PDF (138 Ko, 15 pages)PRB 08-45F
Laura Barnett
Division des affaires juridiques et législatives
Le 24 novembre 2008
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Au Canada, la négociation, la signature et la ratification de traités internationaux relèvent de l’exécutif fédéral, tandis que le Parlement est responsable des mesures de mise en œuvre de ces traités au niveau fédéral. Le présent document examine l’approche que suit le Canada dans la négociation, la signature, la ratification et la mise en œuvre des traités internationaux au niveau fédéral, et il décrit le pouvoir du Canada en matière d’affaires internationales, le processus de conclusion de traités comme tel, les divers mécanismes de respect, ainsi que les rapports entre le gouvernement fédéral et les provinces et territoires en ce qui concerne les traités internationaux.
La Loi constitutionnelle de 1867 (2) du Canada ne circonscrit pas expressément la compétence fédérale ou provinciale en ce qui concerne les affaires internationales. En 1867, le Canada était encore une colonie de l’Empire britannique et le Parlement britannique a délégué à la Couronne britannique le pouvoir de représenter le Dominion du Canada sur la scène internationale. Toutefois, même si la Couronne britannique avait le pouvoir de conclure des traités avec des pays étrangers au nom du Canada, le gouvernement fédéral canadien s’est vu confier la responsabilité de les mettre en œuvre au Canada, en vertu de l’article 132 de la Loi constitutionnelle de 1867.
Au fil des ans, le Canada a acquis de plus en plus d’autonomie en ce qui concerne la conduite de ses affaires étrangères (3), et le gouvernement canadien en est venu à agir de son propre chef dans les discussions relatives à la négociation des traités et des conventions à l’échelle internationale (4). En 1926, la Déclaration Balfour (5) a confié au Canada le pouvoir d’établir des relations étrangères et de négocier et de conclure ses propres traités, bien qu’une ratification officielle du gouvernement britannique restait nécessaire pour certains traités. Ce pouvoir a été intégré dans le Statut de Westminster en 1931 et confirmé par la suite en 1947 par les Lettres patentes constituant la charge de gouverneur général du Canada. Comme le gouvernement fédéral était dorénavant investi du plein pouvoir sur les affaires étrangères, l’article 132 de la Loi constitutionnelle de 1867 est tombé en désuétude (6).
Bien qu’aucune disposition constitutionnelle n’attribue explicitement à l’exécutif fédéral une compétence en matière de relations internationales, il est généralement reconnu que l’exercice de ce pouvoir lui est dévolu (7). Dans les pays de tradition britannique comme le Canada, les relations internationales sont une prérogative de la Couronne. Au Canada, l’exécutif fédéral, à titre de représentant de la souveraine, exerce cette prérogative. Par conséquent, l’exécutif est le seul organe du gouvernement investi du pouvoir de négocier, de signer et de ratifier des conventions et des traités internationaux (8).
Aux termes de la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, le ministre des Affaires étrangères a la responsabilité de négocier les traités internationaux au nom du Canada (9). Toutefois, en pratique, les négociations avec les États étrangers et les organisations internationales ne sont pas l’apanage du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, qui joue plutôt un rôle de supervision, selon le sujet. Par exemple, les négociations sur l’environnement sont généralement menées par Environnement Canada, celles touchant les questions fiscales, par l’Agence du revenu du Canada, etc. Ce sont les ministres, les sous-ministres, les représentants diplomatiques et autres négociateurs qui participent aux négociations.
Les traités sont souvent négociés à huis clos. Peu de choses sont révélées concernant leur contenu jusqu’à ce que les parties en arrivent à une entente de principe sur le contenu ou le libellé(10).
Une fois que les négociateurs se sont entendus sur les termes ou le libellé d’un accord, un ministre (habituellement le ministre des Affaires étrangères) demande l’approbation du gouverneur en conseil et présente en même temps un document explicatif décrivant les détails de l’accord. Le traité peut être signé lorsque l’approbation est accordée (11). Un décret de signature désigne une ou plusieurs personnes investies du pouvoir de signer le traité au nom du Canada (12).
Il importe de remarquer que la signature d’un traité international n’est que la première étape du processus de conclusion d’un traité, qui signifie qu’un pays est d’accord en principe sur les termes du traité et a l’intention de s’y soumettre. Après avoir signé un traité, le Canada doit éviter les actions qui vont à l’encontre du but et de l’intention du traité, mais il n’y est pas lié officiellement avant la ratification (13).
Après la signature d’un traité international, une fois que le Canada est prêt à reconnaître son caractère exécutoire, un document attestant que les formalités d’entrée en vigueur et de mise en œuvre du traité ont été remplies et que le Canada entend être lié par le traité en question est préparé. De façon plus officielle, le Cabinet prépare un décret autorisant le ministre des Affaires étrangères à signer un instrument de ratification. Une fois que l’instrument est déposé auprès de l’instance compétente, le traité est ratifié officiellement. Le Canada est alors lié par le traité dès que ce dernier entre en vigueur (si ce n’est déjà fait) (14).
Le processus de ratification est donc entièrement mené sous la direction de l’exécutif, quoique le Parlement y ait participé à l’occasion au cours des 80 dernières années. Par exemple, entre 1926 et 1966, l’exécutif n’a soumis que les traités importants au Parlement afin d’obtenir son approbation avant la ratification (15). Il était également assez fréquent jusqu’en 1999 que l’exécutif dépose des traités au Parlement après leur ratification (16).
Récemment, le gouvernement fédéral a annoncé une nouvelle politique visant à accroître la participation du Parlement au processus de ratification (17). En janvier 2008, le gouvernement a annoncé que tous les traités entre le Canada et d’autres États ou entités seront déposés devant la Chambre des communes avant d’être ratifiés. Le greffier de la Chambre des communes distribue le texte intégral de l’entente accompagné d’un mémoire expliquant les enjeux, notamment l’objet, les obligations primaires, les intérêts nationaux, les considérations politiques, les considérations fédérales-provinciales/territoriales, les questions de mise en œuvre, l’exposé des réserves ou déclarations prévues et une description des consultations entreprises. L’exécutif doit prévoir 21 jours de séance pour que la Chambre des communes puisse examiner le traité avant de prendre des mesures pour faire entrer en vigueur le traité par ratification ou d’autres mesures préliminaires, comme le dépôt de mesures législatives. La Chambre a le pouvoir de débattre le traité et d’adopter une motion recommandant des mesures, notamment la ratification. Cependant, il importe de souligner que le dépôt de traités devant la Chambre des communes est un geste de courtoisie, puisque l’exécutif conserve le plein pouvoir de décider de la ratification du traité après l’examen parlementaire. La politique énonce clairement que dans certaines situations exceptionnelles, l’exécutif peut être obligé de ratifier un traité avant qu’il soit déposé au Parlement. L’exécutif demande alors une exemption au premier ministre et informe la Chambre des communes du traité dès que possible après la ratification.
On ne saurait examiner la ratification au Canada sans aborder la question de la mise en œuvre. Contrairement aux pays qui fonctionnent selon un modèle moniste (p. ex. les États-Unis, où un traité, dès qu’il est ratifié par le Congrès, est exécutoire dans le droit américain), le Canada fonctionne selon un modèle dualiste : un traité signé et ratifié par l’exécutif doit quand même être intégré au droit national pour être exécuté à l’échelle du pays. La transformation d’une loi internationale en loi nationale n’est pas un processus automatique au Canada (18). Par conséquent, le Canada doit attendre, avant de ratifier un traité international, que des mesures soient prises pour faire en sorte que les termes du traité soient exécutoires dans le droit canadien.
Il y a deux façons de s’y prendre. Dans certains cas, il est tout à fait évident que des mesures législatives doivent être adoptées afin de mettre en œuvre les termes du traité. Le cas échéant, les ministres compétents donnent instruction de rédiger un projet de loi de mise en œuvre. Le projet de loi, une fois qu’il est approuvé par le Cabinet, est déposé au Parlement et suit le processus législatif parlementaire. Il contient habituellement une disposition portant approbation du traité. Dans la plupart des cas, l’approbation est énoncée très simplement, par exemple, par l’expression : « l’accord est approuvé » (19). Parmi les exemples de lois mettant en œuvre directement un traité international, citons la Loi sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre (20), mettant en œuvre le Statut de Rome de la Cour pénale internationale, la Loi de mise en œuvre de la Convention sur les mines antipersonnel (21), mettant en œuvre la Convention des Nations Unies sur l’interdiction de l’emploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et sur leur destruction, la Loi sur les conventions de Genève, mettant en œuvre les conventions de Genève pour la protection des victimes de guerre, et la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange nord-américain, mettant en œuvre l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA). Il est rare qu’une loi de mise en œuvre ne soit pas adoptée par le Parlement, mais la situation peut se produire. Par exemple, en 1988, le Sénat a refusé d’adopter la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange Canada-États-Unis proposée (22), ce qui a déclenché une élection. Un projet de loi semblable a été adopté peu après par la nouvelle législature.
En revanche, de nombreux traités et conventions, particulièrement les traités internationaux visant les droits de la personne, ne nécessitent pas de mesures législatives particulières pour leur mise en œuvre. Dans ces situations, le gouvernement déclare que le droit national est déjà conforme aux obligations internationales du Canada ou que l’objet du traité ne nécessite pas de nouvelles dispositions législatives. La ratification peut alors aller de l’avant sans mesures législatives particulières de mise en œuvre. Le cas échéant, avant la ratification, les fonctionnaires effectuent un examen de la législation existante afin de déterminer si des modifications ou de nouvelles dispositions législatives sont nécessaires pour assurer la conformité avec le traité. Les fonctionnaires du ministère de la Justice consultent alors les autres ministères et organismes fédéraux, les provinces et les territoires ainsi que les organismes non gouvernementaux afin de déterminer si la législation existante est conforme au traité international, ainsi que pour voir si le gouvernement doit ajouter une réserve (23) ou une déclaration d’interprétation au traité afin de préciser la position du Canada à l’égard de certaines questions. L’exécutif attend pour ratifier le traité que toutes les instances canadiennes aient indiqué qu’elles appuient la ratification (24).
Un traité international, une fois signé et ratifié, n’est pas nécessairement en vigueur. La date ou les conditions nécessaires pour l’entrée en vigueur sont fixées dans le traité lui-même ou dans un accord entre les parties, et il s’agit habituellement de la date où les instruments de ratification sont échangés ou déposés. Parfois, le traité fixe une date limite pour la ratification. Par exemple, l’ALÉNA exigeait que les trois pays signataires terminent le processus de ratification et échangent les instruments de ratification au plus tard le 1er janvier 1994. Dans d’autres cas, la date d’entrée en vigueur n’est pas une date civile, mais dépend plutôt de l’accomplissement de formalités précisées dans le traité. Par exemple, un traité peut prévoir son entrée en vigueur quand il aura été ratifié par un nombre donné de signataires. Ainsi, la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer devait être ratifiée par 60 États signataires avant d’entrer en vigueur. Cent dix-neuf États l’avaient signée dès 1982, mais elle n’a pu entrer en vigueur qu’en 1994, soit 12 mois après sa ratification par le 60e État.
Soulignons que la date d’entrée en vigueur dans un pays donné ne correspond pas toujours à la date d’entrée en vigueur du traité lui-même. Un État peut parfois adhérer à un traité après que ce dernier est entré en vigueur. Le cas échéant, la date d’entrée en vigueur pour ce pays vient après sa ratification de l’instrument.
Le respect et le caractère exécutoire des traités internationaux constituent un vaste sujet qui ne peut pas être épuisé en quelques paragraphes. En fait, il existe de multiples formes de traités internationaux, divers niveaux de force exécutoire et de nombreux mécanismes d’exécution. Divers organismes existent pour aider à l’exécution des conventions et des traités internationaux aux niveaux international et régional. Par exemple, l’exécution des traités commerciaux peut être assujettie à l’ALÉNA (25) ou assurée par l’Organisation mondiale du commerce (26), lesquels prévoient diverses instances juridiques pouvant assurer le respect de leurs normes, tandis que la surveillance du respect des traités relatifs aux droits de la personne peut relever d’organes créés par traités (ou « organes de traités ») des Nations Unies (27). Les observations finales (28) formulées par les organes de traités des Nations Unies concernant le respect de ces instruments par les pays n’ont pas force exécutoire, mais elles exercent néanmoins une importante influence morale. Les atteintes aux droits de la personne, comme les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité, relèvent de la Cour pénale internationale (29), qui est investie du pouvoir d’incarcérer des particuliers. La Cour internationale de justice (30) est également chargée de régler les différends juridiques qui lui sont soumis par les États en conformité avec le droit international en général et de donner un avis sur les questions juridiques qui lui sont soumises par des organes des Nations Unies et des organismes spécialisés.
À l’échelon fédéral, il existe peu de mécanismes officiels pour assurer le respect par le gouvernement des traités internationaux dont il est signataire. Entre 1915 et 1995, la loi obligeait le ministère des Affaires extérieures à faire rapport chaque année au Parlement des activités de conclusion de traités du Canada, notamment une liste des accords conclus au cours de l’année. Cette pratique a pris fin quand une loi adoptée en 1995 a modifié le nom et le mandat du ministère. Aujourd’hui, les dispositions législatives de mise en œuvre des traités obligent parfois le gouvernement à déposer certains rapports ou documents au Parlement. Par exemple, l’article 42 de la Loi sur la sécurité de la vieillesse (31) exige le dépôt au Parlement des accords de sécurité sociale que le Canada conclut avec des États étrangers. Ces documents peuvent par la suite être examinés par des comités parlementaires qui pourront formuler des commentaires ou des recommandations sur l’état des obligations que le Canada est censé respecter en vertu de traités internationaux (32). Même en l’absence de telles dispositions, les comités parlementaires ont un important rôle de surveillance à jouer et peuvent décider de vérifier si le gouvernement fédéral respecte ses obligations internationales découlant de traités particuliers. Par exemple, dans son rapport d’avril 2007 intitulé Les enfants : des citoyens sans voix, le Comité sénatorial permanent des droits de la personne a voulu savoir si le gouvernement respectait la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant. Divers organismes non gouvernementaux d’un bout à l’autre du pays, des groupes de défense des droits de la personne jusqu’aux organismes chargés de surveiller les échanges commerciaux du Canada avec les autres pays, formulent aussi à intervalles réguliers des commentaires sur le respect des obligations internationales du gouvernement.
Enfin, les tribunaux canadiens commencent à jouer un plus grand rôle dans la surveillance du respect par le gouvernement fédéral des termes des traités qu’il a ratifiés. De plus en plus, les tribunaux ont recours à la présomption interprétative en common law selon laquelle toute loi adoptée au Canada respecte les obligations juridiques internationales de notre pays, même quand celles-ci ne sont pas explicitement mises en œuvre dans le droit interne. On suppose que le Parlement entend légiférer d’une manière qui honore ses obligations internationales (33). Des affaires comme Baker c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (34) constituent d’importants exemples de cette présomption interprétative. Dans cette affaire, Mme Baker était une immigrante clandestine ayant fait l’objet d’un avis d’expulsion du Canada. Elle a appelé de cette décision en invoquant des raisons d’ordre humanitaire, affirmant entre autres que son expulsion aurait pour effet de l’obliger à abandonner au Canada ses enfants nés au pays. Citoyenneté et Immigration Canada a alors confirmé la décision relative à l’expulsion, sans toutefois fournir de raison, et la cause a finalement été portée en appel devant la Cour suprême du Canada. La majorité des juges de la Cour suprême a statué que même si le Canada n’avait pas intégré la Convention relative aux droits de l’enfant au droit interne, le principe directeur de cet instrument qui fait de l’intérêt supérieur de l’enfant le point principal des décisions touchant les enfants aurait dû s’appliquer dans ce cas particulier. La Cour a mentionné le rôle important des instruments internationaux en matière de droits de la personne, précisant qu’ils ont une incidence cruciale sur l’interprétation de l’étendue des lois nationales comme la Charte canadienne des droits et libertés (35).
On ne peut examiner le respect par le Canada de ses obligations découlant des traités internationaux sans aborder le rôle des provinces. Bien que le gouvernement fédéral soit le seul ordre de gouvernement responsable devant la communauté internationale du respect des traités dont il est signataire, il ne détient pas tous les pouvoirs nécessaires pour mettre en œuvre ces traités. Au Canada, le Parlement et les assemblées législatives provinciales adoptent des lois dans les domaines dans lesquels ils ont compétence selon la Constitution du Canada. Cette répartition du pouvoir législatif est prévue principalement aux articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. Le gouvernement fédéral ne peut donc pas imposer le respect des traités internationaux dans des domaines qui échappent à sa compétence. Dans le Renvoi sur les conventions de travail de 1937 (36), le Conseil privé a affirmé que le fédéral ne peut invoquer la nécessité de donner suite à des engagements internationaux pour justifier un empiètement dans des sphères de compétence provinciale. Quand un traité vise une sphère de compétence provinciale, les dispositions pertinentes ne peuvent être mises en œuvre que par l’assemblée législative provinciale visée. Par conséquent, la mise en œuvre et le respect de traités relèvent de la responsabilité provinciale et territoriale aussi bien que de la responsabilité fédérale.
Pourtant, malgré le régime constitutionnel du Canada, les articles 26 et 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités tiennent quand même le gouvernement fédéral responsable devant la communauté internationale de faire de son mieux pour mettre en œuvre les traités internationaux au Canada. Dès qu’un traité est ratifié, on présume que le Canada l’exécutera de bonne foi. Un exemple de la nécessité pour le gouvernement fédéral de respecter ses obligations internationales est l’affaire Ariel Hollis Waldman c. Canada (37). Dans cette affaire, un organe de traité des Nations Unies a critiqué le financement par l’Ontario d’un réseau d’écoles catholiques séparées, reprochant au gouvernement fédéral d’avoir contrevenu à la disposition du Pacte international relatif aux droits civils et politiques visant à garantir l’égalité – malgré le fait que l’article 93 de la Loi constitutionnelle de 1867 autorise ce traitement de faveur (38).
Afin de limiter la responsabilité du Canada lorsque les traités visent des sphères de compétence législatives provinciales, certains contiennent une « clause fédérale ». La clause informe toutes les parties, à divers degrés selon l’objet du traité et le libellé de ses articles, que le gouvernement du Canada pourrait éprouver des difficultés à mettre en œuvre le traité puisqu’il doit, pour cela, obtenir la collaboration des provinces canadiennes. Cette clause permet que le gouvernement s’engage seulement à respecter les obligations internationales qui sont de compétence fédérale et à faire de son mieux pour obtenir la collaboration des provinces (39).
La méthode suivie au Canada pour négocier, signer, ratifier et mettre en œuvre des traités internationaux ne cesse d’évoluer. Le droit et la Constitution sont presque muets au sujet des responsabilités, lesquelles dépendent en grande partie de la prérogative royale, de la tradition et des politiques. La Chambre des communes joue maintenant un plus grand rôle avant la ratification officielle. Ce rôle accru du Parlement est important, mais il convient de se rappeler qu’il découle d’une politique, et non de la loi, et qu’il peut facilement être révoqué ou contourné au besoin. Les comités parlementaires peuvent aussi jouer un rôle important lorsqu’il s’agit de s’assurer que le Canada respecte bien les conventions et traités internationaux qu’il a signés. Dans le cadre de ce rôle, ils peuvent écouter des représentants de la société civile, du milieu universitaire, du gouvernement et de la communauté internationale et formuler des recommandations afin d’aider le Canada à respecter ses obligations internationales.