PARLEMENT du CANADA
Accueil Travaux parlementaires Sénateurs et députés Au sujet du Parlement Visitez le Parlement Emplois

PRB 07-36F

Le pouvoir fédéral de dépenser

Karine Richer
Division du droit et du gouvernement

Le 13 novembre 2007

pdf PDF (215 Ko, 26 pages)

Avertissement


Table des matières


Introduction

Au Canada, le pouvoir fédéral de dépenser a été défini comme étant « le pouvoir qu’a le Parlement de verser certaines sommes aux individus, aux organisations ou aux gouvernements, à des fins au sujet desquelles le Parlement canadien n’a pas nécessairement le pouvoir de légiférer »(1).  Dans la pratique, l’exercice de ce pouvoir a pris la forme de subventions aux gouvernements provinciaux, de programmes à frais partagés et de dépenses directes dans des domaines de compétence provinciale.

L’objet du présent document est de faire un survol du débat sur le recours au pouvoir fédéral de dépenser, son fondement constitutionnel, et son importance dans le contexte plus vaste du fédéralisme.  Il sera également fait état de son évolution historique et récente ainsi que des avantages et désavantages d’y recourir.

Le recours au pouvoir fédéral de dépenser

Les subventions fédérales aux provinces peuvent être conditionnelles ou inconditionnelles.  Dans le cas des subventions inconditionnelles, comme le programme de péréquation, le gouvernement fédéral n’a pas de contrôle sur la manière dont l’argent est dépensé par les provinces.  Les subventions conditionnelles, elles, sont assorties de certaines conditions, puisque les provinces sont tenues de respecter des critères fédéraux pour obtenir les transferts.  Depuis 2004, les principales subventions fédérales conditionnelles sont le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS) et le Transfert canadien en matière de santé (TCS). Ces deux transferts en bloc ont remplacé le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS), qui avait vu le jour en 1995.  Bien que les transferts en bloc n’obligent pas les provinces à rendre des comptes sur la manière dont l’argent est dépensé, elles doivent observer des règles fédérales, énoncées dans la Loi canadienne sur la santé(2) dans le cas du TCS, et fournir une aide sociale à tous les résidants sans imposer d’exigences minimales de résidence dans le cas du TCPS(3).

Les programmes à frais partagés sont des initiatives proposées aux provinces par le gouvernement fédéral dans lesquelles il s’engage à payer une partie des coûts (50 p. 100).  Les plus connus sont l’enseignement postsecondaire, le Régime d’assistance publique du Canada, l’assurance-hospitalisation et l’assurance-maladie.  Au fil des ans, à mesure que les transferts en bloc conditionnels sont devenus plus populaires que les traditionnels programmes à frais partagés, on a intégré leur financement aux subventions conditionnelles modernes dont nous venons de parler.  Une autre notion est également associée aux programmes à frais partagés, à savoir l’option de non-participation, introduite en 1965 pour permettre aux provinces de refuser de participer à un programme national, mais de toucher quand même une compensation financière du gouvernement fédéral à condition de créer un programme semblable doté de normes comparables(4).

Enfin, il y a dépense directe quand le gouvernement fédéral verse de l’argent directement à des particuliers, à des organismes ou à des municipalités(5).  Les dépenses directes du gouvernement fédéral sont normales dans les domaines de compétence fédérale, mais elles deviennent plus délicates dans les domaines de compétence provinciale.  Les dépenses directes ne sont pas assorties de conditions aux provinces, mais on a reproché à cette façon
d’exercer le pouvoir fédéral de dépenser de promouvoir une forme de « fédéralisme du sablier », qui court-circuite les provinces en s’adressant directement aux particuliers ou à des organismes de compétence provinciale(6).  L’assurance-emploi et la pension de vieillesse sont deux exemples de longue date d’une dépense directe dans un domaine de compétence provinciale.  Mais il faut préciser que la compétence de ces deux domaines a été transférée officiellement au gouvernement fédéral par des révisions constitutionnelles(7).  Voici des exemples récents de dépenses directes : la Fondation canadienne pour l’innovation, la Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire, le transfert aux municipalités des recettes fédérales de la taxe sur l’essence et la Prestation universelle pour la garde d’enfants.

Soulignons qu’à leur tour, les provinces dépensent dans des domaines de compétence fédérale, mais à beaucoup plus petite échelle.  Le meilleur exemple est celui des bureaux provinciaux à l’étranger, pour la plupart destinés à favoriser les échanges commerciaux et, dans le cas du Québec, la culture.

Historique

A.  L’aspect « revenus » de l’équation

Les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867(8), qui sont les principales dispositions régissant la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux, autorisent les deux ordres de gouvernement à emprunter de l’argent et à prélever des impôts et des taxes.  La principale distinction est que le gouvernement fédéral a le droit de prélever des deniers « par tous modes ou systèmes de taxation », tandis que les gouvernements provinciaux sont limités à la « taxation directe ».  À cette capacité des provinces de se procurer des revenus s’ajoute l’article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867, qui leur attribue des droits exclusifs sur les ressources naturelles et donne ainsi aux provinces riches en ressources une importante source de revenus.  Dans la pratique, les gouvernements fédéral et provinciaux se financent aux mêmes sources, à savoir les impôts et les taxes sur les ventes.  Cela étant dit, cette capacité théorique de prélever des recettes comparables ne se traduit pas nécessairement dans les faits puisque de toute évidence les assiettes fiscales varient beaucoup d’une province à l’autre(9).

C’est en 1917, année de l’adoption de la Loi de l’impôt de Guerre sur le Revenu(10), qui a marqué le début de la taxation directe par le gouvernement fédéral au Canada, que l’écart dans la capacité fiscale a commencé à soulever la controverse dans les relations intergouvernementales.  La Crise de 1929 marqua une autre étape importante : le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux étaient alors très sollicités pour offrir des programmes sociaux, mais l’argent manquait, en partie en raison de la chute des recettes douanières à l’échelon fédéral.  À la fin des années 1930, les principaux domaines fiscaux étaient occupés conjointement par les deux instances, mais le gouvernement fédéral dominait dans le domaine de l’impôt sur le revenu et des taxes de vente(11).

La situation changea de nouveau durant la Seconde Guerre mondiale avec la signature des accords d’impôts de la période de guerre en 1941 : les provinces ont alors accepté d’abandonner temporairement leur droit de percevoir des impôts sur le revenu des particuliers en échange de paiements de transfert d’Ottawa.  Ces accords ont été renouvelés à deux reprises, puis remplacés en 1957 par la Loi sur les arrangements entre le Canada et les provinces relativement au partage d’impôts, qui a restructuré les domaines fiscaux de manière à ce que le gouvernement fédéral rembourse désormais aux provinces un pourcentage fixe des recettes de l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés perçu sur leurs territoires(12).

D’autres changements ont été apportés en 1962 avec la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces(13), qui a remplacé le régime de location de données fiscales par les accords de perception fiscale, qui demeurent la norme aujourd’hui.  Selon ces accords, le gouvernement fédéral continue de percevoir les taxes et impôts pour le compte des provinces.  Toutes les provinces ont signé un accord de perception fiscale avec le gouvernement fédéral dans le cas de l’impôt sur le revenu des particuliers, sauf le Québec(14), qui perçoit lui-même les impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés.  L’Ontario et l’Alberta perçoivent également leurs impôts sur le revenu des sociétés au lieu de compter sur le mécanisme de perception du gouvernement fédéral.  Les accords de perception fiscale ont permis aux provinces de recommencer à percevoir leurs impôts sur le revenu à leur rythme, mais en coordination avec le gouvernement fédéral.  Pour y parvenir, le gouvernement fédéral a accepté d’abaisser son barème d’imposition, les provinces pouvant alors augmenter le leur(15).

B.  L’aspect « dépenses » de l’équation

La notion d’un pouvoir fédéral de dépenser a pris naissance avec l’État-providence à la suite d’une série d’initiatives fédérales entreprises pour la plupart au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale.  Cette notion est étroitement liée aux efforts déployés pour centraliser le pouvoir de taxation, comme il est expliqué plus haut.

Selon la répartition des pouvoirs prévue dans la Loi constitutionnelle de 1867, les provinces ont la responsabilité législative de dispenser un grand nombre de services publics, notamment la santé, l’éducation et l’aide sociale – domaines qui ont d’ailleurs pris énormément d’importance depuis la naissance de l’État-providence.  Cela signifie que des ressources énormes doivent être accordées par les gouvernements provinciaux à ces priorités de dépenses, au point où les besoins de ressources peuvent dépasser les moyens des provinces.  Pour compenser le manque à gagner, les provinces ont dû compter sur des paiements de transfert du gouvernement fédéral, ce qui a amené ce dernier à exercer son pouvoir de dépenser dans des domaines de compétence provinciale.

Dans les années 1940, le gouvernement fédéral a commencé à exercer ce pouvoir de dépenser dans des domaines de compétence provinciale en mettant au point un programme à frais partagés pour coordonner la formation professionnelle et en instituant les allocations familiales.  Il a également créé le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, qui en est venu à administrer un certain nombre de programmes de dépenses allant des prestations d’invalidité à la construction d’hôpitaux.  Le gouvernement fédéral a également pris une part active à l’éducation et à la recherche en versant des subventions aux universités et en créant le Conseil national de recherches(16).

Ces initiatives ont été bien accueillies par les provinces dans l’ensemble, ou à tout le moins n’ont pas suscité beaucoup de critiques, sauf de la part du Québec, qui craignait que ces programmes ne portent atteinte à son autorité législative.  Il réclamait un meilleur accès aux recettes fiscales, mais cherchait également à limiter les ingérences fédérales dans les domaines de compétence provinciale.  Cette division entre le Québec et le reste du Canada a ressorti clairement au moment du débat sur la création d’un régime national de pensions, qui s’est soldé par une révision de la Constitution et la mise en place de deux régimes de pensions distincts : un pour le Québec et un pour le reste du Canada.  Cette adaptation au désir du Québec de faire bande à part équivalait aussi à une reconnaissance plus officielle, de la part du gouvernement fédéral, du droit de n’importe quelle province de se désengager, moyennant dédommagement, d’un programme fédéral dans un domaine de compétence provinciale(17).

À compter du milieu des années 1960, une opposition aux programmes à frais partagés a également commencé à émerger à l’extérieur du Québec.  Réagissant à ce changement d’attitude, le gouvernement fédéral a proposé, à la Conférence fédérale-provinciale des premiers ministres de 1969, deux limites aux subventions conditionnelles pour les programmes à frais partagés : 1) l’existence d’un large consensus national en faveur d’un programme; et 2) le dédommagement, calculé au prorata de la population, de toute province dont l’assemblée législative a décidé de ne pas participer au programme.  La proposition fédérale comprenait toutefois l’enchâssement officiel dans la Constitution du pouvoir fédéral de dépenser et la reconnaissance que le gouvernement fédéral avait le pouvoir illimité de verser des subventions conditionnelles aux provinces pour appuyer leurs programmes et services publics(18).  La proposition n’entraîna pas de révision de la Constitution, mais elle influença le recours par le gouvernement fédéral au pouvoir de dépenser(19).

Durant la Conférence constitutionnelle de 1978, il a de nouveau été question d’imposer des limites constitutionnelles au pouvoir fédéral de dépenser, mais rien de concret n’est ressorti de la discussion(20).  Une dizaine d’années plus tard, soit dans l’Accord du lac Meech de 1987, on a proposé d’ajouter l’article 106A à la Constitution, lequel aurait accordé un dédommagement raisonnable au gouvernement de toute province qui aurait choisi de ne pas participer à un programme à frais partagés dans un domaine de compétence provinciale exclusive, pourvu que la province offre un programme compatible avec les objectifs nationaux.  Une disposition semblable a figuré également dans l’Accord de Charlottetown en 1992(21).  Après l’échec de l’Accord de Charlottetown, le débat sur le pouvoir fédéral de dépenser s’est poursuivi, non plus dans l’optique d’une réforme constitutionnelle, mais plutôt dans le cadre d’une union sociale renouvelée ou d’une tentative de corriger le déséquilibre fiscal, deux sujets dont nous parlerons plus loin.

Le fondement juridique

A.  Les arguments constitutionnels

Dans le jugement Re Constitutional Question Act(22), la Cour d’appel de la Colombie-Britannique parle de la fragilité constitutionnelle du pouvoir fédéral de dépenser.  Cette fragilité est manifeste dans le débat des juristes qui a cours depuis les années 1950 sur l’idée d’ancrer solidement le pouvoir fédéral de dépenser dans la Constitution.

La plupart des spécialistes du droit affirment que rien dans la Constitution ne s’apparente à un pouvoir fédéral explicite de dépenser.  On a plutôt conclu à ce pouvoir en se fondant sur les pouvoirs de percevoir des impôts (par. 91(3)), de légiférer en rapport avec la propriété publique (par. 91(1A)) et d’affecter des fonds fédéraux (art. 106).  Comme l’explique le constitutionnaliste Peter W. Hogg, il est clair que « le Parlement doit avoir le pouvoir de dépenser les sommes que rapportent ses impôts et d’aliéner ses propres biens », mais la véritable question est « de savoir si ce pouvoir de dépenser permet d’effectuer des paiements dans des domaines qui ne relèvent pas de la compétence législative du gouvernement fédéral »(23).  Hogg répond lui-même à cette question en disant que « dans l’angle le plus intéressant de la loi, le Parlement fédéral peut dépenser ou prêter de l’argent au gouvernement, à l’institution ou à l’individu de son choix et qu’il peut assortir ses subventions ou ses prêts des conditions de son choix, y compris des conditions qu’il ne pourrait imposer directement par voie législative »(24).  Hogg précise sa position comme suit :

Il faut faire la distinction entre une réglementation contraignante, exercice qui s’inscrit à l’intérieur des limites du pouvoir législatif, du fait de dépenser, de prêter ou de conclure des ententes qui soit ne contraignent le bénéficiaire à aucune obligation (dans le cas des allocations familiales, notamment), soit lui imposent des obligations qu’il accepte librement (dans le cas des subventions, des prêts ou des contrats commerciaux conditionnels, par exemple).  Rien ne justifie de subordonner les décisions de dépenses, de prêts ou d’octrois de marchés aux limites des compétences législatives puisque le gouvernement n’agit pas de manière à soumettre ses sujets à un quelconque pouvoir particulier de l’État.(25)

Selon la théorie du « cadeau », avancée aux premiers jours du pouvoir fédéral de dépenser, le gouvernement fédéral n’a pas besoin d’autres pouvoirs constitutionnels pour distribuer son argent comme bon lui semble dans la mesure où son geste n’a pas pour effet de réglementer un domaine de compétence provinciale.  La justification de cet argument est que lorsque le gouvernement fédéral dépense dans un domaine de compétence provinciale, il agit généreusement comme une personne physique.  Un des défenseurs de cette approche, le constitutionnaliste F.R. Scott, a écrit ce qui suit :

Tous les deniers publics qui font partie du Trésor du gouvernement fédéral ou provincial appartiennent à la Couronne.  La Couronne est une personne capable de faire des cadeaux ou d’accorder des contrats comme toute autre personne et le choix du bénéficiaire lui appartient.  Ce bénéficiaire peut être un autre gouvernement ou des particuliers.  La seule règle constitutionnelle qui s’applique à un cadeau de la Couronne est l’obligation d’être approuvé par le Parlement ou une assemblée législative […] La générosité au Canada n’est pas inconstitutionnelle.(26)

Le problème est que dans le cas du pouvoir fédéral de dépenser, le « cadeau » est généralement offert avec des conditions.  Les provinces sont certes libres de refuser le cadeau en se prévalant de l’option de non-participation, mais la conséquence de leur geste est qu’elles acceptent ainsi que les recettes fiscales perçues auprès de leurs citoyens financent des programmes d’autres provinces(27).  Autrement dit, nombreux sont ceux qui remettent en question l’aspect volontaire de l’acceptation des subventions conditionnelles.  Voici ce qu’en pense un de ses détracteurs :

Aucune province n’est forcée d’accepter les subventions conditionnelles fédérales, mais la réalité financière et politique oblige presque toujours les provinces à les accepter […] Il est concevable qu’une province puisse rejeter une nouvelle initiative fédérale, mais les sommes d’argent en cause sont trop colossales pour les laisser passer et le sont tout autant pour les prélever ailleurs.(28)

Un autre argument, plus récent, qui a été avancé pour justifier le recours au pouvoir fédéral de dépenser, repose sur l’article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982(29), qui exprime la volonté des assemblées législatives et des gouvernements fédéral et provinciaux de :

  1. promouvoir l’égalité des chances de tous les Canadiens dans la recherche de leur bien-être;
  2. favoriser le développement économique pour réduire l’inégalité des chances;
  3. fournir à tous les Canadiens, à un niveau de qualité acceptable, les services publics essentiels.

Bien que l’article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982 énonce l’engagement de ne pas modifier le pouvoir législatif du Parlement fédéral ni celui des assemblées législatives des provinces, selon Hogg, il semble également renforcer par implication une vaste interprétation du pouvoir de dépenser(30).

Parallèlement aux nombreux constitutionnalistes prêts à soutenir la constitutionnalité du pouvoir fédéral de dépenser, d’autres, comme Andrew Petter, professeur de droit constitutionnel et ancien ministre des relations intergouvernementales de la Colombie-Britannique, maintiennent qu’aucun des arguments constitutionnels avancés n’ont été particulièrement convaincants(31).

B.  La jurisprudence

La constitutionnalité du pouvoir fédéral de dépenser n’a jamais été contestée directement devant la Cour suprême du Canada.  En 1963, l’éminent politologue D.V. Smiley a écrit au sujet du pouvoir fédéral de dépenser que « les gouvernements provinciaux ne veulent pas le contester.  Les dépenses fédérales soutiennent tellement la structure politique, sociale et économique en place que tout homme prudent hésite à prendre des mesures qui pourraient les faire disparaître. »(32)  Petter lui emboîte le pas 35 ans plus tard en disant que « nous vivons dans un pays qui pendant 40 ans [maintenant près de 60] a structuré son système politique en fonction du pouvoir fédéral de dépenser.  Abolir ce pouvoir équivaudrait à abandonner une multitude de subventions, de programmes et de dépenses. »(33)

S’il n’y a pas eu de contestation directe du pouvoir fédéral de dépenser, il y a eu des décisions où le plus haut tribunal du pays s’est penché sur ce pouvoir.

Avant même que le pouvoir fédéral de dépenser devienne une notion en soi, l’affaire Canada (Procureur général) c. Ontario (Procureur général)(34), la référence en matière d’assurance-emploi, a porté sur une loi fédérale qui créait un fonds pour verser des prestations d’assurance-chômage grâce à un régime de cotisations obligatoires auprès des employeurs et des employés.  La Cour suprême du Canada a statué que la loi dépassait les compétences du Parlement fédéral, sauf que ce n’est pas la dépense fédérale qui a été déclarée invalide, mais plutôt la loi fédérale qui aurait envahi un domaine de compétence provinciale.  L’affaire a été portée en appel auprès du Comité judiciaire du Conseil privé (CJCP), la plus haute instance judiciaire du Canada à l’époque, qui a également conclu à l’invalidité de la loi fédérale.  Dans la décision du CJCP, Lord Atkin a écrit ce qui suit :

L’idée générale que le Dominion impose des mesures fiscales dans le but de créer un fonds à des fins spéciales et se serve de ce fonds pour verser des contributions d’intérêt public à des particuliers, des sociétés ou des administrations publiques ne peut pas être rejetée […] Mais en supposant que le Dominion ait constitué un fonds au moyen de recettes fiscales, il ne s’ensuit pas que les mesures législatives nécessaires pour en disposer relèvent nécessairement de la compétence du Dominion.(35)

Dans l’affaire plus récente du Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada(36), la Cour suprême du Canada s’est penchée sur un renvoi du gouvernement de la Colombie-Britannique concernant une décision du gouvernement fédéral de limiter sa contribution financière aux termes du Régime d’assistance publique; cette décision exposait le cadre des contributions fédérales aux dépenses d’aide sociale des provinces.  Dans sa décision, le juge Sopinka a abordé les arguments indirects invoqués à l’égard du pouvoir fédéral de dépenser et a déclaré que le simple fait de détenir des fonds fédéraux ayant déjà été attribués à un dossier de compétence provinciale ne donnait pas le droit de réglementer ce dossier.  Le fait qu’une loi fédérale puisse avoir un impact dans un domaine de compétence provinciale ne suffit pas « pour conclure qu’une loi empiète sur la compétence de l’autre palier de gouvernement. »(37)  Le procureur général du Manitoba a également fait valoir que le « principe essentiel du fédéralisme » devrait empêcher le Parlement de s’ingérer dans les domaines de compétence provinciale et que le tribunal devrait superviser l’exercice du pouvoir de dépenser afin de protéger l’autonomie des provinces.  À cet égard, le juge Sopinka a répliqué que « la surveillance du pouvoir de dépenser ne constitue pas un sujet distinct de contrôle judiciaire.  Si une loi n’est ni inconstitutionnelle ni contraire à la Charte canadienne des droits et libertés, les tribunaux n’ont nullement compétence pour surveiller l’exercice du pouvoir législatif. »(38)

Deux ans plus tard, dans l’affaire Finlay c. Canada (ministre des Finances)(39), la Cour suprême du Canada a rendu une autre décision portant sur le Régime d’assistance publique du Canada.  Dans son opinion dissidente, la juge McLachlin a écrit : « En tirant ces conclusions, je n’ai pas tenu compte des limites, s’il en est, qu’impose la Constitution au pouvoir fédéral de dépenser.  Cette question n’a pas été soulevée devant nous et, à mon avis, il y a lieu d’attendre une autre occasion pour la trancher. »(40)  Par cette affirmation, la juge McLachlin laissait entendre qu’il existait peut-être des limites au pouvoir fédéral de dépenser et que la Cour pourrait se prononcer à ce sujet si la question était soulevée plus directement.

C’est dans l’affaire Winterhaven Stables Ltd. v. Canada (Attorney General) que la Cour suprême du Canada est venue le plus près de se prononcer directement sur la constitutionnalité du pouvoir fédéral de dépenser(41).  Dans cette affaire, la Cour d’appel de l’Alberta a maintenu la constitutionnalité de la Loi de l’impôt sur le revenu (loi fédérale), qui selon le demandeur outrepassait les compétences du Parlement fédéral parce qu’une partie des revenus prélevés par le système fédéral d’impôt sur le revenu se trouvait à être transférée dans des programmes provinciaux.  Dans cette décision, la Cour d’appel de l’Alberta a affirmé clairement que le pouvoir de dépenser du Parlement n’équivalait pas à un pouvoir de légiférer,
ce qui constituerait une manière beaucoup trop restrictive d’interpréter la Constitution.  Au sujet de la conditionnalité des transferts fédéraux, la Cour a affirmé : « Décider que des conditions ne peuvent pas être imposées constituerait une invitation à discontinuer l’aide fédérale à une région ou à une province et, ainsi, à détruire un élément important du fédéralisme canadien. »(42)   Le demandeur s’est ensuite vu refuser le droit d’interjeter appel auprès de la Cour suprême.

Étant donné la jurisprudence limitée dans ce dossier, il serait raisonnable de conclure, comme l’a fait la Commission Séguin (voir plus bas), que « la constitutionnalité du pouvoir fédéral de dépenser dans les champs de compétence des provinces n’a pas fait l’objet d’un prononcé favorable ayant portée de précédent »(43).  Cependant, on pourrait aussi faire valoir que le fait qu’il y a eu une reconnaissance indirecte du pouvoir fédéral de dépenser par la Cour suprême du Canada dans des affaires passées pourrait contribuer à affirmer sa constitutionnalité en cas de contestation directe.

Le fédéralisme fiscal

Pour bien comprendre les débats portant sur la légitimité du pouvoir fédéral de dépenser, il est important de le situer dans le cadre plus vaste du fédéralisme fiscal.  Gilles Paquet, chercheur supérieur attaché à l’École supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d’Ottawa, décrit le fédéralisme fiscal comme suit :

Le fédéralisme fiscal désigne la multitude de procédés et d’arrangements négociés qui définissent un partage réaliste des ressources et des responsabilités entre les paliers de compétence et, partant, un régime fiscal viable.  C’est une démarche complexe, entachée de frictions, de désaccords, de revendications opposées et d’arithmétique politique.(44)

Comme nous l’avons expliqué précédemment, le pouvoir fédéral de dépenser est issu de l’écart qui ne cesse de s’élargir entre la capacité fiscale des provinces et leurs dépenses grandissantes dans leurs domaines de compétence.  Ceux qui rejettent l’idée que le gouvernement fédéral devrait dépenser dans les domaines de responsabilité provinciale souscrivent généralement à la notion de « responsabilité fiscale », qui implique que chaque palier de gouvernement devrait pourvoir lui-même à ses dépenses par ses propres mesures fiscales.  Il s’ensuit que chaque ordre de gouvernement ne peut prélever que la somme d’argent dont il a besoin et que les gouvernements provinciaux sont dotés de capacités fiscales comparables(45).

Cette façon de voir les choses présente une lacune : dans les faits, comme le gouvernement fédéral occupe une grande partie du domaine de l’impôt sur le revenu, les provinces n’ont pas assez accès aux recettes pour satisfaire leurs obligations de dépenses aux termes de la Constitution.  Elles pourraient en théorie percevoir des taxes pour se procurer l’argent dont elles ont besoin, mais les contribuables sont si lourdement imposés par le gouvernement fédéral que leur capacité de payer devient problématique(46).  On ne peut pas non plus faire abstraction de la grande disparité de richesse, et donc de capacité fiscale, qui existe entre les provinces(47).  En d’autres termes, l’écart fiscal est à la fois horizontal entre la capacité fiscale des provinces et vertical entre les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral.

L’expression la plus couramment utilisée pour décrire l’écart entre les revenus provinciaux et fédéraux est le « déséquilibre fiscal vertical ».  Certains économistes soulignent toutefois l’importance de faire la distinction entre « écart » et « déséquilibre », car la notion de déséquilibre « donne à penser que l’écart n’est pas bien rempli » par les transferts intergouvernementaux(48).  Autrement dit, l’existence d’un écart fiscal vertical est considérée comme une caractéristique normale du système fédéral, et elle devient problématique (un déséquilibre) seulement quand les recettes excédentaires du gouvernement fédéral ne sont pas redistribuées de manière à ce que les provinces puissent satisfaire à leurs obligations de dépenses(49).  D’autres analystes, comme le politologue Alain Noël, qui a siégé à la Commission Séguin dont il sera question plus loin, défendent une perception plus générale de la notion de déséquilibre fiscal.  Selon lui, on parle de déséquilibre fiscal « si l’écart fiscal vertical est trop important, si les transferts sont insuffisants ou s’ils sont conditionnels »(50).

Il va sans dire qu’il ne pourrait pas y avoir de dépenses fédérales dans les domaines de compétence provinciale en l’absence de cet écart ou déséquilibre fiscal vertical.  Il s’ensuit que toute tentative de corriger le déséquilibre fiscal vertical par une certaine redistribution permanente de la capacité fiscale, comme le transfert de points fiscaux réclamé par le Québec dans le passé, limiterait sérieusement le recours futur au pouvoir fédéral de dépenser.  Il ne serait pas possible non plus de freiner le recours au pouvoir fédéral de dépenser sans réorganiser le cadre actuel du fédéralisme fiscal de manière à permettre aux provinces de continuer d’avoir accès aux recettes dont elles ont besoin pour s’acquitter de leurs dépenses dans leurs domaines de compétence constitutionnelle(51).

Évolution récente

A.  Le discours du Trône de 1996 et l’Entente-cadre sur l’union sociale

Dans le discours du Trône de 1996, le gouvernement fédéral a signalé son intention de réduire ses interventions dans les domaines de compétence provinciale :

Le gouvernement n’utilisera pas son pouvoir de dépenser pour créer de nouveaux programmes à frais partagés dans des domaines de compétence provinciale exclusive sans le consentement de la majorité des provinces.  Tout nouveau programme sera conçu de telle sorte que les provinces qui s’en dissocieront seront indemnisées, à condition qu’elles adoptent un programme équivalent ou comparable.(52)

Il a toutefois ajouté du même souffle qu’il était « très bien placé pour préserver et moderniser l’union sociale du Canada, et pour veiller à ce que la société généreuse que nous formons continue de l’être d’un bout à l’autre du pays »(53).

À la conférence des premiers ministres tenue à Saskatoon en 1998, tous les premiers ministres des provinces et des territoires, y compris celui du Québec, se sont entendus sur un cadre pour un projet d’entente sur une union sociale renouvelée.  Le gouvernement fédéral s’est ensuite assis à la table des négociations et l’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS) a été signée le 4 février 1999.  L’entente de 1999 différait toutefois de celle négociée en 1998 et le Québec a refusé de la signer.  Dans l’ECUS, les gouvernements signataires acceptaient de collaborer pour cerner les priorités et les objectifs à l’échelle du Canada.  Le gouvernement fédéral, pour sa part, a accepté de ne pas lancer de nouvelles initiatives sans le consentement d’une majorité des gouvernements provinciaux(54).

Une des raisons du refus de Québec de signer l’ECUS tenait à la formule de non-participation, qui ne correspondait pas à l’entente intervenue à Saskatoon.  Selon l’accord de Saskatoon, une province pouvait se retirer d’une initiative pourvu qu’elle investisse l’argent du transfert dans le même domaine.  Le texte final de l’ECUS était beaucoup plus restrictif : « Un gouvernement provincial ou territorial qui, en raison de sa programmation existante, n’aurait pas besoin d’utiliser l’ensemble du transfert pour atteindre les objectifs convenus, pourrait réinvestir les fonds non requis dans le même domaine prioritaire ou dans un domaine prioritaire connexe. »(55)

Aux yeux du gouvernement québécois, l’ECUS posait un autre problème d’envergure à savoir qu’elle contenait une reconnaissance, par les provinces, de la légitimité du pouvoir de dépenser; ce pouvoir devenait un instrument dont le gouvernement fédéral pouvait disposer pour atteindre des objectifs de politiques sociales(56).

B.  Le gouvernement du Québec et la Commission Séguin

Comme nous l’avons dit plus haut, le Québec s’est toujours opposé au pouvoir fédéral de dépenser(57).  Le 9 mai 2001, le gouvernement du Québec a créé la Commission sur le déséquilibre fiscal (la Commission Séguin) pour cerner et étudier les causes du déséquilibre fiscal entre le gouvernement fédéral et le gouvernement du Québec, ses conséquences et les solutions concrètes qui pourraient permettre de le corriger.

La Commission Séguin a cerné trois sources principales de déséquilibre fiscal :

La Commission Séguin a cité les projections de recettes préparées par le Conference Board du Canada pour étayer l’existence d’un déséquilibre fiscal.  Ces projections révélaient en effet que le gouvernement du Québec afficherait constamment des déficits au fil des années alors que le gouvernement fédéral réaliserait des excédents de plus en plus importants.  Pour être plus précis, le Conference Board du Canada a projeté en 2002 que d’ici 2019-2020, les surplus fédéraux atteindraient 87,8 milliards de dollars tandis que le gouvernement du Québec accuserait des déficits récurrents de trois milliards de dollars en moyenne par année jusqu’en 2019-2020(59).

La Commission Séguin a aussi maintenu qu’un tel déséquilibre comportait des conséquences négatives importantes, à savoir qu’il empêchait de bien servir les citoyens, créait de la confusion dans le processus de décision, et réduisait l’efficacité et l’imputabilité globale des dépenses gouvernementales tout en faisant obstacle à l’autonomie budgétaire de la province.  Pour corriger ces problèmes, la Commission a mis en avant un certain nombre de recommandations :

La réponse fédérale a été formulée par Stéphane Dion, alors ministre des Affaires intergouvernementales, qui a indiqué que les chiffres fournis par le Conference Board du Canada relevaient d’un exercice « hypothétique » et n’étaient pas fiables puisqu’ils reposaient sur l’hypothèse qu’aucune nouvelle mesure touchant les recettes ou les dépenses serait entreprise ou, comme il l’a exprimé, « que les gouvernements se mettraient sur le pilote automatique et partiraient en vacances pendant vingt ans »(61).  Il a également fait valoir que l’écart de revenus entre les gouvernements fédéral et provinciaux était largement attribuable à la décision de certains gouvernements provinciaux, notamment celui de l’Ontario, d’appliquer des réductions d’impôt, ou de dépenser beaucoup dans certains programmes sociaux, comme c’était le cas au Québec(62).  M. Dion a conclu que la recommandation de la Commission Séguin d’abolir les transferts en matière de santé et de services sociaux et de les remplacer par un transfert de points fiscaux aux provinces aurait sans doute pour effet de « replonger le gouvernement fédéral dans les déficits pour plusieurs années »(63).

C. Le budget fédéral et le discours du Trône de 2007

Dans le budget de 2007, le gouvernement fédéral a déclaré son intention de rétablir « l’équilibre fiscal auprès des provinces, des territoires et des municipalités ».  À cette fin, le gouvernement fédéral s’est engagé à responsabiliser les gouvernements en clarifiant leurs rôles et responsabilités et à limiter le recours au pouvoir fédéral de dépenser.  Voici un passage du budget de 2007 à ce sujet :

Le discours du Trône prononcé le 16 octobre 2007 contenait la déclaration suivante :

Notre gouvernement estime que les compétences constitutionnelles de chaque ordre de gouvernement doivent être respectées.  À cette fin, et guidé par notre vision d’un fédéralisme d’ouverture, notre gouvernement déposera un projet de loi qui imposera des limites explicites à l’utilisation du pouvoir fédéral de dépenser pour des nouveaux programmes à frais partagés dans les compétences exclusives des provinces.  Cette loi autorisera les provinces et les territoires à se retirer de ces nouveaux programmes, avec juste compensation, s’ils en offrent qui sont compatibles.(65)

Les détracteurs ne tardèrent pas à comparer cette proposition fédérale à l’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS) (discutée plus haut) et à affirmer qu’elle ne satisfaisait pas aux revendications traditionnelles du Québec pour ce qui est de limiter le pouvoir fédéral de dépenser.  Malgré les similitudes évidentes entre la proposition contenue dans le discours du Trône et l’ECUS, dans la mesure où les deux s’appliquent à de nouveaux programmes à frais partagés, tant que la loi n’est pas adoptée on ne peut parvenir à aucune conclusion définitive.  Il convient toutefois de souligner qu’une loi, contrairement à une entente administrative comme l’ECUS, serait plus facile à appliquer devant un tribunal et pourrait augmenter les chances d’une contestation directe en cour de l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser.  Cela étant dit, il demeure vrai qu’une loi fédérale restreignant le pouvoir de dépenser, comme toute autre loi fédérale, pourrait être révoquée par le présent gouvernement fédéral ou un autre, dans le respect du principe de souveraineté parlementaire.

Avantages et désavantages

Les critiques et les partisans de l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser ont cerné des avantages et des désavantages importants à y recourir.  Il faut bien comprendre que l’évaluation que l’on fait du bien-fondé du pouvoir fédéral de dépenser est très influencée par la vision que l’on a du fédéralisme canadien et du rôle du gouvernement fédéral au sein d’une fédération canadienne.

A.  Avantages de recourir au pouvoir fédéral de dépenser

L’objectif du pouvoir fédéral de dépenser dans les domaines de compétence provinciale est souvent associé à l’idée d’appliquer des normes nationales à travers tout le pays ou d’assurer à l’ensemble des Canadiens des niveaux comparables de services publics.  Cet objectif est exprimé très clairement dans le programme de péréquation, mais il s’applique aussi à d’autres formes de dépenses fédérales dans les domaines de compétence provinciale.

Le premier argument à invoquer en faveur du pouvoir fédéral de dépenser est d’ordre économique.  Selon l’économiste Robin Boadway, il y a tout lieu de favoriser le développement du pouvoir fédéral de dépenser, car c’est le seul instrument de politique qui permette au gouvernement fédéral d’atteindre son objectif légitime d’équité et d’efficacité dans l’union économique interne(66).  Autrement dit, selon cet argument, le pouvoir fédéral de dépenser est un « instrument national de développement social qui permet aussi au gouvernement fédéral de réduire les disparités entre les provinces au sein de la confédération »(67).  Cela peut ensuite favoriser la mobilité nécessaire à un marché commun intégré tout en réduisant la nécessité de rechercher le palier de compétence le plus accommodant en matière de services sociaux.

Un autre argument de poids peut être invoqué : sans l’intervention du gouvernement fédéral, certains services publics que nous tenons pour acquis aujourd’hui auraient peut-être vu le jour plus tard, et peut-être même jamais, au niveau national.  Voici ce qu’en dit Hogg :

Les programmes à coûts partagés ont donné aux Canadiens un niveau minimal élevé de certains services sociaux importants.  Sans cette initiative fédérale, et sans le partage fédéral des coûts, il est certain qu’au moins une partie de ces services aurait vu le jour plus tard, à des normes variant d’une province à l’autre, et pas dans toutes les provinces.(68)

À cet égard, l’idée de normes nationales pour les programmes sociaux est un corollaire de la justification de l’intérêt national pour le pouvoir de dépenser(69).  Étant donné l’importance de certains des programmes créés par l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser (comme l’assurance-maladie) pour le sentiment d’identité nationale des Canadiens, le pouvoir de dépenser peut également être considéré comme un instrument important pour bâtir le pays.  Les petites provinces ont plus tendance que les autres à l’appuyer et à souscrire à une forme centralisée de fédéralisme fiscal puisque leur capacité fiscale est plus limitée en raison de leur assiette fiscale moins grande.  Il leur aurait donc été difficile de mettre en place certains programmes sociaux complexes qu’a permis l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser.

Pour ce qui est de l’édification du pays, une mise en garde importante s’impose dans le cas du Québec, étant donné que le consensus national et des normes nationales pourraient donner l’impression de véhiculer l’idée d’une seule nation.  Comme l’a écrit Hamish Telford :

Le gouvernement du Québec est déconcerté et trouve la notion de normes nationales doublement offensante.  Premièrement, en politique, les normes nationales équivalent à des normes fédérales dans des domaines de compétence provinciale.  Cela est bien sûr contraire au principe fédéral, du moins comme l’entend le gouvernement du Québec.  Deuxièmement, les normes nationales sont interprétées au Québec comme les normes de la nation canadienne anglaise.  Elles sont perçues comme l’imposition de la majorité à la minorité.(70)

B.  Désavantages de recourir au pouvoir fédéral de dépenser

La répugnance du Québec pour le pouvoir fédéral de dépenser et pour l’imposition de normes nationales a fait dire à plusieurs que les tensions qu’il crée au sein de la fédération pouvaient être perçues comme un instrument de destruction du pays et non d’édification(71).  Son désavantage le plus évident, en ce qui concerne les provinces, et quand il comporte une forme de paiement conditionnel, est qu’il se heurte aux pouvoirs de décision des gouvernements provinciaux et qu’il permet au gouvernement fédéral de formuler des politiques dans des domaines où il n’est pas compétent aux termes de la Constitution.  Il est intéressant de noter que le même argument est invoqué par les partisans du pouvoir fédéral de dépenser, qui perçoivent cette capacité du gouvernement fédéral d’intervenir dans les domaines de compétence provinciale comme une chose positive (voir la discussion sur les normes nationales ci-dessus).

Selon Hogg, le recours au pouvoir de dépenser, particulièrement sous la forme des programmes à frais partagés, a bouleversé la répartition des pouvoirs au sein de la confédération(72).  L’économiste Thomas J. Courchene abonde dans le même sens :

Les changements observés dans l’ampleur des transferts fédéraux aux provinces et dans les incitatifs qui y sont associés équivalent à des changements dans la répartition des pouvoirs : les transferts inconditionnels favorisent l’autonomie des provinces tandis que les transferts conditionnels favorisent l’influence du gouvernement fédéral dans les domaines de compétence provinciale.(73)

On a aussi fait valoir qu’en participant à ces programmes, les provinces ont été forcées de dépenser de l’argent pour répondre à des priorités essentiellement fédérales et qu’en ce sens ces programmes gelaient une partie importante des budgets des provinces à l’extérieur de leurs processus d’établissement des priorités et de contrôle budgétaire(74).  Il n’est pas possible non plus d’éviter cette ingérence en se prévalant de l’option de non-participation aux initiatives fédérales puisque le recours à cette option est généralement permis à condition que l’argent transféré par le gouvernement fédéral serve à établir un programme comparable.  Le gouvernement du Québec a aussi indiqué que le dédommagement reçu en cas de non-participation ne suffisait pas généralement à payer la création de programmes comparables.  C’est pourquoi le Québec a demandé à être dédommagé intégralement en cas de non-participation.  Un des détracteurs a aussi indiqué que l’option de retrait donne seulement à la province une impression d’autonomie, mais ne rétablit pas la souveraineté de la province dans les domaines de compétence(75)

Les détracteurs du pouvoir fédéral de dépenser insistent sur l’effet négatif des transferts intergouvernementaux sur la responsabilisation parce que le recours au pouvoir de dépenser brouillerait les limites de la responsabilité électorale.  Lorsque l’argent vient du gouvernement fédéral et que le pouvoir législatif appartient aux provinces, la responsabilisation devient très problématique, car il est difficile de dire si c’est l’insuffisance des ressources fournies par le gouvernement fédéral ou la mauvaise administration de ces ressources par les gouvernements provinciaux qui est à blâmer pour les éventuelles lacunes d’un programme social.  D’un autre côté, il est difficile pour les citoyens d’exercer des pressions en faveur d’un changement car les provinces peuvent hésiter à voler de leurs propres ailes par crainte de perdre les fonds fédéraux, et le Parlement ne peut pas adopter de loi directement(76).  Autre point digne de mention à cet égard : le pouvoir fédéral de dépenser ne fait pas passer la responsabilité politique d’un gouvernement à l’autre, mais brouille plutôt les limites de la responsabilité de chacun des deux et aggrave le manque de confiance des Canadiens dans leur système politique(77).

Enfin, dans la perspective plus vaste du fédéralisme, le recours au pouvoir de dépenser et les conditions imposées par le gouvernement fédéral peuvent donner l’impression de déformer le système fédéral de gouvernance en subordonnant les provinces au gouvernement fédéral au lieu de les rendre souveraines et égales dans leur sphère de compétence(78).

Conclusion

Le débat sur le recours au pouvoir fédéral de dépenser s’inscrit dans un plus large débat dans le contexte du fédéralisme fiscal et reflète des visions différentes du fédéralisme canadien et des rôles du Parlement et des assemblées législatives des provinces.  Dans Canadian Fiscal Arrangements:  What Works, What Might Work Better, le professeur Keith Banting, ancien directeur de la School for Policy Studies de l’Université Queen’s, a poussé le raisonnement un cran plus loin et souligné qu’au-delà du débat sur la répartition des recettes fiscales se trouvent des enjeux complexes de politique sociale, de gouvernance démocratique et de vision collective.  Voici ce qu’il a écrit :

Nos arrangements financiers reflètent des choix concernant la nature de la collectivité politique : une vision du Canada englobe tous les citoyens d’un bout à l’autre du pays alors que l’autre vision s’apparente à un enchaînement de collectivités régionales.  Vus sous cet angle, nos arrangements financiers constituent un des moyens de définir nos programmes sociaux, la nature de notre démocratie et notre conception de la collectivité.  Les enjeux peuvent être techniques, et dans un certain sens immédiat, les débats portent inévitablement sur l’argent et le pouvoir.  Mais nos arrangements reposent sur des choix majeurs définissant le genre de pays que nous voulons former.(79)

Dans cette optique, toute réforme du pouvoir fédéral de dépenser revêt une signification supplémentaire, car elle a le potentiel de transformer la nature du pays et les rapports entre les diverses collectivités(80).


Notes

  1. Pierre Elliott Trudeau, Les subventions fédérales-provinciales et le pouvoir de dépenser du Parlement canadien, Gouvernement du Canada, Ottawa, 1969, p. 5.
  2. L.R.C. (1985), ch. C-6.
  3. Pour approfondir le débat, voir : Michael Holden et Stephen Laurent, Transfert canadien en matière de programmes sociaux, TIPS-126F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 26 juillet 2004 et Transfert canadien en matière de santé (TCS) et autres transferts fédéraux en santé, TIPS-99F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 25 octobre 2004.
  4. Pour approfondir le débat, voir : Jack Stilborn, Normes nationales et programmes sociaux : que peut faire le gouvernement fédéral?, BP-379F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, septembre 1997; Robert B. Asselin, L’union sociale canadienne : questions relatives au partage des pouvoirs et au fédéralisme fiscal, PRB00-31F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 18 janvier 2001.
  5. Pour une analyse détaillée de la relation entre le gouvernement fédéral et les municipalités, voir Michael Dewing, Erin Tolley et William R. Young, Les municipalités, la constitution et le régime fédéral canadien, BP-276F, Service d’information et de recherche parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, mai 2006.
  6. Thomas J. Courchene, « Hourglass Federalism:  How the Feds Got the Provinces to Run Out of Money in a Decade of Liberal Budgets », Policy Options, no 25, avril 2004, p. 12 à 17.
  7. La compétence de l’assurance-emploi a été accordée au gouvernement fédéral en 1940 par l’adoption du par. 91(2)a) de la Loi constitutionnelle de 1867, tandis que celle de la pension de vieillesse lui a été accordée en 1964 par l’adoption du par. 94A de la Loi constitutionnelle de 1867.
  8. (R.-U.) 30 et 31 Vict., ch. 3, réimprimé dans L.R.C. (1985), append. II, no 5.
  9. Richard M. Bird et François Vaillancourt, « Fiscal arrangements for maintaining an effective state in Canada », Environment and Planning C:  Government and Policy, vol. 19, 2001, p. 163 à 187 (p. 172 à 173).
  10. L.C. (1917), ch. 28.
  11. Joe Ruggeri, « The Evolution of Provincial Responsibility », dans Harvey Lazar (dir.) Canadian Fiscal Arrangements:  What Works, What Might Work Better, Kingston, McGill-Queen’s University Press, 2005, p. 91, 98 et 99.
  12. Paul A.R. Hobson et France St-Hilaire, Toward Sustainable Federalism:  Reforming Federal-Provincial Fiscal Arrangements, IRPP, Montreal, 1993, p. 28 et 29.
  13. L.R.C. (1985), ch. F-8.
  14. Le Québec a négocié le droit de rétablir sa propre loi de l’impôt sur le revenu en 1954.
  15. Hobson et St-Hilaire (1993), p. 29.
  16. G.V. Laforest, The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, Canadian Tax Paper no 65, Association canadienne d’études fiscales, Toronto, 1981, p. 30.
  17. Ibid., p. 31 à 33.
  18. Ronald L. Watts, Étude comparative du pouvoir de dépenser dans d’autres régimes fédéraux, Institut des relations intergouvernementales, Université Queen’s, 1999, p. 2.
  19. Laforest (1981), p. 33 et 34.
  20. Ibid., p. 38.
  21. Watts (1999), p. 3 et 4.
  22. (1990), 71 D.L.R. (4e) 99.
  23. Peter W. Hogg, Constitutional Law of Canada, Carswell, Toronto, 2006, p. 6-17 [traduction].
  24. Ibid., p. 6-18 et 6-19 [traduction].
  25. Ibid. [traduction].
  26. F.R. Scott, « The Constitutional Background of Taxation Agreements », McGill Law Journal, vol. 2, no 1, 1955, p. 1 à 10 (p. 6 et 7) [traduction].
  27. David W.S. Yudin, « The Federal Spending Power in Canada, Australia and the United States », National Journal of Constitutional Law, vol. 13, octobre 2002, p. 437 à 484 (p. 469).
  28. Hamish Telford, « The Federal Spending Power in Canada:  Nation-Building or Nation-Destroying? », Publius, vol. 33, hiver 2003, p. 23 à 44 (p. 24).
  29. Constitue l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, ch. 11, par. 36(2).
  30. Hogg (2006), p. 6-18.
  31. Andrew Petter, « Federalism and the Myth of the Federal Spending Power », Canadian Bar Review, vol. 68, septembre 1989, p. 448 à 479 (p. 455).
  32. D.V. Smiley, Conditional Grants and Canadian Federalism, Association canadienne d’études fiscales, Toronto, 1963, p. 23 [traduction].
  33. Petter (1989), p. 472 [traduction].
  34. [1937] 1 D.L.R. 684.
  35. Ibid., p. 687 [traduction].
  36. [1991] 2 R.C.S. 525.
  37. Ibid., par. 92.
  38. Ibid., par. 93.
  39. [1993] 1 R.C.S. 1080.
  40. Ibid., par. 29.
  41. (1988), 53 D.L.R. (4e) 413.
  42. Ibid., p. 433 [traduction].
  43. Commission sur le déséquilibre fiscal, « Le pouvoir fédéral de dépenser », Rapport de la Commission sur le déséquilibre fiscal, gouvernement du Québec, 2002, p. 18.
  44. Gilles Paquet, « Fiscal Imbalance as Governance Failure », dans G. Bruce Doern (dir.), How Ottawa Spends 2004-2005,Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2005, p. 26 [traduction].
  45. Hogg (2006), p. 6-18.
  46. Telford (2003), p. 32 à 34.
  47. Hogg (2006), p. 6-18.
  48. Robin Boadway, « The Vertical Fiscal Gap:  Conceptions and Misconceptions », dans Lazar, Canadian Fiscal Arrangements (2005), p. 52 [traduction].
  49. Du point de vue de l’efficacité économique, l’argument traditionnel pour justifier l’existence d’un écart fiscal vertical repose sur l’argument de la subsidiarité, selon lequel la décentralisation entraîne une prestation plus efficace des services publics.  Cet argument ne vaut pas toutefois pour la décentralisation des pouvoirs de taxation, qui perd les économies d’un système centralisé d’imposition et engendre des facteurs externes comme la concurrence fiscale entre les provinces.  Du point de vue de l’équité, un écart fiscal vertical est un outil qui permet au gouvernement fédéral de compenser les iniquités créées par les capacités fiscales différentes des provinces.  Boadway (2005), p. 61 et 62, et Harvey Lazar, « Trust in Intergovernmental Fiscal Relations », dans Lazar, Canadian Fiscal Arrangements (2005), p. 12.
  50. Alain Noël, « A Report that Almost No One Has Discussed:  Early Responses to Quebec’s Commission on Fiscal Imbalance », dans Lazar, Canadian Fiscal Arrangements (2005), p. 130 [traduction].
  51. Pour une discussion générale sur le fédéralisme fiscal et le déséquilibre fiscal, voir Stephen Laurent, Équilibre ou déséquilibre fiscal fédéral-provincial au Canada : où sont les besoins et qui a l’argent?, PRB03-08F, Service de recherche et d’information parlementaires, Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 23 avril 2003.
  52. Gouvernement du Canada, discours du Trône, 27 février 1996.
  53. Ibid.
  54. Pour plus de détails sur l’ECUS, voir Asselin (2001).
  55. Un cadre visant à améliorer l’union sociale pour les Canadiens, 4 février 1999, p. 6.
  56. Alain Noël, « Will the Social Union Divide Canadians? », notes d’une présentation devant la Fédération canadienne des sciences humaines, 18 mars 1999.
  57. Secrétariat aux Affaires intergouvernementales canadiennes, Position historique du gouvernement du Québec sur le pouvoir fédéral de dépenser (1944-1998), gouvernement du Québec, juillet 1998.
  58. Commission sur le déséquilibre fiscal (2002), partie 2.
  59. Conference Board du Canada, Projection des équilibres financiers des gouvernements du Canada et du Québec, 2002, tel que cité dans la Commission sur le déséquilibre fiscal, 2002, p. 21.
  60. Commission sur le déséquilibre fiscal (2002), partie 3.
  61. Stéphane Dion, « Fiscal Balance in Canada », dans Lazar, Canadian Fiscal Arrangements (2005), p. 160 [traduction].
  62. Ibid., p. 165 et 166.
  63. Ibid., p. 161 [traduction].
  64. Gouvernement du Canada, Budget 2007, Rétablir l’équilibre fiscal pour créer une fédération plus forte, 19 mars 2007.
  65. Gouvernement du Canada, Un leadership fort.  Un Canada meilleur, discours du Trône, 16 octobre 2007.
  66. Robin Boadway, « Recent Developments in the Economics of Federalism », dans Harvey Lazar (dir.), Toward a New Mission Statement for Canadian Fiscal Federalism, The State of the Federation 1999-2000,Kingston, Institute of Intergovernmental Relations, 2000, p. 74.
  67. Asselin (2001), p. 4 [traduction].
  68. Hogg (2006), p. 6-13 [traduction].
  69. Telford (2003), p. 36.
  70. Ibid. [traduction].
  71. Telford (2003).
  72. Hogg (2006), p. 6-13.
  73. Thomas J. Courchene, « Variations on the Federalism Theme », Policy Options, vol. 27, no 7, septembre 2006, p. 46 à 54 (p. 46) [traduction].
  74. Hogg (2006), p. 6-13.
  75. Telford (2003), p. 37 [traduction].
  76. Yudin (2002), p. 475.
  77. Burton H. Kellock et Sylvia LeRoy, « Questioning the Legality of the Federal Spending Power », Public Policy Sources, no 89, octobre 2007, p. 1 à 26 (p. 22).
  78. Yudin (2002), p. 477.
  79. Keith Banting, « Community, Federalism and Fiscal Arrangements in Canada », Lazar, Canadian Fiscal Arrangements (2005), p. 37 et 38 [traduction].
  80. Ibid., p. 48.

Haut du document