PDF (74 Ko, 5 pages)PRB 08-37F
Gerald Schmitz
Division de la référence et de l’analyse stratégique
Révisé le 12 février 2009
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Le 19 février 2009, un mois à peine après le début de son mandat à la présidence des États-Unis, Barack Obama viendra rencontrer à Ottawa le premier ministre canadien Stephen Harper. Ce sera une occasion importante d’établir des relations de travail productives au plus haut niveau entre les deux pays. Le nouveau président a déjà bougé rapidement dans un certain nombre de dossiers et tout indique que son passage au Canada sera une visite de travail.
Il sera certainement beaucoup question de la reprise après la pire crise économique mondiale en plusieurs décennies, de questions relatives à la frontière canado-américaine(1) et – point essentiel pour le Canada – du respect des règles internationales du commerce en ce qui concerne les dispositions protectionnistes (« buy American ») contenues dans la version définitive du plan de relance de 819 milliards de dollars américains du Congrès actuellement à l’étude.
Outre ces questions pressantes, il y a des orientations sur le plan de la politique internationale annoncées par l’administration Obama, auxquelles le Canada peut réagir à titre d’allié et en tenant compte de ses propres intérêts. Le présent document examine certaines de ces orientations.
Dans sa déclaration liminaire à l’audience de validation devant la Commission sénatoriale américaine sur les relations étrangères, la nouvelle secrétaire d’État Hillary Clinton a parlé à plus d’une reprise d’une démarche axée sur la « puissance intelligente » dans le contexte des relations internationales(2) et suivant laquelle la diplomatie sera le fer de lance de la politique étrangère et les États-Unis tenteront autant que possible d’établir des partenariats multilatéraux. Préconisant des « solutions globales », dans un monde exposé à de grands périls, qu’il s’agisse des guerres qui continuent de faire rage en Irak et en Afghanistan, de la menace que font toujours peser les extrémistes terroristes ou de la propagation des armes de destruction massive, des dangers présentés par le changement climatique ou les pandémies, de la crise financière ou de la pauvreté dans le monde, Mme Clinton a parlé de la nécessité d’avoir plus de partenaires et moins d’ennemis. L’Amérique, selon elle, « ne peut résoudre seule les problèmes les plus pressants, et le monde ne peut non plus les résoudre sans l’Amérique »(3).
Le fait que le président Obama ait choisi le Canada pour sa première visite à l’étranger, et ce, avant même son investiture, montre à quel point la nouvelle administration américaine tient à la coopération internationale. Et de même Mme Clinton, lorsqu’elle a déclaré, un peu plus tard, devant le Sénat américain qu’il faut absolument « travailler de façon plus étroite avec le Canada, notre principal partenaire commercial, et avec le Mexique, notre troisième partenaire en importance »(4).
L’administration Obama s’est empressée d’annoncer ses couleurs au sujet de la situation au Proche-Orient et en Asie centrale, en insistant sur l’usage de la diplomatie dans la région. Le premier pas a eu lieu le 22 janvier avec la nomination de l’ancien leader de la majorité au Sénat, George Mitchell, à titre d’émissaire spécial chargé des affaires israélo-arabes et celle du conciliateur de métier et ancien ambassadeur des États-Unis aux Nations Unies, Richard Holbrooke, comme émissaire spécial chargé de l’Afghanistan et du Pakistan, dont les efforts seront coordonnés par le Conseil de sécurité nationale, sous la direction de l’ancien conseiller national pour la sécurité, le général James Jones(5). L’universitaire réputé de Princeton et critique notoire des politiques de l’administration Bush, John Ikenberry, est devenu le nouvel ambassadeur américain en Afghanistan(6). Enfin, Robert Gates, qui a conservé ses fonctions de secrétaire de la Défense, a clairement indiqué le nouveau tour donné à la politique américaine, en déclarant que « les institutions civiles de la diplomatie et du développement avaient trop longtemps souffert d’un manque de personnel et de fonds chronique »(7).
Dans le témoignage qu’il a livré le 27 janvier devant la Commission sénatoriale sur les forces armées à propos de l’idée de doubler le nombre de militaires américains en Afghanistan, M. Gates a fait observer que les États-Unis avaient adopté une perspective plus régionale. « Il ne fait pas de doute, a-t-il indiqué, que notre plus grand défi sur le plan militaire actuellement est l’Afghanistan […] Évidemment, il est impossible de dissocier l’Afghanistan du Pakistan, en raison de la frontière poreuse entre ces deux pays. »(8) Parlant du retrait des troupes et du besoin de conserver des objectifs réalistes et limités, il a été très direct : « L’Afghanistan est au quatrième ou cinquième rang des pays les plus pauvres du monde, et si nous nous donnons comme objectif d’y créer une sorte de Walhalla d’Asie centrale, nous allons échouer, car, honnêtement, personne dans le monde n’a le temps, la patience et l’argent nécessaires. »(9)
L’augmentation du nombre de militaires en Afghanistan ne se compare pas à l’accroissement subit des effectifs en vue de pacifier la région sunnite d’Anbar, en Irak, et elle se fera dans le contexte de nombreux examens stratégiques importants de la politique américaine concernant l’Afghanistan axés sur une approche régionale, y compris l’établissement d’un dialogue avec l’Iran. Le rapport de l’étude du Pentagone menée par une équipe de 200 personnes sous la direction du général David Petraeus, chef du commandement central des États-Unis pour l’Afghanistan et l’Irak, pourrait être entre les mains du président d’ici le 19 février. Une vaste étude interorganisme est également en cours.
Le Canada a décidé de retirer ses troupes de la province afghane de Kandahar en 2011. Vu l’accent mis par l’administration Obama sur la présence à long terme dans ce pays d’éléments non militaires nécessaires à la sécurité, à la bonne gouvernance et au développement, le Canada devra s’assurer que sa politique pangouvernementale à l’égard de l’Afghanistan et du Pakistan progresse au même rythme. Le président Obama semble vouloir se montrer plus ferme que son prédécesseur à l’égard du président afghan Hamid Karzai pour ce qui concerne l’élimination de la corruption et une foule de questions relatives à la gouvernance. M. Karzai souhaite être reporté au pouvoir à l’occasion de la prochaine élection présidentielle, dont le renvoi au 20 août a été contesté(10). Tout indique que l’appui que lui témoignaient les simples citoyens s’est grandement effrité, sauf qu’il ne semble y avoir aucun autre candidat acceptable en Afghanistan comme à l’échelle internationale.
De nombreux spécialistes de la question estiment que 2009 sera une année charnière pour l’intervention internationale en Afghanistan. L’administration Obama demandera assurément au Canada, un des principaux intervenants au cours des sept dernières années, de jouer un rôle de premier plan pour garantir un dénouement heureux et durable.
Le président Obama n’a pas mis de temps à signer un décret, le 22 janvier, exigeant la fermeture, le plus tôt possible, et pas plus tard qu’en janvier 2010, de la prison à la base navale américaine de Guantanamo, sur l’île de Cuba, ainsi que l’examen immédiat des dossiers des 245 personnes encore détenues à cet endroit et l’interdiction de la torture et de toute méthode d’interrogation faisant appel à la contrainte(11). Le dossier qui intéresse le plus le Canada est celui du Canadien de 22 ans Omar Khadr, dernier occidental encore détenu à Guantanamo, qu’il n’a pas quitté depuis qu’il a été capturé en Afghanistan par les forces américaines à l’âge de 15 ans. Puisque l’administration Obama a tout de suite suspendu les travaux des commissions militaires à Guantanamo, certains croient que M. Khadr sera inévitablement renvoyé dans son pays(12).
Dans le décret du 22 janvier, le président Obama ordonnait également une évaluation immédiate de la prison, pour assurer sa conformité aux conventions de Genève, et la création d’un groupe à un niveau élevé pour régler les questions demeurées en suspens. Sans y mettre un terme, il resserre les paramètres de la pratique de restitution, amorcée sous l’ère Clinton(13).
Un second décret pris le 22 janvier concernait les 600 prisonniers détenus à la base aérienne américaine de Bagram, en Afghanistan. Il chargeait un groupe de travail dirigé par le procureur général et le secrétaire de la Défense de faire rapport sur le sort de ces personnes dans les six mois. Certaines questions juridiques complexes persistent(14). L’administration Obama et ses partenaires au sein de l’OTAN, dont le Canada, doivent aussi essuyer des critiques concernant les opérations anti-insurrectionnelles qui font des morts parmi la population civile.
La lutte contre le terrorisme en vue d’enrayer la prolifération des armes est une des priorités de la nouvelle administration américaine. Hillary Clinton a même affirmé que « la plus grave menace » qui pèse sur l’Amérique est l’acquisition d’armes de destruction massive par des terroristes(15), ajoutant que la nouvelle administration travaillerait avec le Sénat américain à la ratification du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires(16) ainsi qu’à la reprise des négociations en vue de la ratification d’un traité sur l’interdiction de la production de matière fissible(17).
Le président Obama est depuis longtemps en faveur de l’élimination des armes nucléaires et d’un renforcement du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Au début de février, la Russie a accueilli favorablement les propositions américaines concernant la ratification d’un nouveau Traité sur la réduction des armements stratégiques qui réduirait de 80 p. 100 les stocks d’armes nucléaires des deux pays. Les États-Unis ont aussi reporté le déploiement de missiles en Pologne en attendant que l’on jette un nouveau regard sur les plans de défense antimissile en Europe de l’Est. La Maison-Blanche met actuellement sur pied un bureau de supervision des initiatives de non-prolifération, qui semblent vouloir s’accorder dans une large mesure avec les positions exprimées par le Canada sur le sujet.
S’adressant pour la première fois au Conseil de sécurité à l’occasion d’une séance à huis clos de ce dernier à la fin de janvier, la nouvelle ambassadrice des États-Unis aux Nations Unies, Susan Rice, a indiqué que l’administration Obama a l’intention de recourir davantage aux institutions internationales. Mme Rice a insisté sur l’engagement pris par les États-Unis de protéger les droits de la personne et de mettre un frein aux violations du droit international humanitaire, en promettant que les États-Unis « travailleront de concert avec les Nations Unies et les organismes internationaux […] dans une nouvelle ère de soutien du droit international humanitaire »(18). Malgré les obstacles persistants à une réforme de l’ONU et les dilemmes occasionnés par la « responsabilité de protéger », un principe adopté au Sommet mondial de l’ONU de 2005(19), il pourrait y avoir de nouvelles possibilités de coopération entre le Canada et les États-Unis pour faire avancer ce programme.
Il y a tout lieu de croire à un virage de la politique américaine concernant la Cour pénale internationale (CPI), appuyée par le Canada, mais répudiée par l’administration Bush. Au cours de la séance susmentionnée, Mme Rice aurait déclaré que la CPI « se veut un moyen important et crédible pour rendre responsables de leurs actes les hauts dirigeants responsables des atrocités commises dans la République démocratique du Congo, en Ouganda et au Darfour »(20). Venait alors de s’amorcer le premier procès pénal devant la CPI, celui du seigneur de guerre Thomas Luganda, originaire de l’est de la République démocratique du Congo, accusé d’avoir utilisé des enfants-soldats. Toutefois, la ratification par le Sénat américain du Statut de Rome de 1998 établissant la CPI présente toujours maintes difficultés(21).
Le Canada et les États-Unis pourront aussi discuter longuement d’énergie et d’environnement. Le président Obama a fait de l’autonomie énergétique américaine une de ses priorités et il s’en est pris aux formes d'énergie sale. À moins qu’il n’assouplisse sa position, l’industrie des sables bitumineux du Canada pourrait se voir forcée de réduire ses émissions de carbone.
Afin de s’attaquer au changement climatique, le président Obama préconise l’établissement d’un système de plafond et d’échange de droits d’émission applicable à l’ensemble du secteur économique en vue de réduire les émissions de gaz à effet de serre aux États-Unis de 80 p. 100 d’ici 2050(22). Il a aussi fait de Todd Stern, celui-là même qui avait dirigé la délégation américaine aux discussions menant au Protocole de Kyoto en 1997, le premier envoyé spécial des États-Unis pour le changement climatique. Stern agira comme négociateur en chef des États-Unis lors des discussions visant l’établissement d’un nouveau traité global sur le changement climatique pour succéder au Protocole de Kyoto, qui doit expirer en 2012. Le président Obama a dit souhaiter la création d’une « coalition vraiment mondiale » s’appuyant sur des principes scientifiques éprouvés(23).
Les gouvernements canadiens vont probablement toujours insister avant tout sur les questions bilatérales dans leurs rapports avec les États-Unis, mais ils n’ignorent pas à quel point la politique étrangère américaine peut faciliter ou gêner l’atteinte des objectifs de longue date de la politique étrangère du Canada. La récession et la résistance du Congrès pourraient être au nombre des obstacles que l’administration Obama devra surmonter pour réaliser ses ambitieux objectifs, mais l’activisme démontré dès le départ par celle-ci offre une foule d’occasions intéressantes de mettre à contribution de manière constructive la politique étrangère canadienne.
PDF (63 Ko, 16 pages) » (déclaration de la sénatrice Hillary Rodham Clinton, candidate au poste de secrétaire d’État, devant la Commission sénatoriale sur les relations étrangères), 13 janvier 2009, p. 2 à 4 [traduction]. PDF (50 kB, 13 pages) » (déclaration écrite remise à la Commission sénatoriale sur les forces armées), 27 janvier 2009, p. 1 et 2 [traduction]. PDF (3.76 Mo, 47 pages), Brookings, Washington (D.C.), 2008.