PRB 06-10F

Le transfert d'espace fiscal de la TPS, une solution au déséquilibre fiscal?

Philippe Le Goff
Division de l'économie

Le 1^er avril 2006

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Avertissement

Table des matières

• INTRODUCTION
• LE TRANSFERT D'ESPACE FISCAL
• LE TRANSFERT D'UNE PARTIE DE L'ESPACE FISCAL OCCUPÉ PAR LA TPS
• BILAN

INTRODUCTION

La question du déséquilibre fiscal est aujourd’hui un élément central des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces.  De nombreux observateurs avertis et la quasi-totalité des formations politiques d’importance au Canada reconnaissent maintenant son existence.  L’ampleur du déséquilibre fiscal ne fait cependant pas l’objet d’un consensus.  D’ailleurs, peu ont tenté de le chiffrer.  La Commission québécoise sur le déséquilibre fiscal s’y était aventurée et l’avait évalué à près de huit milliards de dollars pour l’ensemble des provinces.  C’était en 2002 et, depuis, de nouveaux transferts fédéraux en santé et une bonification du programme de péréquation ont été annoncés – bref, la conjoncture a évolué.  Toujours est-il que, exception faite de l’Alberta, toutes les provinces ont encore de la difficulté à s’acquitter de leurs responsabilités.

Pour résoudre le problème du déséquilibre fiscal, deux solutions sont possibles : d’une part, le gouvernement fédéral cède de l’espace fiscal, ce qui peut se faire en réduisant ses impôts de manière concertée avec les provinces, ou, d’autre part, il augmente ses transferts.

En janvier 2006, l’élection au fédéral d’un nouveau gouvernement qui a au cœur de son programme économique la réduction de la taxe sur les produits et services (TPS) a relancé l’idée selon laquelle la résolution du déséquilibre fiscal pourrait passer en partie par l’occupation totale ou partielle, par les provinces, de l’espace fiscal laissé vacant par la baisse de la TPS.  Cette solution et ses variantes ont retenu l’attention non seulement de la Commission québécoise sur le déséquilibre fiscal mais aussi du Conseil canadien des chefs d’entreprises(1), du Conseil du patronat du Québec(2) et de plusieurs économistes et experts des milieux financiers(3) et universitaires(4).

À partir des données des comptes économiques provinciaux disponibles les plus récents (2003), nous présentons et mettons en perspective ici les sommes que pourraient récolter les provinces en occupant la totalité ou une partie de l’espace fiscal de la TPS.  Nous examinons d’abord les arguments en faveur du choix de cette assiette fiscale pour atténuer le déséquilibre fiscal et concluons en évoquant les difficultés à résoudre avant sa mise en œuvre.

LE TRANSFERT D’ESPACE FISCAL

• De quoi s’agit-il?

Aussi appelé « transfert de points d’impôt », le transfert d’espace fiscal a lieu lorsqu’un gouvernement, celui du Canada en l’occurrence,  réduit son espace fiscal et fait passer aux provinces et aux territoires la portion à laquelle il renonce.  Le transfert d’espace fiscal n’a aucun effet financier net sur le contribuable.  Le seul effet observable est le passage aux administrations provinciales et territoriales des recettes qu’aurait pu percevoir le gouvernement fédéral. 

Pour les provinces et les territoires, la valeur de l’espace fiscal évolue au rythme de la croissance de l’économie et plus précisément du potentiel de l’assiette fiscale.  Si on se rappelle les années 1990, marquées par la forte variation des transferts fédéraux aux provinces, le transfert d’espace fiscal assurerait aux provinces un financement plus prévisible, à l’abri des impératifs budgétaires du fédéral.  Cette prévisibilité a d’ailleurs été l’une des premières revendications des provinces lors des récentes négociations sur le nouveau cadre du programme de péréquation.

Le transfert d’espace fiscal peut prendre différentes formes.  Il peut s’agir de la totalité ou d’une partie de l’impôt sur le revenu des particuliers, de la TPS ou de l’impôt sur les sociétés.

• Le transfert d’espace fiscal de l’impôt sur le revenu

Pour les provinces, certains diront que l’impôt sur le revenu constitue la meilleure assiette pour réaliser un transfert d’espace fiscal, puisque la progressivité des taux d’imposition a le plus grand potentiel de croissance.  Par contre, dans la mesure où l’assiette fiscale est partagée(5) entre les gouvernements fédéral et provinciaux, une modification de la fiscalité de l’un influe sur les autres.  Cette assiette fiscale est aussi beaucoup plus susceptible de faire l’objet de concurrence fiscale entre les administrations. 

• Le transfert d’espace fiscal de la TPS

La plupart des experts considèrent que le transfert de l’espace fiscal de la TPS est l’option à privilégier pour amorcer un règlement du problème du déséquilibre fiscal.  Cette approche présente plusieurs avantages importants.  Elle donnerait aux provinces un accès assuré à une source stable et croissante de revenus.  Si tout l’espace fiscal lié à la TPS était transféré aux provinces pour financer les dépenses sociales croissantes, le transfert permettrait d’aligner les sources de revenus de chacun avec ses responsabilités réelles et constitutionnelles(6).  En améliorant la transparence du lien entre taxation et prestation de services, cette approche permettrait de rendre les politiciens plus directement responsables de l’utilisation qu’ils font de l’argent des contribuables.

• Un transfert d’espace fiscal de l’impôt des sociétés

Le transfert d’espace fiscal pourrait aussi se faire du côté de l’impôt des sociétés, mais les bénéfices de celles-ci étant très volatils au cours d’un cycle économique, un tel transfert semble peu indiqué pour assurer le financement stable de la santé et des programmes sociaux.  Rappelons que la prévisibilité des recettes fiscales est fondamentale pour les provinces.

LE TRANSFERT D’UNE PARTIE DE
L’ESPACE FISCAL OCCUPÉ PAR LA TPS

La baisse du taux de la TPS est une mesure fiscale très populaire auprès des consommateurs.  Par conséquent, on comprend les hésitations des gouvernements provinciaux à s’engouffrer dans cet espace fiscal pour augmenter leur propre taxe de vente et générer de nouvelles recettes qui viendraient corriger, à tout le moins partiellement, le problème du déséquilibre fiscal.  Il est néanmoins intéressant de procéder au calcul de ce que pourrait signifier ce transfert d’espace fiscal en termes de nouvelles recettes pour les provinces.

En 2003, les revenus fiscaux provenant de la TPS représentaient, en moyenne, l’équivalent de 13,1 p. 100 des revenus totaux des provinces.  Le tableau 1 (à la fin du document) montre que la valeur des prélèvements fiscaux pour la TPS était plus élevée dans les provinces généralement reconnues comme mieux nanties, une situation particulièrement évidente lorsqu’elle est analysée sur la base des revenus fiscaux potentiels par habitant.  Par exemple, dans le cas d’un transfert de 1 p. 100 de l’espace fiscal associé à la TPS, l’Ontario récupérerait 30 $ de plus par habitant que le Manitoba.

Ce calcul fait encore une fois ressortir les disparités économiques et le différentiel du potentiel fiscal entre les provinces.  De là, il n’y a qu’un pas pour affirmer que la dévolution d’espace fiscal aux provinces doit s’accompagner d’un mécanisme de péréquation pour ne pas exacerber, cette fois, le déséquilibre fiscal horizontal.

BILAN

Aussi attrayante qu’elle puisse l’être, une nouvelle répartition de l’assiette fiscale liée aux taxes à la consommation n’est pas sans difficulté.  D’abord, en l’absence de compensations dans le programme de péréquation, le transfert de la fiscalité élargirait le fossé entre les provinces riches et les provinces pauvres.  Par ailleurs, en cédant la totalité ou une partie de la TPS, sa source de revenus la plus stable, le fédéral s’exposerait à une plus grande volatilité cyclique de son budget.

Enfin, il faut considérer le cas unique de l’Alberta, qui n’impose pas de taxe de vente à ses résidents.  Compte tenu de sa situation financière, il est difficile d’envisager que cette province veuille mettre en place une taxe de vente pour occuper l’espace fiscal libéré par Ottawa. 

Par conséquent, une autre solution s’impose.  Comme tout semble inextricablement lié (transferts en espèces, espace fiscal, péréquation), l’exemple australien, à cet égard, pourrait s’avérer inspirant pour le Canada.

En Australie, depuis 2000, les recettes générées par la taxe fédérale sur les produits et services représentent la valeur de la péréquation à partager entre les États.  La répartition se fait selon les recommandations formulées par la Commission des transferts du Commonwealth (Commonwealth Grants Commission).  Celle-ci tient compte des principes de péréquation fiscale horizontale, qu’elle résume en disant que chaque État doit avoir la capacité d’assurer un niveau de services publics correspondant à celui de la moyenne des États, en supposant qu’il le fasse à un niveau d’efficacité correspondant à la moyenne et qu’il déploie un effort correspondant à la moyenne pour se procurer des revenus autonomes(7).

Source :   Comptes économiques provinciaux, estimations 2003.  Calculs de l’auteur.