Publications courantes : Économie et finances

Table des matières

• Introduction
• Qu'est-ce qu'un fonds souverain?
• Croissance et impact des fonds souverains
• Efforts Internationaux
• Position du Canada
• Conclusion
• Notes

Introduction

Depuis quelques années, les fonds souverains suscitent une attention considérable en raison de leur forte croissance, tant en taille qu’en nombre et en influence. Cette croissance est alimentée par les excédents importants et persistants en devises étrangères des pays producteurs de pétrole et des économies asiatiques émergentes exportatrices. Les fonds souverains retiennent aussi l’attention à cause des stratégies d’investissement conquérantes qu’ils ont adoptées dans les pays développés.

Le présent document décrit l’émergence des fonds souverains, les réactions internationales sur le plan des politiques face à leur importance croissante, et la position du Canada à leur égard.

Qu'est-ce qu'un fonds souverain?

Un fonds souverain est un fonds de placement spécialisé qui est détenu par un État et qui sert de manière générale à réinvestir des réserves en devises étrangères(1). Il est souvent considéré comme distinct des fonds publics ou des fonds de la banque centrale qui servent, quant à eux, à financer la balance des paiements ou à gérer les caisses de retraite des fonctionnaires.

Les fonds souverains ont d’abord été créés par des pays pétroliers pour atténuer l’incidence de l’instabilité des prix du pétrole sur leur monnaie. Ils aident aussi les gouvernements à épargner pour les générations futures ou pour les périodes de vaches maigres en convertissant des ressources non renouvelables en une source de revenus stable.

Aujourd’hui la plupart des fonds souverains cherchent à diversifier les actifs nationaux et à réduire les coûts de renonciation inhérents aux titres de créance étrangers à intérêt relativement faible en faisant des investissements à rendement plus élevé. Leur tolérance au risque étant élevée et leurs horizons d’investissement longs, ils tendent à investir sur les marchés boursiers et les marchés des capitaux étrangers. Comme les réserves de devises étrangères continuent d’augmenter, les fonds souverains représentent un nouveau type d’investisseur international.

Il existe différentes sortes de fonds souverains et nombre d’entre eux poursuivent des objectifs stratégiques multiples. Les différences dans leurs objectifs déclarés, leur politique en matière de gouvernance et de gestion, leur stratégie d’investissement, leur profil de risque et de rendement et leurs contraintes réglementaires se reflètent dans les types d’actifs qu’ils acquièrent(2). Il existe aussi de grandes différences dans les degrés de transparence, car ils ne sont pas cotés en bourse et ne sont pas tenus de communiquer leurs avoirs ou leurs stratégies.

Croissance et impact des fonds souverains

Étant donné l’absence de communication souvent associée aux fonds souverains, il est difficile de déterminer avec précision l’ampleur de leurs placements dans le monde. D’après le Fonds monétaire international (FMI), leurs placements, évalués actuellement à deux à trois billions de dollars américains, pourraient atteindre les six à dix billions d’ici 2013(3). L’Arabie Saoudite, les Émirats arabes unis, la Norvège, Singapour, le Koweït, la Russie et la Chine détiennent les plus gros fonds souverains. Certains observateurs voient dans la croissance des fonds souverains une indication de changements structurels dans le système financier mondial et dans les relations internationales; à savoir : 1) une redistribution de la richesse internationale des pays développés vers des pays en développement qui n’ont jamais joué de rôle majeur dans les finances internationales, et 2) un transfert du contrôle des fonds du secteur privé au secteur public(4).

Les fonds souverains ont plus d’influence sur les marchés des capitaux et sur les bourses de marchandises. Il faut, cependant, remettre cette influence en perspective. En effet, leurs deux ou trois billions de dollars américains ne pèsent guère à côté de la valeur totale des titres échangés (actions et créances), qui avoisine les 165 billions de dollars américains(5).

La plupart des pays accueillent favorablement les placements des fonds souverains comme sources de financement stables avec des horizons d’investissement longs, de faibles niveaux de levier et relativement peu de contraintes de liquidités, surtout dans les périodes de turbulence. Toutefois, comme les fonds souverains manquent de transparence et qu’ils appartiennent à des États, les pays d’accueil craignent que des motifs autres que les intérêts commerciaux interviennent dans leurs activités de placement à l’étranger, en particulier s’il en résulte des acquisitions sensibles. En outre, il arrive que les fonds souverains ajoutent à l’instabilité des marchés par l’ampleur de leurs placements et la possibilité de changements soudains dans leurs stratégies d’investissement(6). En revanche, les pays d’accueil risquent d’adopter des politiques d’investissement protectionnistes qui auront pour effet de bloquer les investissements légitimes des fonds souverains et d’entraver les flux commerciaux internationaux.

Efforts Internationaux

La question des fonds souverains a été soulevée pour la première fois à une réunion des ministres des Finances du G7 en octobre 2007, à laquelle ils ont d’ailleurs décidé qu’une approche multilatérale s’imposait. Le FMI et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont donc collaboré avec le Groupe de travail international sur les fonds souverains, nouvellement formé et réunissant des détenteurs de fonds souverains, afin de répondre aux préoccupations soulevées par l’influence grandissante des fonds souverains.

En avril 2008, l’OCDE a publié des principes directeurs et des pratiques exemplaires à l’intention des pays d’accueil d’investissements de fonds souverains(7). En résumé, elle recommande à ces pays de ne pas prendre de mesures protectionnistes et d’adhérer aux principes de non-discrimination et de libéralisation des échanges. Elle leur recommande également de faire preuve de transparence dans leur réglementation des investissements étrangers, d’appliquer avec modération les restrictions aux investissements étrangers qui visent à protéger la sécurité nationale et de ne pas y recourir aux fins de protectionnisme.

En octobre 2008, le Groupe de travail international a établi avec l’aide du FMI un ensemble non contraignant de principes et de pratiques généralement acceptés (PPGA) dits « Principes de Santiago ». Ces principes, au nombre de 24, portent sur des questions clés, comme la séparation des intérêts politiques de la gestion des fonds souverains. Ils visent avant tout à assurer la bonne gouvernance de ces fonds ainsi que l’application de pratiques d’investissement « prudentes et sur des bases saines ». Un de ces principes invite les fonds souverains à soumettre leur « approche générale des opérations de financement, de retrait et de dépense à des politiques, règles, procédures et dispositifs relevant du domaine public »(8).

Le temps dira si les Principes de Santiago se traduiront par plus de transparence. La question de la transparence financière aurait d’ailleurs été la plus débattue au sein du Groupe de travail international pendant leur définition(9). Environ six mois après leur publication, le Groupe de travail international a changé de nom pour devenir le Forum international des fonds souverains, dont les membres se réunissent au moins une fois par an.

Position du Canada

Le Canada est à la fois source et bénéficiaire d’investissements de fonds souverains. Il est membre du Forum international des fonds souverains en raison du Fonds du patrimoine de l’Alberta (Alberta Heritage Savings Trust Fund), qui se classe plus ou moins parmi les 30 premiers fonds souverains du monde par ses actifs. Ses opérations sont considérées comme éminemment transparentes par rapport à celles d’autres fonds souverains.

Le Canada accueille favorablement les investissements de fonds souverains et d’autres types d’investissements directs étrangers. Il existe cependant des restrictions fédérales aux investissements étrangers qui ne s’appliquent pas aux Canadiens, et elles sont énoncées dans la Loi sur Investissement Canada (LIC)(10). Les étrangers qui prennent le contrôle d’une entreprise canadienne existante ou qui souhaitent lancer une nouvelle activité commerciale sont assujettis à la LIC et doivent présenter un avis ou une demande d’examen(11).

L’avis, qui fournit au gouvernement fédéral des renseignements de base sur l’investisseur, doit être déposé dans les 30 jours suivant l’investissement. Il y a examen dès lors que certains seuils d’investissement sont dépassés. Il s’agit alors de voir si l’investissement sera à l’avantage net des Canadiens. S’il ne répond pas à ce critère, le gouvernement fédéral l’interdit.

Les seuils d’examen varient suivant que le pays investisseur est membre ou non de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) :

• Pour les investisseurs qui ne sont pas membres de l’OMC, les seuils d’examen sont de cinq millions de dollars canadiens pour les acquisitions directes et de 50 millions pour les acquisitions indirectes. Cependant, le seuil d’examen d’une acquisition indirecte est de cinq millions si la valeur des actifs de l’entreprise visée est supérieure à la moitié de la valeur de la transaction globale.
• Pour les investisseurs membres de l’OMC, le seuil d’examen est de 299 millions de dollars canadiens en 2010 et les acquisitions indirectes ne sont pas examinées. Ce seuil est rajusté tous les ans en fonction de la croissance du produit intérieur brut aux prix du marché.

Le budget fédéral de 2009 prévoyait plusieurs modifications à la LIC, comme de porter le seuil pour les investisseurs membres de l’OMC à un milliard de dollars canadiens et de calculer les seuils en fonction de la valeur comptable des actifs bruts plutôt que de la valeur de l’entreprise(12). Les modifications permettent aussi au gouvernement fédéral d’examiner les investissements qui risquent de porter atteinte à la sécurité nationale. Cet examen relatif à la sécurité nationale se fera séparément de l’examen de l’avantage net. Le Parlement a approuvé ces modifications, mais elles ne sont pas encore entrées en vigueur. Le gouvernement a indiqué qu’elles prendraient effet à une date fixée par décret.

La LIC ne traite pas les fonds souverains ou les sociétés d’État différemment des investisseurs étrangers privés pour ce qui est des seuils d’avis ou d’examen(13). Cependant, pour inciter les sociétés d’État qui investissent à la transparence, le gouvernement fédéral a mis à jour en 2007 les lignes directrices qui leur sont destinées. Pour les acquisitions sujettes à examen, les sociétés d’État doivent indiquer par qui elles sont contrôlées, y compris si elles sont propriété directe ou indirecte de l’État ou si celui-ci les contrôle directement ou indirectement. Selon les lignes directrices, « le gouvernement du Canada a pour politique de s’assurer que la gouvernance et l’orientation commerciale des [sociétés d’État] sont prises en considération au moment de déterminer si leurs acquisitions de contrôle au Canada, pouvant faire l’objet d’un examen, procurent un avantage net au Canada »(14).

Les lignes directrices précisent également ceci : « Cet examen visera à déterminer si le non-Canadien respecte les normes canadiennes de gouvernance (p. ex. les engagements en matière de transparence et de divulgation, l’indépendance des membres du conseil d’administration, l’indépendance des comités de vérification et le traitement équitable des actionnaires) les lois et pratiques canadiennes. Cet examen visera également à déterminer comment et la mesure dans laquelle un État possède ou contrôle la société non canadienne. »(15)

En pratique, le fonds souverain est un type de société d’État distinct parce qu’il s’agit généralement d’un investisseur passif qui tend à investir dans des actifs financiers (actions et obligations), plutôt que d’acquérir les actifs réels (usines et terrains) d’une entreprise ou de jouer un rôle actif dans son fonctionnement(16). Cependant, le gouvernement est habilité à assujettir presque tout investissement étranger à un examen, en prenant un décret, même si cet investissement est inférieur aux seuils prévus par la LIC. Cela étant, les lignes directrices donnent une bonne idée de la position du gouvernement fédéral en ce qui concerne les investissements d’États étrangers au Canada.

Conclusion

Depuis quelques années, les fonds souverains gagnent en taille et en influence sous l’effet des prix du pétrole et des excédents commerciaux importants d’un certain nombre de pays asiatiques. Cette croissance témoigne probablement d’une nouvelle dynamique dans les finances internationales. Des mesures internationales sont prises pour répondre aux préoccupations associées à la montée des fonds souverains. La plupart des pays, y compris le Canada, accueillent favorablement les investissements de fonds souverains, du moment qu’ils ont une orientation commerciale et qu’ils font preuve de transparence, en particulier lorsque la transaction se traduit par l’acquisition d’une entreprise.

Notes

†  Les études générales de la Bibliothèque du Parlement sont des analyses approfondies de questions stratégiques. Elles présentent notamment le contexte historique, des informations à jour et des références, et abordent souvent les questions avant même qu’elles deviennent actuelles. Les études générales sont préparées par le Service d’information et de recherche parlementaires de la Bibliothèque, qui effectue des recherches et fournit des informations et des analyses aux parlementaires ainsi qu’aux comités du Sénat et de la Chambre des communes et aux associations parlementaires, et ce, de façon objective et impartiale. [ Retour au texte ]