PDF (187 Ko, 26 pages)PRB 09-07F
Allison Goody
Division des affaires internationales, du commerce et des finances
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La question de l’efficacité de l’aide marque dernièrement les débats internationaux sur l’aide au développement et la politique canadienne en matière de développement. Il s’agit d’améliorer la qualité et le rendement de l’aide étrangère en déterminant les meilleurs moyens de concevoir, de dispenser et de gérer cette aide afin qu’elle contribue de manière optimale à la réalisation des objectifs globaux en matière de développement, comme la croissance économique et la réduction de la pauvreté. Au Canada comme à l’étranger, on met de plus en plus l’accent sur la nécessité de réformer le système d’aide internationale de façon à garantir que les dépenses consenties donnent des résultats concrets et durables et que l’aide soit gérée dans le cadre de réels partenariats avec les pays en voie de développement.
Tous ces principes jouent un rôle de plus en plus important dans la politique canadienne en matière de développement. En 2002, l’Agence canadienne de développement international (ACDI) a publié un énoncé sur les façons d’augmenter l’efficacité de ses politiques en matière d’aide. Intitulé Le Canada contribue à un monde meilleur, ce document a défini les objectifs suivants : diriger l’aide surtout vers les pays liés au Canada par un « partenariat renforcé » et des programmes bilatéraux, de manière à combler les besoins constatés par ces pays; concentrer davantage l’aide dans des secteurs précis; rendre les politiques en matière de développement plus cohérentes avec les autres politiques canadiennes touchant les pays bénéficiaires; rationaliser la prestation de l’aide(1). Voici ce que le gouvernement du Canada affirmait dans son budget de 2007 : « Bien que le gouvernement ait systématiquement bonifié l’enveloppe de l’aide internationale, cela ne suffit pas. Nous devons faire en sorte que les ressources consacrées actuellement à l’aide internationale soient plus efficaces. Les Canadiens […] veulent savoir en quoi l’aide est censée consister, et ils veulent en voir les résultats. »(2) Le budget prévoyait un programme en trois volets visant à améliorer l’efficacité de l’aide internationale du Canada : concentration de l’aide bilatérale au moyen de la diminution du nombre de pays bénéficiaires; amélioration de l’efficacité par une réduction des frais d’administration et un accroissement du personnel canadien sur le terrain; meilleure reddition de comptes au moyen d’évaluations indépendantes des programmes d’aide canadiens et de rapports plus fréquents à leur sujet(3). Certaines de ces initiatives ont été présentées de manière plus détaillée dans des annonces faites par le gouvernement en 2009, dont l’une portait sur une nouvelle liste de 20 pays qui devaient être les bénéficiaires principaux de l’aide bilatérale, ainsi que sur trois thèmes prioritaires(4). Sur la scène internationale également, on met de plus en plus l’accent sur les principes qui sous-tendent l’efficacité de l’aide, reconnaissant ainsi les lacunes de l’architecture de l’aide internationale au développement. Cette prise de conscience généralisée a débouché sur la Déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide, entérinée par le Canada et par plus de 100 autres gouvernements donateurs et bénéficiaires(5). La Déclaration de Paris et le Programme d’action d’Accra de 2008(6) qui a suivi proposent des réformes clés visant à améliorer la conception, la prestation et la gestion de l’aide. Ce sont ces principes – appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur des résultats et responsabilité – qui sont examinés dans les sections qui suivent.
En 2008, les transferts que les États membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE ont faits vers le monde en développement au titre de l’aide publique au développement (APD) se sont élevés à près de 120 milliards de dollars américains, « chiffre le plus élevé jamais atteint »(8). Au cours de cette même année, le Canada a affecté environ 4,7 milliards de dollars à l’APD. Les apports d’aide se sont accrus ces dernières années, les donateurs s’efforçant de respecter les promesses d’aide qu’ils ont faites à l’occasion des conférences internationales de financement du développement et des réunions du Groupe des Huit (G8) pays industrialisés. Le fait le plus notable, c’est qu’en 2000, les États membres des Nations Unies (ONU) ont adopté la Déclaration du Millénaire, qui comportait un engagement à l’égard de huit Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD)(9). Il était prévu que les objectifs seraient atteints au plus tard en 2015.
C’est dans ce contexte qu’on a commencé à mettre de plus en plus l’accent sur la réforme de l’architecture de l’aide internationale. On espère également à répondre ainsi aux préoccupations des observateurs qui font état de cas de mauvaise gestion et qui font valoir que les progrès vers la réalisation d’objectifs internationaux de développement sont peu soutenus malgré toutes les dépenses consacrées à l’aide étrangère depuis des années. Ces observateurs soulignent également que l’aide étrangère a traditionnellement été impulsée en grande partie par les donateurs, et qu’il faut un plus grand alignement des programmes sur les priorités et stratégies des pays en voie de développement.
Des représentants des gouvernements de pays donateurs et bénéficiaires, ainsi que des chefs d’organismes multilatéraux de développement, se sont réunis en 2005 pour élaborer la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide. Il s’agissait d’une tentative de s’attaquer à des problèmes de longue date dans le domaine de l’aide et de reconnaître officiellement les principes de l’efficacité de l’aide, dont bon nombre faisaient l’objet du débat d’orientations mené au sein de la communauté internationale depuis le milieu des années 1990.
La Déclaration de Paris est un accord entre gouvernements et organismes multilatéraux de développement sur les principes suivants en matière d’efficacité de l’aide :
Bon nombre des démarches gouvernementales entreprises à l’échelle internationale depuis 2005 dans le but d’accroître l’efficacité de l’aide ont été centrées sur les indicateurs de la Déclaration de Paris, dont on souhaitait qu’ils atteignent les cibles fixées d’ici 2010. Nous analysons de manière détaillée ci-dessous les cinq principes de la Déclaration.
Les discussions sur l’efficacité de l’aide tournent souvent autour du concept de cohérence des politiques en matière de développement, c’est-à-dire autour de l’idée que toutes les politiques et initiatives pertinentes du gouvernement, et non seulement les politiques et le budget dans le domaine de l’aide, devraient prendre en compte les questions concernant le développement international, de manière à constituer une approche cohérente de ce domaine marqué par une grande diversité d’enjeux. En effet, les politiques commerciales, les transferts de technologies, l’investissement étranger direct et les politiques en matière de migrations, entre autres, ont tous des conséquences importantes pour les pays en voie de développement, conséquences qui sont parfois même plus importantes que celles des politiques en matière d’aide(11). En ne mettant l’accent que sur l’aide étrangère, on risque de perdre de vue le rôle de l’État dans les enjeux plus larges qui touchent les pays en voie de développement. Par exemple, pour un pays en voie de développement, les avantages résultant d’une augmentation de l’investissement étranger direct ou des envois d’argent peuvent l’emporter très largement sur les avantages découlant de l’aide étrangère. C’est pourquoi l’OCDE soutient qu’il faut une « convergence des politiques publiques » dans leur ensemble, et non seulement des politiques en matière de développement international, dans le but de « soutenir les objectifs de développement » des pays en voie de développement(12).
On trouve un exemple de pratique exemplaire dans ce domaine en Suède, où on a adopté une loi visant à garantir une plus grande cohérence des mesures prises par le pays en matière de développement international. Le gouvernement suédois a reconnu que de nombreux défis en matière de développement sont complexes et liés à toute une gamme d’autres questions, et il a déclaré que tous les secteurs stratégiques « doivent trouver des moyens de renforcer la contribution de la Suède au développement mondial équitable et durable [qui est son objectif transcendant] »(13). Cette déclaration viserait notamment les secteurs de la gestion des conflits, de la politique commerciale et d’investissement, des politiques relatives aux migrations, des politiques concernant la santé publique et des politiques environnementales(14).
De nombreux pays en voie de développement réclament un équilibrage des rapports de force entre donateurs et bénéficiaires. Selon le principe de l’appropriation nationale – le premier de ceux qui sont énoncés dans la Déclaration de Paris – l’aide internationale au développement devrait faciliter, et non pas déterminer, le développement local. Il découle de ce principe que les pays bénéficiaires devraient mener le processus de développement et assumer la responsabilité de leur développement national, et que leurs gouvernements doivent également élaborer leurs politiques dans le cadre d’un processus de consultation avec les autres acteurs sociétaux en matière de développement, de manière à ce que ces politiques jouissent d’une large légitimité.
Le renforcement du leadership des pays bénéficiaires est nécessaire pour assurer la pertinence de l’aide et la durabilité de ses résultats. En effet, pour être véritablement efficace, l’aide devrait faciliter la mise en œuvre des priorités et des stratégies établies à l’échelle nationale, et contribuer à l’implantation de changements durables. Si les résultats sont passagers et largement tributaires d’intervenants étrangers, au lieu d’être impulsés par les systèmes nationaux, ils auront moins de chances de durer. En guise de contrepartie, la Déclaration de Paris incite les pays en voie de développement à prendre des mesures destinées à assurer l’efficacité et la transparence des systèmes de gestion de l’aide et à doter ces derniers d’un mécanisme de reddition de comptes(16).
Malgré cela, le concept d’appropriation nationale n’a pas été épargné par ceux qui critiquent la Déclaration de Paris, et ce notamment parce que celle-ci ne parle pas du rôle des organisations de la société civile (OSC) dans le développement et parce qu’elle mettrait trop l’accent sur le rôle des gouvernements. Les OSC au Canada soutiennent qu’elles et leurs homologues, en qualité « d’acteurs du développement de plein droit », peuvent renforcer les mécanismes démocratiques de reddition de comptes, assurer une plus grande participation de toute une gamme d’acteurs sociaux au processus de développement, dont les pauvres et des groupes marginalisés, mettre plus vigoureusement l’accent sur les communautés locales et stimuler des approches novatrices du développement(17). Le gouvernement du Canada est tout à fait en faveur d’une reconnaissance officielle de ce rôle. De plus, certains observateurs reprochent à la Déclaration de Paris d’incarner une conception étroite de l’appropriation nationale, du fait qu’elle laisse de côté les points de vue, les rôles et les objectifs des femmes dans le développement. La Déclaration de Paris ne contient qu’une seule mention de l’égalité entre les sexes(18).
L’alignement de l’aide internationale sur les systèmes des pays bénéficiaires a pour but de renforcer les capacités locales en matière de prestation des services, de gestion des finances publiques, d’approvisionnements et d’évaluation(19). L’un des principaux éléments du débat sur l’alignement concerne les avantages et inconvénients respectifs de l’aide axée sur des programmes et de l’aide qui s’articule autour de projets.
On entend par aide axée sur des projets une aide qui s’articule autour de projets autonomes traditionnels, comme la construction d’une école ou un projet d’irrigation. Dans le cadre d’un projet, on débloque des fonds en vue de réaliser un objectif précis; d’ailleurs, un projet peut se réaliser indépendamment d’autres initiatives visant le développement. Les responsabilités sont liées spécifiquement à chaque projet, et les projets sont souvent dirigés de près par les agences et les experts des donateurs. Ainsi, comme le font remarquer certains observateurs, le niveau d’appropriation locale n’est pas très élevé dans les projets. Par conséquent, lorsque les experts étrangers s’en vont ou lorsque le financement se termine, il n’est pas certain qu’on puisse faire durer les résultats du projet. Les projets peuvent également nécessiter des frais d’administration plus élevés et alourdir le fardeau de présentation de rapports incombant aux pays bénéficiaires. En outre, selon les circonstances, le manque de collaboration entre les donateurs peut provoquer à la fois doubles emplois et fragmentation, en favorisant une approche à la pièce du développement(20).
Et pourtant, les donateurs continuent de fournir de l’aide axée sur des projets, car elle est relativement facile à contrôler et à évaluer, et on peut la diriger de manière à remédier à un problème précis dans un pays en voie de développement (p. ex. le manque d’accès à de l’eau potable). Elle peut donner des résultats positifs dans des pays dont les capacités et les institutions sont faibles et qui se prêtent moins bien à une aide axée sur des programmes. De plus, les projets sont plus visibles et permettent ainsi d'afficher plus facilement les résultats aussi bien dans les pays bénéficiaires que chez les donateurs. D’ailleurs, s’il est vrai que mettre l’accent sur un financement axé sur des projets peut rendre l’aide moins efficace et moins rationnelle dans l’ensemble, il est également accepté que cette approche permet au donateur de diriger l’affaire de plus près(21).
L’aide axée sur des programmes permet un meilleur alignement sur les stratégies et systèmes du pays bénéficiaire. Les programmes peuvent soutenir un cadre sectoriel (on parle alors d’« approche sectorielle ») visant des secteurs comme l’éducation ou les soins de santé. On peut subdiviser les grands secteurs (p. ex. la santé) en secteurs plus précis (p. ex. VIH et sida). Ce type de financement peut également être lié à des politiques en particulier (comme celles énoncées par un pays dans sa stratégie de réduction de la pauvreté) ou à des programmes thématiques qui recoupent divers secteurs (comme un programme portant sur l’égalité des sexes).
Un document de l’ACDI décrit les principes clés d’une approche du développement axée sur des programmes : le pays d’accueil doit prendre le rôle dirigeant; il doit y avoir « un cadre budgétaire et de programmation unique »; l’action des donateurs doit être coordonnée et les procédures, harmonisées; enfin, il doit y avoir, progressivement « des efforts en vue d’accroître l’utilisation progressive des procédures locales par rapport à la conception et à la mise en œuvre des programmes, à la gestion financière, au suivi et à l’évaluation »(22). Cette approche peut également comporter la coordination et le financement d’une série de projets dans le cadre d’un programme. On estime donc que les programmes facilitent l’alignement sur les systèmes locaux, qu’ils peuvent renforcer les capacités locales et la collaboration entre donateurs, et qu’ils peuvent avoir pour effet d’alléger les fardeaux administratifs et le coût des opérations. Le Canada a accru son aide axée sur des programmes ces dernières années, la faisant passer de 5 p. 100 en 2001-2002 à 24 p. 100 en 2005-2006(23).
Le soutien budgétaire direct est une forme émergente d’aide axée sur des programmes. L’aide financière est fournie directement au trésor public central du pays bénéficiaire, qui peut la « dépenser selon ses propres systèmes de gestion financière, d’approvisionnement et de responsabilité »; le financement est accordé soit au moyen d’un soutien budgétaire général soit par le versement de fonds visant expressément le soutien d’un secteur particulier(24). Dans ce système, le financement est plus prévisible et est aligné sur le cycle budgétaire et les besoins des pays bénéficiaires. Il s’accompagne aussi de coûts administratifs et de coûts de transaction moins élevés. On considère donc que le soutien budgétaire accroît l’efficacité de l’aide internationale et favorise l’appropriation nationale du processus de développement. Les fonds sont souvent assortis de mécanismes de reddition de comptes : il peut notamment s’agir d’un protocole d’entente, de procédures convenues de surveillance du rendement, ou de programmes visant à renforcer la gestion des fonds publics par les bénéficiaires(25). Le Royaume-Uni préconise vigoureusement le soutien budgétaire direct, lequel représente, selon les estimations, 20 p. 100 de ses programmes bilatéraux(26).
Toutefois, le soutien budgétaire direct suscite certaines préoccupations. Par conséquent, les donateurs ont abordé cette méthode avec prudence, souvent en lui affectant une part moins importante de leur budget global d’aide, consacré surtout à des projets et à des programmes. En particulier, des doutes planent sur les capacités du secteur public des pays bénéficiaires, et notamment sur la présence d’institutions solides et de mécanismes de reddition de comptes suffisants pour gérer cette forme directe de financement. Ainsi, les détracteurs de cette méthode attirent l’attention sur le risque de mauvaise gestion des fonds et font remarquer que, par rapport à un projet bien délimité, il est plus difficile pour les donateurs d’assurer la responsabilisation dans le cadre d’une aide fournie par l’intermédiaire du soutien budgétaire, car cette aide devient une partie du flux central de revenus d’un bénéficiaire. Certains observateurs soutiennent en outre que le soutien budgétaire renforce uniquement le secteur public du bénéficiaire, et non pas le secteur privé et les acteurs non gouvernementaux.
On entend par aide liée une aide qui doit être utilisée pour l’acquisition de biens et de services, ou de compétences techniques, auprès du donateur ou dans des pays donnés. On a reproché à l’aide liée son inefficacité et le fait qu’elle est dirigée par le donateur(27). Si elle peut procurer des avantages économiques aux donateurs, l’aide liée augmente le coût des acquisitions des pays en voie de développement, elle peut retarder la prestation de l’aide et on considère généralement qu’elle limite l’impact net de l’aide. Cela vaut particulièrement dans le cas de l’aide alimentaire. En 2001, les membres du Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (CAD-OCDE), dont le Canada, ont accepté une recommandation en faveur du déliement de l’aide publique au développement (APD) bilatérale qu’ils accordent aux pays les moins avancés et aux pays pauvres très endettés(28). En 2004, l’aide liée représentait 43 p. 100 de l’aide bilatérale accordée par le Canada, contre 11 p. 100 dans le cas des Pays-Bas; quant à la Norvège et au Royaume-Uni, leur aide liée était « dans les faits, à zéro »(29). En 2006, l’aide liée accordée par les membres du CAD-OCDE s’établissait en moyenne à environ 5,4 p. 100 de l’ensemble de l’aide bilatérale qu’ils accordaient. Depuis 2005, toutefois, le Canada a fait des progrès sur ce plan. Ainsi, en avril 2008, le gouvernement canadien a annoncé qu’il délierait la totalité de l’aide alimentaire canadienne(30) et, en septembre 2008, le gouvernement a annoncé un plan visant le déliement intégral de l’aide canadienne au développement d’ici 2012-2013(31).
La nécessité d’une plus grande harmonisation des actions entreprises par les différents donateurs est un élément clé des discussions sur l’efficacité de l’aide. En effet, la littérature sur le développement regorge d’exemples de pays bénéficiaires qui ont été débordés par le grand nombre de projets, de programmes et de missions non coordonnés établis par les donateurs multilatéraux et bilatéraux. Il en a parfois résulté un fardeau administratif très lourd pour les pays d’accueil(32).
L’harmonisation vise à réduire les doubles emplois et les frais d’opération, particulièrement en ce qui concerne les exigences imposées aux pays bénéficiaires de présenter des rapports. Elle a pour but de coordonner l’aide au développement en incitant les donateurs à mettre plus souvent en commun leurs projets de financement et à élaborer des arrangements partagés. On s’emploie notamment à simplifier les procédures suivies par les donateurs, à les harmoniser (au moyen d’arrangements partagés), à les aligner sur les systèmes des partenaires (en réduisant les exigences qui varient d’un donateur à l’autre) et à assurer le partage des informations entre les donateurs(33).
Certains observateurs croient qu’on peut améliorer l’harmonisation en désignant, pour chaque secteur et chaque région, un pays directeur chargé de coordonner les interventions et les contributions des autres donateurs; ces derniers sont alors parfois appelés « partenaires silencieux » et on dit qu’il s’agit d’une « coopération déléguée ». Autre exemple de la mise en commun des interventions : la reconnaissance mutuelle, par les donateurs, des procédures, particulièrement en ce qui concerne les exigences de présentation de rapports. Les mesures de ce type peuvent permettre de surmonter le désir de chaque pays donateur d’avoir la haute main sur la conception et la mise en œuvre des projets et des programmes. Elles peuvent également amoindrir la tendance à réaliser des interventions fondées sur les « instincts grégaires » qui poussent de nombreux donateurs à agir dans des « domaines à la mode »(34). D’autres observateurs expriment toutefois un certain scepticisme, estimant qu’une harmonisation intégrale des donateurs est peu vraisemblable à court terme. Ainsi, Stephen Brown et Bill Morton, de l’Institut Nord-Sud, ont récemment écrit que la Déclaration de Paris « surestime la capacité des donateurs à s’entendre, et aussi leur volonté à abandonner une certaine influence sur les orientations politiques et les modèles de développement »(35).
La Déclaration de Paris prévoit que 40 p. 100 de toutes les missions des donateurs seront menées conjointement d’ici 2010. Toutefois, l’OCDE a établi récemment qu’il y avait 14 000 missions de donateurs dans 54 pays et que peu d’entre elles faisaient partie d’un programme coordonné : à titre d’exemple, il y avait au Vietnam 752 missions de donateurs, dont seulement 131 étaient coordonnées, et le Niger a fait savoir que seulement 15 p. 100 des missions de donateurs sur son territoire étaient coordonnées. Quant au Canada, 15 p. 100 de ses missions en 2007 étaient des missions conjointes. Dans l’ensemble, la part des missions de donateurs coordonnées a progressé légèrement, passant de 18 p. 100 en 2005 à 20 p. 100 en 2007(36).
L’apparition de nouveaux donateurs entraîne certains défis. C’est ainsi, par exemple, que l’expansion des programmes d’aide bilatérale d’un certain nombre de pays qui ne font pas partie du groupe des donateurs traditionnels (il s’agit surtout de la Chine, du Brésil, de l’Inde et de l’Arabie saoudite(37)) met en relief les problèmes à résoudre pour mieux coordonner les actions des donateurs. Les fonds mondiaux constituent un autre nouveau type de donateurs; le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme en est exemple bien connu. D’un côté, ces fonds ont obtenu des résultats très positifs en galvanisant l’attention publique et en accroissant le financement accordé à des problèmes précis; de l’autre côté, toutefois, ils peuvent privilégier de manière disproportionnée certains secteurs, et le fait qu’ils sont peu liés par les autres priorités et stratégies de développement à l’échelle des pays fait naître d’autres problèmes(38). Le troisième type d’acteur dans le domaine du développement, qui est peut-être le plus important, ce sont les organisations non gouvernementales (ONG) locales et internationales, dont le nombre et la gamme d’activités ont connu une croissance considérable. En 2004, on estimait que la valeur totale des « activités financées par l’aide » des ONG atteignait quelque 24 milliards de dollars américains(39).
De nombreux donateurs ont traditionnellement accordé leur aide bilatérale à un vaste éventail de pays et de secteurs. Des observateurs soutiennent que cet éparpillement peut avoir pour effet d’accroître à la fois le coût des opérations et, souvent, la proportion de ses fonds qu’une organisation doit consacrer à l’administration. Dans certains cas, l’aide bilatérale consentie par un pays donateur ne représente qu’une part très faible du total de l’aide que reçoit un pays bénéficiaire. Certains font valoir que les pays donateurs pourraient peut-être accroître les résultats de leur aide en se concentrant sur des pays avec lesquels ils entretiennent des relations de longue date et où leurs compétences sectorielles correspondent bien aux problèmes que doit résoudre le pays partenaire(40).
Certains pays ont commencé à réduire l’éparpillement de leur aide. Ainsi, la Norvège a pris des mesures pour mieux cibler son aide internationale en désignant 7 pays comme partenaires principaux et 18 autres pays comme partenaires de second plan. De même, en 2005, le Danemark accordait 77 p. 100 de son aide bilatérale (aide consentie directement à un autre pays) à 15 pays. Les sept critères de sélection des pays bénéficiaires de cette aide ont été établis par le comité des affaires étrangères du Parlement danois en 1989. On avait alors l’intention de revoir en permanence la liste des pays bénéficiaires du programme d’aide, et le rapport du comité précisait que si un pays partenaire ne satisfaisait plus aux critères, « il faudrait normalement mettre fin graduellement à la coopération »(41). Le Danemark a également élaboré une politique d’ensemble relative à l’Afrique, car il est prévu que les pays de ce continent devraient recevoir les deux tiers de l’aide bilatérale danoise; dans le cadre de cette stratégie, le Danemark a établi une coopération pour le développement à long terme avec 10 pays d’Afrique subsaharienne(42).
Ces dernières années, on a reproché au Canada de dispenser une aide internationale qui est trop éparpillée, de tenter de trop en faire dans trop de pays; par conséquent, selon des observateurs, les résultats nets ont été décevants, compte tenu des sommes dépensées. C’est pourquoi, selon de nombreuses recommandations visant à améliorer les politiques canadiennes en matière de développement, il faudrait concentrer l’aide sur un groupe limité de pays partenaires et sur un moins grand nombre de secteurs (secteurs clés). Dans un document publié en 2006, l’Institut C.D. Howe a fait remarquer que dans aucun des 25 premiers pays bénéficiaires de l’aide bilatérale canadienne la part de celle-ci ne dépassait 10 p. 100 du total de l’aide bilatérale reçue par le pays; dans l’ensemble, le Canada a accordé une aide, sous une forme ou une autre, à 161 pays au cours de l’exercice 2003-2004(43). Récemment, le gouvernement a reconnu la nécessité de régler le problème. Dès 2002, l’ACDI a annoncé un programme de « partenariat renforcé » visant à cibler les nouvelles ressources sur un nombre limité de pays les moins avancés. L’Énoncé de politique internationale du Canada rendu public par le gouvernement Martin en 2005 a approfondi cette approche en s’engageant à accorder à 25 pays « partenaires du développement » un pourcentage plus élevé des ressources d’aide bilatérale(44).
L’examen du Canada mené par les pairs au sein du CAD en 2007 a fait remarquer qu’en ce qui concerne la répartition géographique de l’aide, les affectations bilatérales du Canada à ses 20 premiers partenaires représentaient 68 p. 100 de l’aide bilatérale prodiguée par l’ACDI en 2005-2006, en hausse par rapport à la proportion de 60 p. 100 en 1999-2000(45). En outre, conformément à l’engagement pris par le gouvernement dans le budget de 2007 de concentrer davantage l’aide canadienne, la ministre de la Coopération internationale a annoncé au début de 2009 que l’ACDI accorderait environ 80 p. 100 de son aide bilatérale à 20 pays(46). Toutefois, bien que de multiples appels aient été lancés en faveur d’une meilleure concentration de l’aide internationale fournie par le Canada, cette annonce a suscité une certaine controverse. En effet, certains observateurs critiquent l’inclusion de sept pays africains seulement, alors que 14 pays d’Afrique figuraient sur la liste antérieure de 25 pays partenaires de l’ACDI. D’autres croient qu’on assiste à un alignement des priorités de développement sur les priorités commerciales du gouvernement (comme en témoigne l’augmentation du nombre de pays des Amériques qui figurent sur la liste) et sur des enjeux géopolitiques (p. ex. l’Afghanistan, le Pakistan et le Soudan)(47).
De manière générale, si de nombreuses voix ont incité les donateurs à concentrer leur aide bilatérale dans un plus petit nombre de pays, il n’y a guère d’accord sur les critères qui devraient présider au choix des pays partenaires. Certains observateurs sont d’avis que l’aide devrait principalement cibler les pays les plus pauvres ou les moins avancés. D’autres soutiennent que les facteurs institutionnels, comme le bilan de gouvernance politique et économique d’un pays, devraient déterminer si une aide publique au développement (APD) devrait être accordée à ce pays. C’est le critère qui utilise, par exemple, la société américaine Millennium Challenge Corporation. Un troisième mode de sélection des bénéficiaires consiste à mettre l’accent sur les pays qui sont des moteurs économiques régionaux et qui sont résolus à appliquer des politiques favorisant la croissance économique. Enfin, la quatrième voie privilégie les intérêts nationaux : l’aide serait dispensée dans une optique stratégique à des pays situés dans des régions clés du monde (d’un point de vue géopolitique et économique), ou selon des intérêts sur le plan de la sécurité et en fonction de préoccupations relatives à la stabilité régionale. Dans une allocution de mai 2009 annonçant les nouveaux thèmes prioritaires de l’aide internationale du Canada, la ministre de la Coopération internationale a affirmé que les 20 pays où l’aide canadienne serait concentrée avaient été sélectionnés « à la lumière de leurs besoins réels, de leur capacité à bénéficier de cette aide et de la mesure dans laquelle ils répondent aux priorités de la politique étrangère canadienne »(48).
Pour améliorer l’efficacité de l’aide, il faut d’abord mesurer les résultats des programmes en vigueur. Idéalement, ces évaluations devraient jouer un rôle dans les décisions prises par les organismes d’aide, de manière à ce qu’on puisse adapter les programmes en fonction des commentaires reçus, que ce soit en les ajustant aux besoins, en les élargissant, ou en les limitant.
La mesure est peut-être l’aspect le plus épineux des principes de l’efficacité de l’aide. On peut mesurer les résultats à trois niveaux d’analyse : « extrants », « effets » et « impacts ».
Au fur et à mesure que nous nous déplaçons le long de ce barème d’évaluation, passant des intrants aux impacts plus larges, il devient beaucoup plus difficile de mesurer exactement les résultats(50).
Roger C. Riddell, qui a analysé les difficultés de la mesure des impacts de l’aide, soutient que les citoyens et parlementaires des pays donateurs se soucient de plus en plus de la contribution de l’aide à la totalité des objectifs de développement. Ils veulent savoir comment l’aide au développement fournie par leur pays contribue au développement vu dans son ensemble. S’il peut être relativement facile de quantifier le nombre de vaccins livrés et les kilomètres de routes construites, il est beaucoup plus difficile de quantifier les capacités, le développement institutionnel, l’égalité entre les sexes ou la durabilité environnementale, autant de domaines qui sont de plus en plus ciblés par l’aide au développement. Voici le constat fait dans un rapport préparé par Roger Riddell pour le compte de l’Advisory Board for Irish Aid (conseil consultatif de l’aide irlandaise) :
Si l’aide est fournie en vue de la construction d’une école, d’un hôpital ou d’une route, il est relativement facile de déterminer si elle a « fonctionné » et si les fonds ont été utilisés d’une manière présentant un bon rapport coût-efficacité. Si par contre l’aide a été fournie pour contribuer à la réduction permanente de la pauvreté – dont on peut dire qu’elle constitue le plus fondamental des Objectifs de développement du millénaire – et si l’aide provenant d’un donateur a été mêlée à celle fournie par d’autres donateurs et aux ressources financières dégagées par le pays bénéficiaire, il est beaucoup plus difficile de cerner la contribution et l’incidence que l’aide venant d’un donateur en particulier a sur la réalisation de ces résultats plus globaux sur le plan du développement.(51)
Néanmoins, la capacité des agences de développement et des gouvernements bénéficiaires de renforcer les mécanismes d’évaluation des impacts de l’aide sera un facteur crucial qui sous-tendra l’orientation future du développement international.
Riddell cerne trois grandes difficultés en matière de mesure des impacts de l’aide : la mauvaise qualité des données, les problèmes d’attribution et l’analyse contrefactuelle. En ce qui concerne la qualité des données, il est souvent difficile, dans les pays en voie de développement, d’obtenir des données de base permettant de mesurer les extrants annuellement et de réaliser des analyses comparatives. Il arrive parfois que les enquêtes et les estimations d’indicateurs du développement ne soient tout simplement pas disponibles. Dans certains cas, il existe des données pour certains aspects d’un domaine, mais pas pour d’autres, ou pour certaines années, mais pas pour d’autres. Le second problème, celui de l’attribution (faire correspondre un changement d’un indicateur du développement aux contributions d’un donateur ou d’un programme en particulier), se pose parce qu’il est méthodologiquement difficile d’établir des liens de causalité. Cela est particulièrement vrai lorsqu’on examine les objectifs de développement globaux, car habituellement dans ce cas une multitude de donateurs bilatéraux et multilatéraux et d’ONG sont à l’œuvre dans un pays donné où ils participent à divers projets et programmes qui peuvent manquer d’une coordination suffisante et qui peuvent être assujettis aux contraintes de nombreuses variables nationales et externes comme les prix unitaires à l’exportation, les taux d’intérêt, les régimes commerciaux, les systèmes juridiques et l’influence de groupes d’intérêts locaux, pour n’en nommer que celles-là. Troisièmement, Riddell soutient que s’il est vrai que l’analyse contrefactuelle – l'élaboration d'une hypothèse fiable concernant ce qui se serait passé dans un pays ou un secteur si aucune aide n’avait été fournie – permettrait de faire une comparaison, il peut être très difficile de « trouver une collectivité ne recevant pas d’aide à laquelle on en comparerait une qui reçoit de l’aide, deux collectivités qui soient identiques à tous égards, sauf en ce qui concerne la présence ou l’absence d’aide »(52).
Le dernier principe de la Déclaration de Paris porte sur la responsabilité mutuelle. On demande de plus en plus que les agences d’aide bilatérale fournissent des informations claires et détaillées sur les dépenses consacrées à l’aide, sur les priorités et sur les résultats. C’est pourquoi, par exemple, le Royaume-Uni a voté l’International Development (Reporting and Transparency) Act (loi sur les rapports et la transparence dans le développement international) en 2006, laquelle oblige le secrétaire d’État au Développement international à faire rapport chaque année sur le total des dépenses affectées à l’aide et sur la ventilation de l’aide fournie. Cette loi exige qu’un rapport annuel en ce sens soit présenté devant chacune des chambres du Parlement. Les rapports doivent faire état des progrès accomplis, pendant l’année visée, vers l’objectif en matière de dépenses d’APD, objectif qui a été fixé à 0,7 p. 100 du revenu national brut. Ils doivent également comprendre des données sur l’aide bilatérale et multilatérale, l’APD, l’allègement de la dette et les crédits à l’exportation, ventilés par région, pays et secteur. En outre, les rapports annuels doivent comporter des observations concernant les progrès du Royaume-Uni sur la voie de la réalisation des Objectifs de développement du millénaire, de même que sur l’effet des projets et des programmes gouvernementaux sur le développement durable et la réduction de la pauvreté à l’extérieur du Royaume-Uni(53).
Au Canada, certains observateurs ont reproché à l’ACDI des lacunes en ce qui concerne la présentation en temps opportun de statistiques transparentes. Des informations détaillées sur les dépenses liées à l’APD canadienne sont compilées chaque année dans le Rapport statistique sur l’aide internationale. Toutefois, le rapport pour l’exercice 2006-2007, l’année la plus récente pour laquelle des données sont disponibles, n’a été rendu public qu’en mars 2009(54), et le rapport précédent, portant sur l’année financière 2005-2006, n’a été publié qu’en mai 2008. Peut-être dans le but de remédier à ces apparentes lacunes d’information, l’ACDI a, en novembre 2008, rendu publique une nouvelle série de rapports intitulée Le développement axé sur les résultats 2007, assortie d’un choix d’exemples, de faits saillants de programmes et de textes visant à illustrer les résultats obtenus par l’agence cette année-là(55).
La Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement a été adoptée en 2008; les ONG canadiennes, en particulier le Conseil canadien pour la coopération internationale, réclamaient depuis des années que l’utilisation de l’APD canadienne à des fins de réduction de la pauvreté soit entérinée par une loi(56). Cette loi dispose que le Canada ne peut fournir une APD que si un ministre compétent (le ministre de la Coopération internationale, le ministre des Finances, le ministre des Affaires étrangères ou tout autre ministre chargé de l’octroi d’une APD) est d’avis qu’elle « a) contribue à la réduction de la pauvreté; b) tient compte des points de vue des pauvres; c) est compatible avec les normes internationales en matière de droits de la personne »(57). Ce texte législatif s’attaque à certains des problèmes mentionnés plus haut concernant la présentation de rapports; en particulier, il exige du ministre chargé de l’ACDI qu’il rende public un rapport statistique sur l’octroi d’APD dans un délai d’un an suivant la fin de chaque exercice et qu’il rende compte, de concert avec les autres ministres compétents, du montant total consacré par le gouvernement à l’APD au cours de l’exercice précédent dans un délai de six mois après la fin de chaque exercice.
Il est possible d’augmenter la responsabilité des gouvernements bénéficiaires au moyen de modalités de financement prévisibles. Il est difficile de planifier efficacement si le financement est versé pour de courtes périodes ou si les décisions liées au financement ne sont pas bien alignées sur les cycles décisionnels et budgétaires des bénéficiaires. Le Royaume-Uni a établi des accords de financement à long terme avec des pays partenaires clés, grâce au ministère du Développement international, qui peut « établir pour chaque division et département des budgets triennaux à horizon mobile et conclure avec ses pays partenaires, comme c’est le cas assez fréquemment, des accords triennaux(58). Le Danemark conclut quant à lui des accords de financement de cinq ans avec ses pays partenaires clés(59).
Du point de vue des pays bénéficiaires, la responsabilité (devant leurs citoyens et les gouvernements donateurs) dépend, en dernière analyse, de la force des institutions et des systèmes de gestion du secteur public et des finances publiques dans ces pays. Selon la Déclaration de Paris, les pays partenaires doivent s’engager à « renforcer en tant que de besoin le rôle des instances parlementaires dans l’élaboration des stratégies nationales de développement et/ou des budgets » et à mettre en place des approches participatives de l’évaluation des progrès en matière de développement, de manière à permettre à tout un éventail d’acteurs sociaux d’avoir voix au chapitre. Le document Enquête 2008 de suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris de l’OCDE a révélé que seulement 48 p. 100 des pays partenaires avaient rendu compte avec exactitude de l’aide dans leurs budgets nationaux, « pour que les parlements puissent l’examiner ». L’objectif pour 2010 est d’assurer la comptabilisation de 85 p. 100 de l’aide dans les budgets nationaux(60).
En septembre 2008, les représentants de gouvernements, d’organisations internationales et d’ONG se sont réunis à Accra (Ghana) au 3e Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide au développement, afin d’évaluer les progrès accomplis depuis l’approbation de la Déclaration de Paris en 2005. Le Programme d’action d’Accra contient des mesures visant à améliorer la déclaration originale et à accélérer les progrès. Dans ce programme d’action, les gouvernements des pays en voie de développement se sont engagés non seulement à faire en sorte qu’ils aient « davantage la maîtrise de leurs propres politiques de développement », mais également à œuvrer plus étroitement avec les parlements, la société civile et les collectivités locales relativement à leurs stratégies nationales de développement(61). Conformément au Programme d’action, les participants se sont engagés à approfondir leurs rapports avec les organisations de la société civile. Les donateurs se sont engagés à renforcer leurs efforts en vue d’aligner leurs programmes sur des systèmes des pays partenaires et d’améliorer l’harmonisation des actions des donateurs. Pour ce qui est de la transparence, les pays donateurs ont pris l’engagement de fournir régulièrement des informations actualisées sur leurs plans de dépenses de trois à cinq ans. De leur côté, les pays en voie de développement ont promis de faciliter une plus grande surveillance des revenus par les parlements et de renforcer leurs systèmes publics de reddition de comptes.
Dans l’ensemble, toutefois, le Programme d’action souligne clairement que d’autres actions s’imposent : « Faute de nouvelles réformes et d’actions plus rapides, nous ne parviendrons pas d’ici 2010 à honorer les engagements que nous avons pris, ni à atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés dans le domaine de l’amélioration de la qualité de l’aide. »(62) Il apparaît donc que le débat sur l’efficacité de l’aide se poursuit et que la formation d’un consensus international pour mettre en place des partenariats plus efficaces dans le domaine de l’aide et pour faciliter le développement durable n’a pas encore été achevée.
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