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PRB 05-104F
Version à imprimer (PDF)
Rédaction :
Chantal Collin
Division des affaires politiques et sociales
Le 30 mars 2006
Le renforcement des capacités des établissements d’enseignement supérieur du Canada, le développement et le maintien d’une main-d’œuvre très qualifiée et l’accroissement de la qualité de la recherche-développement (R-D) dans les établissements postsecondaires canadiens préoccupent les décideurs fédéraux depuis une dizaine d’années. Le gouvernement fédéral reconnaît que la capacité du Canada de produire de la R-D et d’appliquer les nouvelles connaissances est essentielle pour maintenir la qualité de vie des Canadiens et assurer la réussite du pays dans une économie mondiale concurrentielle.
Les investissements fédéraux dans la R-D ont été sensiblement réduits dans la première moitié des années 1990, période durant laquelle le gouvernement du Canada luttait contre une hausse du déficit et de la dette publique. L’exercice 1997-1998 a cependant marqué le début d’un réinvestissement fédéral marqué dans la R-D. Le rôle du gouvernement fédéral dans le financement de la R-D a été clarifié et a reçu un nouvel élan lors du lancement de la Stratégie d’innovation du Canada en 2002(1).
Atteindre l’excellence : investir dans les gens, le savoir et les possibilités(2), l’un des deux documents décrivant la Stratégie d’innovation du Canada, proposait une série de cibles et d’objectifs nationaux pour que le rendement du Canada sur le plan de la R-D soit parmi les meilleurs au monde :
Afin d’atteindre les cibles et les objectifs visés dans sa Stratégie d’innovation, le gouvernement du Canada a reconnu que la recherche universitaire(4) devrait jouer un rôle stratégique et qu’il devrait obtenir la collaboration du secteur de l’enseignement supérieur(5). En novembre 2002, le gouvernement fédéral et l’Association des universités et collèges du Canada (AUCC) ont signé un Cadre de principes convenus concernant la recherche universitaire financée par le fédéral(6). Ce document décrit la façon dont les parties « collaboreront pour faire progresser la recherche, le transfert de connaissances, y compris la commercialisation, et l’innovation au profit des Canadiens ». Le gouvernement fédéral acceptait de doubler le financement de la recherche universitaire au cours des huit années suivantes, tandis que les universités canadiennes s’engageaient à « doubler leur volume de recherche et à tripler leur rendement au chapitre de la commercialisation, ainsi qu’à augmenter la formation des chercheurs diplômés. Elles entend[ai]ent aussi contribuer au développement économique et social de leurs collectivités, sous réserve des investissements publics nécessaires et des contributions complémentaires des autres secteurs. »(7)
En 2004, le gouvernement fédéral a investi environ 2,3 milliards de dollars dans la recherche universitaire, soit 24,5 p. 100 de l’investissement total direct et indirect dans la recherche de ce secteur (9,3 milliards de dollars) pour l’année(8). D’après Statistique Canada, le coût estimatif de la R-D dans le secteur de l’enseignement supérieur assumé par le gouvernement fédéral est passé de 809 millions de dollars en 1996‑1997 à 2 181 millions de dollars en 2003-2004 (voir le tableau 1). On estime que, en 2006-2007, « l’aide fédérale annuelle consentie à la recherche dans le secteur de l’enseignement supérieur s’établira à environ 2 milliards de dollars de plus qu’en 1997-1998, soit un investissement cumulatif supplémentaire de plus de 11 milliards au cours de la période »(9). Plus des deux tiers des investissements fédéraux dans les établissements postsecondaires appuient la recherche réalisée dans les universités.
1996-1997 |
1997-1998 |
1998-1999 |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
2002-2003 |
2003-2004 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
809,0 |
792,7 |
862,9 |
1 084,6 |
1 292,8 |
1 586,8 |
1 816,7 |
2 181,7 |
Source : Bellefeuille (2005).
Les investissements fédéraux dans la R-D universitaire s’effectuent par l’entremise des trois conseils subventionnaires fédéraux – les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC)(10), le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada (CRSNG) et le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada (CRSH) – et par l’entremise de la Fondation canadienne pour l’innovation et d’autres programmes créés depuis 1997. Ces derniers comprennent le Programme des chaires de recherche du Canada, lancé en 2002, et le Programme des coûts indirects, lancé en 2001 et renouvelé en 2003(11). Le gouvernement fédéral appuie également le secteur de l’enseignement supérieur indirectement, par l’entremise de paiements de transfert pécuniaire (Transfert canadien en matière de programmes sociaux) aux provinces et aux territoires. Le présent document décrit les investissements fédéraux récents dans chacun de ces programmes.
Les conseils subventionnaires fédéraux ont joué un rôle clé dans la R-D depuis leur création (le CRSH en 1977, le CRSNG en 1978, et les IRSC en 2000, qui ont remplacé le Conseil de recherches médicales créé en 1965)(12). Ces organismes fédéraux indépendants appuient la production et la diffusion de nouvelles connaissances scientifiques et la formation de chercheurs très qualifiés dans leurs domaines respectifs, et ils encouragent la collaboration entre les universités, l’industrie et les gouvernements pour que de nouvelles innovations contribuent à l’économie canadienne. Les subventions et les bourses sont attribuées par un processus national indépendant d’évaluation par les pairs. En 1998, lorsque le gouvernement fédéral a commencé à réinvestir dans la R-D, l’une de ses premières mesures a consisté à accroître les budgets des trois conseils pour les ramener à leurs niveaux de 1994-1995. Le gouvernement s’est aussi engagé à investir 400 millions de dollars de plus dans les conseils subventionnaires au cours des trois années suivantes(13). De 1997-1998 à 2004-2005, le gouvernement fédéral a accordé 9,4 milliards de dollars aux conseils subventionnaires fédéraux(14). Le Budget 2005 prévoyait 11 millions de dollars de plus par an pour le CRSH, et 32 millions de dollars chacun pour le CRSNG et les IRSC(15).
Depuis 1998, le gouvernement fédéral a affecté tous les ans d’importantes nouvelles ressources aux conseils subventionnaires et ces investissements ont contribué à améliorer la performance du Canada en matière de R-D. Toutefois, les conseils subventionnaires soutiennent que, pour maintenir cet élan et s’assurer que le Canada n’accuse pas de retard par rapport à d’autres pays qui améliorent eux aussi leur rendement en R-D, il faut accroître les investissements. Ils font remarquer que l’écart se creuse entre le nombre d’excellentes propositions qu’ils reçoivent et le nombre de celles qu’ils peuvent subventionner. Ils craignent que cette situation décourage des chercheurs de participer aux concours à l’avenir.
De plus, les chercheurs canadiens ont besoin de plus de financement pour participer à des projets internationaux de R-D et profiter du savoir qu’ils peuvent acquérir en participant à des projets de recherche de calibre mondial. Les retombées ne se limitent évidemment pas aux chercheurs, puisque leur participation accroît également la présence internationale du Canada dans le domaine des sciences et de la technologie. Les conseils subventionnaires croient qu’en investissant judicieusement, le Canada pourra relever les défis de l’avenir et assurer ainsi son progrès continu vers l’édification d’une économie novatrice et productive axée sur le savoir et la technologie, qui en fera un chef de file mondial de la R-D.
En avril 1997, le gouvernement fédéral créait la Fondation canadienne pour l’innovation (FCI), un organisme indépendant chargé d’investir dans l’infrastructure de recherche du Canada. Ces investissements visaient à financer du matériel et des installations de pointe, à appuyer des mécanismes facilitant la commercialisation des découvertes issues de la recherche et d’autres technologies habilitantes nécessaires pour mener des recherches de calibre mondial, et à attirer et à garder des chercheurs très qualifiés. La Fondation a reçu au départ 800 millions de dollars. Depuis, le gouvernement a modifié à plusieurs reprises son accord de financement avec la FCI, et l’investissement total se chiffrait à 3,65 milliards de dollars en 2005(17). L’investissement total, y compris les intérêts composés, devrait atteindre les 4,85 milliards de dollars en 2010(18).
Au 31 mars 2005, des engagements de 2,93 milliards de dollars avaient été pris dans plus de 4 000 projets novateurs menés dans 127 universités, collèges, instituts de recherche sans but lucratif et hôpitaux de recherche dans 62 municipalités canadiennes(19). Depuis 1997, le taux de rendement des investissements s’est situé en moyenne à 5,71 p. 100 par an. La Fondation finance jusqu’à 40 p. 100 des coûts d’infrastructure d’un projet. Les bénéficiaires de ses subventions doivent obtenir des fonds de contrepartie des provinces et d’organisations ou sociétés privées. En 2005, près de 3,9 milliards de dollars de financement complémentaire avaient été obtenus auprès des gouvernements provinciaux, du secteur privé et d’autres partenaires(20). D’après le ratio de financement (40/60), l’investissement en capital total de la FCI, des établissements de recherche et de leurs partenaires devrait dépasser 11 milliards de dollars en 2010(21). Le tableau 2 illustre les dépenses totales de la FCI de 1997 à 2005.
1997-1998 |
1998-1999 |
1999-2000 |
2000-2001 |
2001-2002 |
2002-2003 |
2003-2004 |
2004-200 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
1,6* |
30,7 |
118,3 |
188,2 |
239,1 |
332,4 |
358,9 |
271,3 |
* Aucune subvention n’a été versée la première année. Les dépenses ne comprennent que les dépenses générales et les frais d’administration, ainsi que l’amortissement des immobilisations.
La formule 40/60 n’a cependant pas fonctionné dans la région de l’Atlantique, où la faiblesse du secteur privé ne permettait pas aux universités et collèges d’obtenir les fonds de contrepartie nécessaires pour avoir accès au financement de la FCI. Le fédéral a remédié à la situation en créant le Fonds d’innovation de l’Atlantique(22) au sein de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique. Ce Fonds prévoyait 300 millions de dollars de plus sur cinq ans (exercices 2001-2002 à 2005-2006) pour des investissements stratégiques visant à accroître la capacité d’innovation de la région de l’Atlantique par la R-D, à appuyer la commercialisation des découvertes scientifiques et à faire en sorte que la région de l’Atlantique ait un accès plus équitable aux programmes nationaux de R-D(23). Le Budget 2005 a confirmé le renouvellement du Fonds d’innovation de l’Atlantique, qui a obtenu 300 millions de dollars pour appuyer la recherche universitaire, la commercialisation et les entreprises novatrices de la région.
Une évaluation par une tierce partie des programmes de la FCI (le Fonds d’innovation, le Fonds de développement de la recherche universitaire et le Fonds de développement de la recherche dans les collèges) a été effectuée en 2002. Elle a révélé que la participation des chercheurs en sciences humaines était faible et que « la mise en œuvre des projets et la recherche de ressources financières pour l’exploitation et l’entretien des infrastructures pos[ai]ent des problèmes à nombre d’établissements »(24). Le résultat global était cependant très positif et démontrait que ces programmes ont réussi à renforcer la capacité d’innovation du Canada et à attirer des fonds de contrepartie, et qu’ils contribuent probablement à améliorer de façon importante le bien-être économique et social du pays.
En 2000, le gouvernement fédéral a investi un premier montant de 900 millions de dollars afin de créer le Programme des chaires de recherche du Canada, pour aider les universités canadiennes à attirer et à garder les meilleurs chercheurs. L’objectif était de créer 2 000 professorats de recherche au pays d’ici 2008. Afin de financer l’infrastructure de recherche, 250 millions de dollars de plus étaient accordés aux titulaires des chaires par l’entremise de la FCI(25). Les chaires sont réparties par niveau et par discipline. Les chaires de niveau 1 sont octroyées à des chercheurs chevronnés reconnus par leurs pairs comme des chefs de file mondiaux dans leur domaine, tandis que les chaires de niveau 2 s’adressent à des nouveaux chercheurs dont leurs pairs pensent qu’ils ont le potentiel voulu pour devenir des chefs de file dans leur domaine. Les chaires de niveau 1 reçoivent 200 000 $ par an pendant sept ans et sont renouvelables. Le financement des chaires de niveau 2 est fixé à 100 000 $ par an pendant cinq ans et peut être renouvelé une fois. Les universités doivent contribuer financièrement aux chaires. Les chaires sont réparties entre les disciplines comme suit : 20 p. 100 aux sciences humaines, 35 p. 100 aux sciences de la santé, et 45 p. 100 aux sciences naturelles et au génie(26). Le tableau 3 illustre les dépenses réelles du Programme par l’entremise des trois conseils subventionnaires pour la période 2000-2005.
Organisme |
2000-2001 |
2001-2002 |
2002-2003 |
2003-2004 |
2004-2005 |
|---|---|---|---|---|---|
IRSC |
5,9 |
21,2 |
34,2 |
46,3 |
60,6 |
CRSNG |
5,0 |
27,0 |
47,4 |
67,6 |
86,4 |
CRSH |
2,3 |
11,1 |
21,1 |
32,0 |
41,0 |
Total |
13,2 |
59,3 |
102,7 |
145,9 |
188,0 |
Source : Information fournie par le secrétariat du Programme des chaires de recherche du Canada.
En novembre 2005, 1 577 chaires de recherche du Canada avaient été octroyées (755 chaires de niveau 1 et 822 chaires de niveau 2). Près du tiers des titulaires de chaire (32 p. 100) avaient été recrutés à l’étranger (235 expatriés et 266 originaires d’autres pays) et 79 p. 100 des titulaires étaient des hommes(27). Le mandat de 53 titulaires avait été renouvelé pour une deuxième fois(28).
Une évaluation sommative, réalisée en 2004, a confirmé que le Programme des chaires de recherche du Canada était sur la bonne voie pour atteindre sa cible de chaires de recherche et qu’il avait « contribué à créer un environnement de recherche qui aide à recruter et à retenir à long terme des chercheurs de pointe »(29). Les participants à cette évaluation ont indiqué que le volet de financement FCI du Programme avait joué un rôle clé dans la réussite de ce dernier et permis d’attirer des chercheurs de pointe de l’étranger. Les universités et les titulaires de chaires ont dit que le Programme avait « permis d’obtenir entre 218 et 343 millions de dollars de financement supplémentaire pour la recherche »(30). Plusieurs résultats de recherche positifs étaient signalés, comme des demandes de brevets, des brevets, des inventions et de nouveaux traitements potentiels pour des maladies(31). Les effets négatifs imprévus du Programme comprenaient un « impact négatif sur le corps professoral en raison de la plus grande concentration des ressources universitaires autour des chaires » et une « baisse du moral du corps professoral en raison de la plus grande segmentation de ce corps »(32). De plus, « la plupart des universités interviewées dis[ai]ent que le nombre plus faible de chaires attribuées dans le secteur relevant du CRSH a eu un impact sur leurs plans en matière d’embauche et de recherche »(33). La viabilité du Programme était également une source de préoccupation pour certains participants à l’évaluation. Tout comme pour les conseils subventionnaires fédéraux, les personnes interrogées au cours de cette évaluation quinquennale convenaient qu’un financement accru et continu, y compris celui de la FCI, serait essentiel à la réussite à long terme du Programme.
Les investissements fédéraux accrus dans la R-D ont obligé les universités et les hôpitaux de recherche affiliés à mener de plus en plus de recherches sans un appui financier supplémentaire pour couvrir une partie des coûts indirects de la recherche subventionnée, qui s’élèvent à au moins 40 p. 100 des coûts directs de la recherche, selon les estimations. Ces coûts indirects se rapportent à la création d’installations, à l’achat de matériel informatique et d’autres technologies essentielles, à l’accroissement de la demande de ressources bibliothécaires, financières, humaines et de sécurité, etc. Le gouvernement fédéral a reconnu, dans son budget de décembre 2001, qu’un appui supplémentaire s’imposait, et il a prévu un investissement ponctuel de 200 millions de dollars pour alléger les pressions financières associées à la recherche qu’il subventionnait(34). Cette affectation a été approuvée en février 2002 et a été versée avant la fin de l’exercice aux universités et à leurs hôpitaux de recherche affiliés (79 établissements qui confèrent des grades) pour les coûts déjà engagés(35).
Le Programme des coûts indirects a été renouvelé et renforcé en 2003, puisque le budget fédéral comportait la promesse d’un investissement annuel de 225 millions de dollars. Les dépenses admissibles dans le cadre de ce programme sont de cinq types : installations; ressources; gestion et administration; exigences réglementaires et agrément; propriété intellectuelle. Le programme a commencé à accorder des subventions en 2003-2004, par l’entremise des trois conseils subventionnaires. Un financement supplémentaire a été promis dans les budgets de 2004 et 2005 (respectivement 20 et 15 millions de dollars), ce qui a porté le financement annuel total du programme à 260 millions de dollars en 2005-2006(36). D’après le secrétariat du Programme des chaires de recherche du Canada, qui administre le Programme des coûts indirects, les subventions ont été accordées comme suit : 224,4 millions de dollars en 2003-2004, 244,5 millions de dollars en 2004-2005, et 259 millions de dollars en 2005-2006.
Un examen à mi-mandat du programme effectué en 2004-2005 portait sur des modèles de rechange pour la prestation et la conception du programme et sur le succès qu’il connaissait. Les résultats de cet examen et la réponse des gestionnaires devraient être rendus publics au printemps 2006.
De 1996-1997 à 2003-2004, l’appui financier fédéral à la santé, à l’éducation postsecondaire et à l’aide sociale a été consolidé en une contribution globale aux provinces et territoires – le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Le 1er avril 2004, le TCSPS a été scindé en deux transferts : le Transfert canadien en matière de santé (TCS) et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS). Le TCS représentait 62 p. 100 du transfert global fédéral et le TCPS, les autres 38 p. 100.
Le TCPS appuie l’éducation postsecondaire, l’aide sociale et les services sociaux, y compris le développement de la petite enfance et les services d’apprentissage et de garde des jeunes enfants. Il comprend des transferts de points d’impôt, ainsi qu’un transfert « en espèces » par habitant(37). Étant donné que les provinces et les territoires peuvent consacrer à l’éducation postsecondaire le pourcentage de leur choix du TCPS et qu’ils utilisent une partie des paiements de péréquation pour financer les dépenses postsecondaires, il n’est pas possible d’évaluer précisément la contribution indirecte du gouvernement fédéral à l’éducation postsecondaire(38).
Néanmoins, d’après les tendances des dépenses provinciales, on estime à 4,5 milliards de dollars la part du TCPS que les provinces ont consacrée au financement de base des universités et collèges en 2004-2005(39). D’après les Comptes publics du Canada 2004-2005, les provinces et territoires ont reçu 7,9 milliards de dollars de transferts en espèces du TCPS en 2004-2005, comparativement à 7,5 milliards de dollars en 2003-2004. Conformément à la loi, les transferts en espèces atteindront 8,4 milliards de dollars en 2005-2006 et 8,8 milliards de dollars en 2007-2008(40).
Un grand nombre d’observateurs et de parties intéressées représentant un vaste éventail d’intérêts de la société canadienne(41) ont soutenu que le TCPS devrait être scindé en un transfert en matière de programmes sociaux et un transfert en matière d’éducation postsecondaire pour les mêmes raisons qui ont justifié la restructuration du TCSPS, soit améliorer la transparence et la reddition des comptes en matière d’affectation des dépenses, accroître la visibilité de l’appui fédéral et donner de meilleurs résultats. Le Comité permanent des finances de la Chambre des communes était lui aussi en faveur de deux transferts distincts dans son rapport de décembre 2004, croyant que « [c]e changement […] améliorera[it] les résultats sur les deux plans »(42).
Dans sa Mise à jour économique et financière de novembre 2005(43), le gouvernement fédéral a promis d’importants investissements dans la recherche universitaire et l’infrastructure postsecondaire du Canada. Ces investissements pourraient ne pas se matérialiser, vu le changement de gouvernement qui a suivi l’élection fédérale de 2006. Celui qui visait à établir un Fonds d’innovation pour l’enseignement postsecondaire à l’appui des dépenses des provinces et des territoires visant à améliorer l’infrastructure postsecondaire du Canada avait cependant fait l’objet d’un engagement de financement dans le projet de loi C-48. Ce projet de loi, qui autorisait l’affectation théorique sur deux exercices (2006-2007 et 2007-2008) d’un paiement de un milliard de dollars destiné à l’infrastructure a reçu la sanction royale
le 20 juillet 2005(44).
Depuis 1998, le gouvernement fédéral a accru ses investissements dans la R-D et son infrastructure. Ces investissements ont déjà donné des résultats importants, car la capacité et le rendement de la R-D du Canada dans le secteur de l’enseignement supérieur ont réalisé des gains importants. Le Canada est maintenant reconnu internationalement comme un pays qui offre une excellente formation et qui produit de la recherche de calibre mondial. Le 25 octobre 2005, l’Association des universités et collèges du Canada publiait En plein essor : Édition 2005 du rapport sur la recherche universitaire et la transmission du savoir(45), qui décrit les progrès réalisés par les universités pour aider le Canada à atteindre les objectifs ambitieux fixés dans la Stratégie d’innovation du Canada. D’après ce rapport, les universités sont en voie d’atteindre leur objectif de tripler leur rendement commun en matière de commercialisation d’ici 2010(46). De plus, « les universités et leurs établissements affiliés ont intensifié leurs activités de recherche : les sommes investies à cet effet sont passées de 5,8 milliards de dollars à 9,3 milliards de dollars en quatre ans, une augmentation de 61 p. 100 entre 2000 et 2004.
Les universités sont donc en bonne voie de réussir à doubler leurs activités de recherche. »(47) D’après l’AUCC et d’autres intervenants canadiens dans le secteur de la R-D, si le Canada veut atteindre son objectif de se hisser d’ici 2010 parmi les cinq premiers pays du monde pour le rendement de la R-D, il devra à très court terme non seulement maintenir l’élan donné par ces importants investissements fédéraux dans la R-D, mais aussi le renforcer grâce à de nouveaux investissements dans la recherche. Les partisans de cette approche soutiennent en outre qu’il faut un engagement financier continu dans la R-D pour que les Canadiens continuent de tirer le plus grand avantage possible du domaine de la recherche au Canada.
