7. Citoyenneté et Immigration Canada, 2006-2007, Rapport sur le rendement, Ottawa, p. 55. 
  8. L’article 6 de la partie V de l’Entente Couture-Cullen indiquait ceci : « La présente entente est conclue pour une durée de trois (3) ans à compter de la date de sa signature.  Cependant, chacune des parties aura la faculté d’y mettre fin en communiquant un avis écrit à l’autre partie au moins trois (3) mois avant la fin de cette période de trois (3) ans pour laquelle elle est conclue.  Elle sera renouvelable par tacite reconduction à partir de son terme mais l’une ou l’autre des parties pourra y mettre fin, moyennant un avis écrit de six (6) mois à l’autre partie ».
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