PDF (323 Ko, 7 pages)PRB 07-26F
Jean-Rodrigue Paré
Division des affaires politiques et sociales
Le 15 novembre 2007
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L’Afghanistan constitue un test très important de la capacité qu’a l’Organisation des Nations Unies (ONU) d’intervenir de manière significative dans le cadre d’un conflit de grande envergure. Ainsi, d’une certaine façon, la crédibilité de l’Organisation est intimement liée à l’avenir de ce pays.
Le présent document résume l’intervention de l’ONU en Afghanistan depuis le début du retrait des troupes soviétiques en 1988. Il est divisé en trois parties : la présence de l’ONU entre 1988 et la fin de 2001, moment de la chute des Talibans; l’Accord de Bonn, la création de la Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan et le Pacte pour l’Afghanistan; et, enfin, le bilan des activités de l’ONU depuis 2002. Il aborde les volets politique, humanitaire et de développement de l’action de l’ONU et effleure le volet militaire, soit la création de la Force internationale d’assistance à la sécurité.
Durant cette période, l’intervention de l’ONU en Afghanistan, tout comme le conflit qui l’a motivée, se présente comme une interminable succession d’espoirs déçus. Les actions de l’Organisation sont tributaires de la volonté des belligérants de privilégier un règlement politique et du degré de détermination des autres États membres à soutenir un processus de paix durable, et les efforts pour faciliter le redressement du pays se soldent par un échec.
L’ONU fournit une assistance au développement de l’Afghanistan depuis plusieurs décennies, mais son action dans le pays s’accroît après la prise de Kaboul par les troupes soviétiques, le 25 décembre 1979. Dès le début des années 1980, l’ONU instaure des programmes d’aide humanitaire dans les zones contrôlées par le gouvernement de Kaboul, en plus d’offrir son soutien aux réfugiés, en collaboration avec la Croix-Rouge/Croissant-Rouge.
Entre 1988 et 1989, après presque une décennie de conflits sans vainqueur, l’URSS retire graduellement ses troupes, à la suite des Accords sur le règlement de la situation concernant l’Afghanistan (Accords de Genève)(1), signés le 14 avril 1988. Ces accords définissent les termes de la Mission de bons offices des Nations Unies en Afghanistan et au Pakistan (MBONUA-UNGOMAP), qui se met en branle à partir du 1er mai 1988 et se voit attribuer des pouvoirs d’enquête et de recommandation sur l’exécution de l’ensemble des dispositions des accords. La MBONUA se conclut officiellement le 15 mars 1990, mais le Représentant du Secrétaire général demeure sur place pour coordonner le volet politique, avec le titre de coordonnateur du Bureau du Secrétaire général pour l’Afghanistan et le Pakistan (BSGAP).
Un volet « aide humanitaire et développement » est créé parallèlement aux activités politiques de la MBONUA et du BSGAP, par l’entremise du Bureau des Nations Unies pour la Coordination des Programmes d’aide économiques et humanitaires pour l’Afghanistan (UNOCA). À sa tête, le prince Sadruddin Aga Khan met en place un programme de reconstruction de grande envergure, l’« Opération Salam », dotée d’un fonds spécial dont la plus grande partie provient d’une contribution de 600 millions de dollars de l’URSS.
Le retrait des troupes soviétiques s’achève comme prévu en février 1989, mais contrairement aux attentes optimistes, la situation se détériore rapidement sur les plans politique et humanitaire. Le pays subit la guerre civile, le nombre de réfugiés augmente, alors que les Accords de Genève devaient faciliter leur retour, et l’Afghanistan sombre dans un véritable chaos institutionnel.
Pendant une courte période à la fin de 1993, le contexte semble de nouveau favorable à la paix, et l’ONU institue la Mission spéciale des Nations Unies en Afghanistan (MSNUA–UNSMA)(2). Dès 1994, dans le cadre de la MSNUA, de nombreux éléments sont définis qui seront repris dans l’Accord de Bonn en 2001-2002 : convocation d’une « Loya Djirga » (grand conseil ou grande assemblée), création d’une force de sécurité à Kaboul, formation d’une armée nationale et instauration d’un gouvernement de transition représentatif formé de représentants des belligérants, de parties neutres, ainsi que de « personnalités indépendantes »(3).
Les espoirs s’amenuisent rapidement à mesure que les Talibans prennent le contrôle du pays, d’abord Kandahar à l’automne 1994, et finalement Kaboul le 27 septembre 1996.
Entre 1997 et 2001, les combats se poursuivent sans relâche entre les Talibans et la coalition des forces de l’opposition(4). La MSNUA se charge d’enquêter sur les allégations de violation des droits de la personne. Le travail de l’UNOCA, renommée UNOCHA en 1993, se limite désormais au plan humanitaire, alors que le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) tente sans succès d’implanter des programmes de développement. L’ONU doit parfois suspendre ses activités en raison de menaces croissantes pour la sécurité de son personnel. De graves préoccupations sont soulevées à l’endroit des deux camps en ce qui concerne la situation des femmes et l’utilisation par les Talibans d’enfants soldats de 13 et 14 ans, souvent venus du Pakistan. Les appels de financement pour les opérations humanitaires sont rarement entendus par les États membres et placent régulièrement l’UNOCHA en situation de crise financière.
Durant cette période, l’ONU déplore à de nombreuses reprises la difficulté de résoudre le conflit tant que des puissances étrangères continuent à fournir de l’équipement militaire aux belligérants. À la fin de 1997, le Secrétaire général hausse le ton : « Tous proclament avec enthousiasme leur soutien aux efforts de paix des Nations Unies, mais ils continuent d’attiser le conflit par des transferts massifs d’armes, d’argent et d’autres fournitures à leurs factions préférées […] Ces intervenants doivent être tenus responsables de l’aggravation du conflit qui ensanglante le pays. »(5)
À partir du 11 septembre 2001, tout va basculer en Afghanistan. Après l’opération militaire, non sanctionnée par l’ONU, qui chasse les Talibans de Kaboul en novembre 2001, le Secrétaire général ne cache pas sa satisfaction : « Les changements radicaux provoqués par les attentats terroristes du 11 septembre ont fait que [les objectifs des Nations Unies] sont devenus plus faciles à atteindre. »(6) Les pourparlers entamés depuis des années reprennent à Bonn le 27 novembre en mode accéléré et débouchent sur un accord dès le 5 décembre(7).
L’Accord de Bonn prévoit la formation d’une administration intérimaire qui doit convoquer dans les six mois une Loya Djirga, qui choisira un gouvernement de transition jusqu’à ce qu’un gouvernement pleinement représentatif puisse être élu dans le cadre d’élections libres. Ces élections doivent avoir lieu au plus tard deux ans après la nomination du gouvernement de transition et ce dernier devra soumettre, au plus tard 18 mois après sa nomination, un projet de Constitution à une Loya Djirga constitutionnelle pour ratification. Une Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) est chargée d’assurer la sécurité à Kaboul. Hamid Karzaï est nommé président de l’Administration intérimaire le 22 décembre 2001, et il sera élu président de la nouvelle République islamique d’Afghanistan le 9 octobre 2004.
À partir de 2002, tous les éléments de l’activité des Nations Unies en Afghanistan sont regroupés au sein d’une même Mission d’Assistance des Nations Unies en Afghanistan (MANUA)(8). Composée initialement d’une centaine de personnes et dépourvue de personnel militaire, elle doit appuyer le rétablissement des capacités afghanes, limiter le plus possible l’utilisation de personnel international et ne laisser qu’une « empreinte légère » une fois son mandat achevé.
En 2004, le gouvernement afghan estime à 27,5 milliards américains ses besoins en aide internationale pour la période de mars 2004 à mars 2011(9). Il pose ensuite les jalons de son développement dans le cadre du programme des « Objectifs du Millénaire pour le développement » parrainé par l’ONU (10). Ces jalons, de même que les conditions budgétaires de leur atteinte, sont présentés à la communauté internationale en janvier 2006 à la Conférence de Londres, qui conduira au Pacte pour l’Afghanistan(11). La communauté internationale s’engage à verser 10,5 milliards entre 2006 et le 31 décembre 2010. Le plan d’action grâce auquel l’Afghanistan tentera d’atteindre les résultats visés dans le Pacte est exposé en détail dans la Stratégie intérimaire pour le développement de l’Afghanistan(12).
Les nouvelles priorités du pilier « affaires politiques » de l’intervention de l’ONU sont le démantèlement des groupes armés illégaux, les futurs processus électoraux, les droits de la personne et l’administration de la justice(13). Pour le pilier « secours, relèvement et développement », une insistance particulière est placée sur le renforcement des capacités des ministères concernés à assurer le bon fonctionnement des institutions afghanes. Les autres priorités sont « la gouvernance, le développement économique et social, la lutte contre les stupéfiants et la promotion de la femme »(14).
Déjà à l’automne de 2002, le Secrétaire général doit répondre à l’impatience de la communauté internationale devant la détérioration du climat sécuritaire, la lenteur de la reconstruction et la difficulté qu’éprouve l’administration centrale à imposer son autorité à l’échelle du pays(15). Ces inquiétudes se confirment graduellement et laissent malheureusement dans l’ombre certains progrès réels accomplis par les programmes de développement. À partir de 2005, la sécurité se détériore sérieusement. Le rapport de septembre 2006 affirme que le tiers du territoire « est le théâtre d’une violente insurrection »(16).
Comme il a été mentionné précédemment, le processus de Bonn, à la fin de 2001, prévoit la mise sur pied d’une administration intérimaire, la convocation d’une Loya Djirga, la nomination d’un gouvernement de transition, la ratification d’une nouvelle Constitution, et la tenue d’élections libres et représentatives. La Loya Djirga, formée d’un millier de représentants provenant des 37 régions du pays, s’est réunie entre le 11 et le 19 juin 2002, sous la protection de la FIAS, et une Constitution a été adoptée presque à l’unanimité en janvier 2004 par une Loya Djirga constitutionnelle formée de 500 représentants. L’élection présidentielle a eu lieu avec quelques mois de retard en octobre 2004, et le président Karzaï a été élu avec 55,4 p. 100 des voix. Les difficultés sur les plans de la logistique et de la sécurité entourant les élections législatives en ont repoussé la tenue au 18 septembre 2005. L’ONU a procédé à l’inscription des électeurs sur la liste électorale et à l’inscription des candidats, ce qui s’est avéré très ardu en raison du nombre de candidats et du choix d’un système électoral ne permettant pas la meilleure représentativité(17). Le dépouillement a donné lieu à des protestations, mais non de nature à modifier l’issue du vote(18). Le simple fait que des élections aient eu lieu constitue en soi une réussite spectaculaire. Des craintes ont toutefois été exprimées, parce que des membres des Talibans ainsi que certaines personnes accusées de crimes contre l’humanité ont été élus à l’assemblée législative. De nombreux cas de corruption, de liens avec des groupes armés illégaux et d’intimidation nuisent à la crédibilité de cette assemblée. En 2007, l’ONU est de plus en plus critique de l’administration Karzaï(19).
Le problème principal demeure l’incapacité du gouvernement à étendre son autorité aux niveaux provincial et local, ce qui limite le développement à Kaboul et à quelques zones urbaines. Cependant, sur une note plus positive, l’organisation des hauts échelons de l’administration publique permet désormais à cette dernière de remplir de manière autonome ses objectifs de planification budgétaire(20).
L’action menée par de l’ONU pour renforcer les institutions a été menée suivant sept grands axes :
Depuis la chute des Talibans à l’automne 2001, le développement a été considérable à Kaboul et dans quelques villes, mais « ces résultats heureux n’empêchent pas l’Afghanistan de continuer de connaître des difficultés économiques et de développement quasi insurmontables. »(35) Entre 2002 et 2005, la communauté internationale a versé 8,4 milliards de dollars.
L’ONU a joué un rôle essentiel dans les secours d’urgence apportés aux populations qui ont le plus souffert des années de sécheresse et de combats, bien que les problèmes de sécurité rendent très difficile l’acheminement de l’aide. La mise en place d’une administration centrale a permis à l’ONU de se retirer graduellement de ce secteur d’intervention, mais « la capacité des institutions afghanes […] reste extrêmement dépendante des acteurs extérieurs. »(36)
Dans le secteur de la santé et de la nutrition, il faut savoir que 20 p. 100 des enfants meurent avant d’atteindre l’âge de 5 ans, que l’espérance de vie est de 44,5 ans, et que le quart de la population n’a pas accès à l’eau potable(37). L’un des programmes qui ont eu le plus de succès est la vaccination contre la poliomyélite qui, par l’entremise de l’UNICEF, a bénéficié à plus de trois millions d’enfants afghans. La polio a pratiquement disparu du pays en 2007. L’accès aux soins de santé s’est également beaucoup amélioré, et on peut s’attendre à ce que la mortalité infantile soit en nette régression(38).
Pour ce qui est de l’éducation, les écoles afghanes comptent environ sept millions d’écoliers en 2007, dont un tiers de filles. L’UNICEF a joué un rôle direct dans ces activités, et le résultat obtenu est d’autant plus remarquable que les insurgés n’ont pas hésité à cibler les écolières.
Deux autres programmes lancés au milieu des années 1990 ont pu porter fruit après la chute des Talibans. Entre 2002 et 2005, environ 3,5 millions de réfugiés ont réintégré l’Afghanistan, les trois quarts revenant du Pakistan et la plupart des autres, de l’Iran. Le programme de déminage a permis la reprise de l’agriculture sur des milliers de kilomètres carrés.
Plusieurs autres programmes, d’envergure variable, ont été entrepris sous la coordination d’une des nombreuses institutions de l’ONU présentes en Afghanistan : le PNUD et le Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS) coordonnent un programme visant la création de 15 000 emplois, essentiellement dans le secteur de la construction, et l’OMS a lancé des programmes de suppléments vitaminiques, de distribution de médicaments, de services de santé mentale, de médecine familiale, en plus d’un programme de lutte contre la tuberculose. D’autres projets visent le développement urbain (ONU-Habitat), les ressources naturelles (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture, aussi connue sous l’acronyme FAO), la culture et médias (UNESCO).
Avant la chute des Talibans, l’action de l’ONU s’est soldée par un constat d’impuissance découlant de l’absence de détermination, tant des belligérants que de la communauté internationale, à parvenir à un règlement politique. À la fin de 2001, l’intervention militaire de la coalition militaire dirigée par les États-Unis a mis les Talibans en déroute et permis l’élaboration d’un ambitieux processus de reconstruction. L’implantation de ce processus a été grandement facilitée par les leçons qu’avait pu tirer l’ONU de ses nombreux insuccès précédents. L’enthousiasme qui a présidé à la signature de l’Accord de Bonn et à la création de la MANUA semble s’être dissipé et avoir été remplacé par une remise en question de la capacité de la communauté internationale à agir de manière efficace dans la reconstruction du pays et de la pertinence même de ce rôle.
Il semble de plus en plus difficile pour la FIAS de maintenir un climat sécuritaire. Les limites de la capacité qu’a la MANUA de soutenir le gouvernement afghan dans la reconstruction des institutions et des infrastructures dans un environnement de gouvernance acceptable semblent avoir été atteintes, et la MANUA ne parvient pas à coordonner un effort concerté et cohérent de lutte contre le trafic de drogue. Par contre, depuis la signature de l’Accord de Bonn en novembre 2001, l’ensemble de la population afghane jouit d’une qualité de vie nettement supérieure et le nombre de décès de civils attribuables au conflit a sensiblement diminué(39).
En définitive, le bilan qu’on fera de l’intervention de l’ONU en Afghanistan dépendra du point de comparaison utilisé pour le dresser : à un extrême, le rêve improbable d’un État modèle capable de rallier les traditions islamiques, la modernité et l’Occident ou, à l’autre extrême, le scénario pessimiste d’un État épave qui entraîne sa population dans la spirale sans fin des guerres fratricides. Le pays semble aujourd’hui flotter entre ces deux pôles, dans une tension constante entre les forces de l’insurrection, de la drogue et de la corruption qui le tirent vers le bas, et l’aspiration à une paix durable qui, tout en continuant de le tirer vers le haut, commence toutefois à ressembler à un idéal dont la réalisation semble de plus en plus précaire.