PDF (276 Ko, 6 pages)PRB 08-02F
Jim Cox
Division des affaires politiques et sociales
Le 22 avril 2008
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En octobre 2001, le Canada envoyait des navires de guerre dans la mer d’Oman afin de soutenir les efforts d’une coalition internationale dirigée par les États-Unis dans le but d’envahir l’Afghanistan et de renverser le régime taliban. Au début de 2002, il déployait 850 soldats dans la province de Kandahar, pour faire partie de la force terrestre de la coalition qui, à ce moment-là, avait chassé les Talibans du pouvoir. En 2003, il envoyait un second contingent d’environ 1 750 soldats se greffer à la FIAS, la Force internationale d’assistance à la sécurité de l’OTAN, pour assurer la sécurité à Kaboul et dans les environs. En août 2005, ce même contingent était réaffecté dans la province de Kandahar, pour prendre en charge l’Équipe provinciale de reconstruction de cet endroit. Un groupe-bataillon d’infanterie est venu s’ajouter aux effectifs en place au printemps 2006, afin d’assurer la sécurité sur tout le territoire de la province de Kandahar. Le nombre total de militaires canadiens au sein de la Force opérationnelle interarmées – Afghanistan (FOI–A) atteignait alors près de 2 500 soldats. Entre-temps, le Canada rouvrait son ambassade à Kaboul en 2003, où s’affairent actuellement plus d’une trentaine de diplomates et cinq agents de développement.
La mission militaire a amassé les succès sur le plan tactique, nos soldats défaisant toutes les concentrations d’insurgés rencontrées, mais il y a eu un prix à payer : 82 soldats et un diplomate ont été tués en Afghanistan depuis 2002. Malgré ces pertes, l’intervention en Afghanistan est demeurée en tête des priorités internationales du Canada. La mission canadienne dans ce pays devant toutefois se terminer à la fin de janvier 2009, le gouvernement a décidé de demander avis sur la position à adopter à compter de ce moment-là.
Le Groupe d’experts indépendant sur le rôle futur du Canada en Afghanistan(1) a été mis sur pied en octobre 2007 pour conseiller le gouvernement sur les différentes formes que peut prendre l’engagement du Canada en Afghanistan après février 2009. Sous la présidence de l’ancien vice-premier ministre John Manley, le groupe a procédé à de vastes consultations au Canada et à l’étranger, et s’est même rendu en Afghanistan pour évaluer la situation sur le terrain. Son rapport, publié le 22 janvier 2008, décrit le contexte de la mission en Afghanistan, expose les origines de l’engagement du Canada, ainsi que l’expérience et les accomplissements de la mission, et formule des recommandations sur le rôle futur du Canada(2).
Le groupe a conclu notamment qu’il n’y avait aucun argument logique justifiant l’arrêt de la mission militaire canadienne à la fin de février 2009(3). D’ailleurs, le groupe était d’avis qu’un retrait prématuré complet ou partiel mettrait en péril les intérêts et les valeurs du Canada. Il a ajouté que les objectifs du Canada en Afghanistan sont à la fois nobles et réalisables(4).
Le groupe a suggéré de prolonger la mission indéfiniment, sous réserve de certaines conditions, et réclamé l’adoption d’une stratégie plus globale. Plus précisément, le Canada devrait, selon lui, user de moyens diplomatiques pour garantir une plus grande cohésion et une coordination accrue des efforts de la communauté internationale en Afghanistan. Il a aussi recommandé que ces efforts soient menés sous la direction du premier ministre, avec l’appui d’un comité spécial du Cabinet constitué expressément à cette fin et d’un seul et unique groupe de travail qui coordonnerait les activités interministérielles.
En vue de pallier le manque évident d’effectifs militaires de l’OTAN dans le sud de l’Afghanistan, le groupe a proposé de subordonner toute prolongation de l’engagement militaire du Canada au déploiement, dans la province de Kandahar, d’un autre groupement tactique (environ 1 000 soldats) par un ou plusieurs pays participant à la FIAS. Il a aussi proposé, comme condition à la prolongation de la mission canadienne, que le gouvernement canadien fournisse à la FOI–A des hélicoptères de transport de moyen tonnage ainsi que des véhicules aériens télépilotés à haute performance, d’ici février 2009.
Si ces conditions étaient satisfaites, la FOI–A pourrait accélérer ses efforts de mentorat et de formation auprès des Forces de sécurité nationales afghanes, dans l’espoir de céder à celles-ci la responsabilité de la sécurité dans la province de Kandahar d’ici 2011, année d’expiration du Pacte pour l’Afghanistan.
Le premier ministre Stephen Harper a indiqué que son gouvernement souscrivait en gros aux recommandations du groupe, notamment à celle visant à prolonger la mission canadienne en Afghanistan si les conditions mentionnées dans le rapport étaient remplies. Dans un discours prononcé le 21 février 2008 à l’occasion de la Conférence des associations de la défense, à Ottawa, il a donné un avant-goût d’une nouvelle motion, présentée dernièrement au Parlement, voulant que la prolongation de la mission militaire canadienne en Afghanistan soit assujettie aux conditions militaires énoncées dans le rapport Manley.
Le rapport reconnaît que le Canada est l’un des 39 (maintenant 40) pays ayant des troupes au sein de la FIAS de l’OTAN et l’un des 51 pays ayant adhéré au Pacte pour l’Afghanistan en 2006(5). Il traite des aspects moins heureux des efforts de la communauté internationale sur le plan de la sécurité, de la gouvernance et du développement et blâme ouvertement l’OTAN et le gouvernement afghan pour le manque apparent de stratégie générale et de critères mesurables. Il exprime également son insatisfaction à l’endroit de certains pays qui ont limité les opérations de leurs forces respectives, en plus de dénoncer l’absence de cohésion dans la coordination des activités militaires et civiles.
Le partage des responsabilités entre les différents membres de l’OTAN est un sujet qui n’est pas nouveau, mais qui a suscité énormément d’attention lorsque, dans un témoignage devant le comité sénatorial des Forces armées des États-Unis le 7 février 2008, le secrétaire américain à la Défense Robert Gates a déclaré que la réticence de certains États membres à risquer des pertes au combat menace l’avenir de l’OTAN et mine la conduite de la guerre en Afghanistan. « Je crains beaucoup de voir l’Alliance se transformer en organisme à deux vitesses, composé d’alliés qui sont prêts à se battre et à mourir pour assurer la sécurité des gens placés sous leur protection, et d’autres qui ne le sont pas, a dit M. Gates. Si cela continue ainsi, ou si cela empire, l’avenir de l’Alliance se trouverait gravement menacé. »(6)
À l’OTAN, les avis sont partagés : certains croient que l’avenir de l’organisation tient au succès de l’opération de la FIAS en Afghanistan, alors que d’autres pensent qu’il y a beaucoup d’autres facteurs qui entrent en ligne de compte.
Le rapport Manley a largement contribué à enrichir le débat sur la mission canadienne en Afghanistan, mais on se plaint encore que trop de gens ont une vision trop étroite de la situation, se concentrant uniquement sur les actions du Canada, en faisant abstraction du fait que ces actions ne sont pas le fruit d’une campagne indépendante, mais un simple volet, si important fût-il, d’une vaste campagne menée par l’OTAN. Tout en reconnaissant que les Canadiens doivent travailler avec leurs alliés au sein de l’OTAN et avec de nombreux partenaires qui n’en font pas partie, il pourrait être utile de savoir ce que les autres pays membres de l’OTAN pensent de la situation des Canadiens dans la province de Kandahar et des conditions posées par le Canada pour y maintenir sa présence militaire.
Plus de 100 parlementaires des pays membres de l’OTAN se sont rencontrés à Bruxelles du 17 au 19 février 2008 afin d’examiner une foule de questions, principalement la situation en Afghanistan. Les délégués ont discuté entre eux de l’Afghanistan au cours d’une séance mixte des comités de la sécurité et de la défense, de l’économie et de la sécurité et des politiques de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN; ils ont aussi tenu une réunion avec des membres du Conseil de l’Atlantique Nord au Quartier général de l’OTAN et assisté à des séances d’information offertes par le général Egon Ramms, commandant des Forces interarmées à Brunssum, qui supervise les opérations de la FIAS.
Tout au long de ces rencontres, les délégués canadiens n’ont eu de cesse de soulever les points centraux du rapport Manley. Leurs collègues européens ont poliment pris acte du rapport, en refusant cependant de discuter officiellement de son contenu. Toutefois, l’appel lancé par le Canada pour l’envoi de plus de soldats et d’autres moyens de soutien dans la région a suscité de vigoureux échanges sur la notion générale de partage des responsabilités au sein de l’Alliance et porté certains à se demander si on respectait l’esprit de l’Article 5 de la Charte de l’OTAN et à s’inquiéter du manque apparent de stratégie militaire globale bien déterminée(7). Les États-Unis, le Royaume-Uni et le Canada ont constamment réclamé des efforts supplémentaires de la part de leurs alliés, tout comme la France, l’Allemagne et l’Espagne, quoique, dans le cas de ces trois derniers pays, les arguments avancés n’étaient pas tout à fait les mêmes. D’autres pays ont réclamé une action plus vigoureuse et plus concertée, déclarant qu’il est certainement possible de gagner la guerre en Afghanistan. De toute évidence, cependant, même s’ils ont semblé vouloir faire leur part en Afghanistan, les alliés européens du Canada étaient aussi fort préoccupés par ce qui se passe plus près de chez eux.
Une chose a quelque peu retenu l’attention des délégués canadiens, à savoir une indication de la part du président Sarkozy que la France pourrait être intéressée à « revenir dans le giron de l’OTAN », à titre de membre à part entière de la structure de commandement militaire de cet organisme. La France a toujours maintenu des équipes de liaison à tous les quartiers généraux militaires de l’OTAN, et un officier français se trouve même à la tête de la KFOR au Kosovo, mais la France demeure officiellement à l’extérieur de la chaîne de commandement militaire de l’OTAN. Le représentant permanent de la France a indiqué que le déploiement de troupes françaises supplémentaires en Afghanistan pourrait marquer un tournant sur ce plan. Quelques jours auparavant, le Canada avait envoyé une délégation de haut niveau à Paris justement pour étudier la possibilité que des militaires français aillent prêter main-forte aux Canadiens dans la région de Kandahar.
Outre l’Afghanistan, diverses questions continuent d’occuper une place prépondérante à l’ordre du jour de l’OTAN, et beaucoup constituent une menace possible, voire même imminente, pour la sécurité de l’Europe. La nouvelle Russie conteste les voies d’accès aériennes et maritimes de l’OTAN, et elle s’oppose vivement à l’adhésion de la Géorgie et de l’Ukraine à cette organisation, que laissent entrevoir les discussions de l’OTAN avec ces deux pays. Et en raison de la participation de la Pologne et de la République tchèque au programme américain de défense contre les missiles balistiques, les Russes menacent de pointer leurs missiles nucléaires stratégiques vers ces deux alliés de l’OTAN, s’ils décidaient d’aller de l’avant avec ce programme. Un autre sujet de préoccupation, et certainement pas le moindre, a trait aux circonstances entourant la déclaration d’indépendance du Kosovo. Les membres de l’OTAN ne veulent pas tous reconnaître l’indépendance du Kosovo et beaucoup estiment même que les Balkans pourraient redevenir une région instable, d’où l’intention exprimée par l’OTAN d’y maintenir une présence (la KFOR).
D’autres questions importantes figuraient également à l’ordre du jour des réunions de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN à Bruxelles, de l’intensification des partenariats de l’OTAN en dehors de la zone euro-atlantique à l’amélioration des relations avec la Russie, en passant par la transformation continue de l’OTAN pour trouver des solutions aux nouveaux problèmes de sécurité qui se posent au XXIe siècle.
Malgré l’ampleur de ces préoccupations, le secrétaire général de l’OTAN, Jaap de Hoop Scheffer, et le président du comité militaire de l’OTAN, le général canadien Ray Henault, ont bien insisté à la Conférence de Bruxelles sur le fait que l’Afghanistan représente la priorité opérationnelle de l’OTAN. C’est tout à fait conforme à la position du Canada, mais qu’en est-il des priorités des autres alliés de l’OTAN? Il serait peut-être intéressant de jeter un rapide coup d’œil aux responsabilités qu’ils endossent(8).
La France a plus de 1 500 militaires en Afghanistan, mais aussi 2 000 au Kosovo, 1 500 au Liban et 1 100 au Tchad. L’Allemagne a envoyé plus de 3 200 soldats en Afghanistan et dirige quatre équipes provinciales de reconstruction dans le nord du pays; avec moins de 10 p. 100 de l’ensemble des effectifs de la FIAS, elle veille à la sécurité sur plus de 30 p. 100 du territoire afghan. Plus de 2 400 soldats allemands servent également au Kosovo et 260 autres, dans la Corne de l’Afrique. Près de 2 900 militaires italiens sont en poste dans la capitale, Kaboul, où sont installés le quartier général de la FIAS et celui du Commandement régional. L’Italie dirige aussi deux équipes provinciales de reconstruction dans la partie ouest du pays. Plus de 2 200 soldats italiens sont également affectés au Kosovo et 2 500 autres, au Liban. La contribution militaire de la Pologne s’établit à 1 100 soldats en Afghanistan, 900 en Iraq, 500 au Liban et 500 dans les Balkans. L’Espagne a déployé 700 soldats en Afghanistan, 1 100 au Liban et 1 000 dans les Balkans, alors qu’elle tente de maîtriser la violente insurrection basque qui couve sur son territoire.
Les délégués réunis à la Conférence de Bruxelles étaient généralement d’avis qu’une action militaire seule n’était pas suffisante et que la participation de l’OTAN aux efforts de reconstruction était de mise, mais que cette organisation n’avait ni le mandat ni les ressources nécessaires pour s’impliquer davantage dans le développement. Un développement efficace exigerait, semble-t-il, un leadership plus énergique de la part des Nations Unies, une meilleure coopération entre l’OTAN et l’Union européenne et une meilleure compréhension de la complexité que représente l’adoption d’une approche globale de la mission(9). Des délégués ont souligné la transformation de l’OTAN, d’une simple organisation de défense en une complexe organisation de sécurité. L’OTAN n’en demeure pas moins une organisation militaire et, à ce titre, elle continue d’obliger ses membres à mettre l’épaule à la roue.
Au point de vue opérationnel, le général Egon Ramms est d’accord avec la demande du Canada, qui réclame des renforts et des capacités supplémentaires dans le sud de l’Afghanistan, mais il rejette l’idée que des troupes nationales se succèdent à tour de rôle dans les secteurs de responsabilité établis. Selon lui, il est très utile sur le plan tactique et grandement avantageux pour la sécurité, la reconstruction et le développement de laisser les troupes sur place établir des relations à long terme avec la population locale. En outre, il est très difficile d’obtenir la quantité d’effectifs approuvés au sein de la FIAS, les nations membres de l’OTAN se faisant constamment tirer l’oreille pour expédier des troupes et des moyens en nombre suffisant en Afghanistan. Les effectifs militaires de l’OTAN dans ce pays sont actuellement en deçà de 15 p. 100 du minimum convenu par les autorités politiques.
Au lendemain de la Conférence de Bruxelles, les médias ont continué d’évoquer la possibilité que des troupes françaises soient envoyées en renfort en Afghanistan, mais dans les provinces de l’est, le long de la frontière avec le Pakistan. Cela libérerait bon nombre de soldats américains, qui pourraient alors être redéployés dans la province de Kandahar pour donner un coup de main à leurs collègues canadiens(10). Un article diffusé le 26 février 2008 par le Service de presse des Forces américaines précisait d’ailleurs que près du tiers des 3 200 Marines qui devaient être déployés le mois suivant en Afghanistan seraient affectés aux commandements régionaux Sud et Ouest de l’OTAN afin d’enseigner aux forces de sécurité afghanes à faire face aux menaces futures, et que le gros des 1 000 instructeurs des Marines en partance pour l’Afghanistan iraient se joindre au Commandement régional Sud (11).
C’est là une heureuse nouvelle pour les Canadiens, mais les autres membres de l’OTAN pensent qu’il y a des éléments dont il faut encore discuter. En gros, on continue d’insister sur la nécessité d’une stratégie claire et globale de l’OTAN en Afghanistan(12). Ce qui compte le plus, ce n’est pas d’ajouter quelques centaines de soldats ici ou là. Pour la majorité des délégués européens, il ne s’agit pas de savoir « combien », mais « comment »(13).
En fin de compte, les alliés du Canada au sein de l’OTAN se sont montrés sensibles aux difficultés auxquelles se heurtent les soldats canadiens en Afghanistan, et certains ont même démontré un certain degré de sympathie, mais pas au point de fournir immédiatement les soldats supplémentaires réclamés dans le rapport Manley. Si la situation du Canada a suscité de vives discussions entre les membres de l’Alliance sur la nature et l’étendue du partage du fardeau opérationnel en Afghanistan, la plupart des alliés considèrent que les conditions énoncées dans le rapport Manley sont en grande partie le fruit d’un débat interne au Canada. Beaucoup estiment en privé que seule la diplomatie, et non un débat public, aidera le Canada à trouver les solutions qu’il souhaite. Comme par hasard, le vigoureux débat sur le partage des responsabilités qui a eu lieu au Sommet de Bucarest a suscité une réaction plus favorable à l’endroit du Canada.
Les chefs d’État des pays membres de l’OTAN se sont rencontrés lors d’une réunion au sommet à Bucarest, en Roumanie, du 2 au 4 avril 2008. Un certain nombre d’entre eux se sont alors engagés à fournir des soldats et des moyens supplémentaires à la FIAS. L’affectation d’un bataillon de 700 fantassins français dans les provinces de l’est de l’Afghanistan devrait notamment permettre aux États-Unis de redéployer un millier de soldats dans le secteur canadien, couvrant la province de Kandahar. Les Canadiens devraient également pouvoir compter sur des hélicoptères et des véhicules aériens télépilotés supplémentaires pour les appuyer dans leurs opérations. Le premier ministre Harper n’a pu faire autrement que de déclarer que les conditions posées par le Canada au maintien de ses troupes dans la province de Kandahar jusqu’en 2011 étaient largement respectées(14). Ayant réussi à arracher un consensus politique au pays et à obtenir l’appui de ses alliés à l’étranger, le gouvernement peut maintenant envisager de jouer un rôle efficace dans le cadre d’un effort stratégique amélioré en Afghanistan.
La Déclaration du Sommet de Bucarest est claire en ce qui concerne la mission en Afghanistan(15). Elle reconnaît le besoin d’une stratégie plus vaste et plus globale à laquelle participent tous les principaux partenaires et qui oblige la communauté internationale à agir en collaboration plus étroite et adopter une approche globale pour affronter avec succès les défis de sécurité d’aujourd’hui et de demain. Elle juge essentiel que tous les grands acteurs internationaux agissent de manière coordonnée et fassent usage d’une vaste gamme d’instruments civils et militaires dans un effort concerté qui tienne compte de leurs mandats et de leurs atouts respectifs. L’OTAN a entériné un plan d’action qui comprend une série de propositions pragmatiques ayant pour but une application plus cohérente des instruments de gestion des crises propres à l’OTAN et un renforcement de la coopération pratique à tous les niveaux avec d’autres acteurs, chaque fois qu’il y aura lieu, y compris des dispositions concernant le soutien à la stabilisation et à la reconstruction.
Des consultations ont été amorcées avec des représentants diplomatiques et militaires de l’OTAN et des Nations Unies, de l’Union européenne, de la Banque mondiale et d’alliés importants en dehors de l’OTAN, comme l’Australie, afin d’arrêter une stratégie plus cohésive en Afghanistan – une stratégie permettant à tous les partenaires de jouer leur rôle plus efficacement pour parvenir ensemble à une synergie qui faisait défaut jusque-là. De la façon dont les choses se présentent à l’heure actuelle, le Canada demeure déterminé à jouer un rôle utile et important en Afghanistan.
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