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Rapport intérimaire
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturellesL'honorable Nicholas W. Taylor, président
L'honorable Mira Spivak, vice-présidente
Juin 2001
COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DE L'ÉNERGIE, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES RESSOURCES NATURELLES
Aspects techniques :
Une culture axée sur la sûreté :
Législation et surveillance fédérales :
Participation du public à la prise de décisions :
Arrêt et remise en état de la centrale nucléaire de Pickering A : Un bref historique
ASPECTS TECHINIQUES DU RELANCEMENT DE LA CENTRALE NUCLÉAIRE DE PICKERING A
Dispositifs de sûreté des réacteurs CANDU
Dispositifs particuliers des réacteurs de la centrale nucléaire de Pickering A
Remise en service proposée
Modernisation du système d’arrêt rapide
Dangers sismiques
L’importance des incendies à la centrale nucléaire de Pickering A
Évaluation des risques : Évaluation des risques d’accident que présente la centrale nucléaire de Pickering A
Problèmes de santé publique
Une culture axée sur la sûreté
LOIS FÉDÉRALES: LA LOI SUR LA RESPONSABILITÉ NUCLÉAIRE
PICKERING A ET LE PROCESSUS FÉDÉRAL D'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Contexte
Quel est le genre d’évaluation qui convient à la situation?
Déroulement du processus d’évaluation
Témoins
Mission d'information à Washington, D.C. et Atlanta, Géorgie (9 octobre - 14 octobre 2000)
L'honorable Nicholas W. Taylor, président
L'honorable Mira Spivak, vice-présidente
Et les honorables sénateurs:
Willie Adams
Tommy Banks
John Buchanan, C.P.
*Sharon Carstairs (or Fernand Robichaud, C.P.)
Ione Christensen
Ethel Cochrane
John Trevor Eyton
Isobel Finnerty
James F. Kelleher, C.P.
Colin Kenny
* John Lynch-Staunton (or Noël A. Kinsella)
Nick G. Sibbeston
* Membres d'office
Autres sénateurs ayant participé aux travaux du comité :
Thelma Chalifoux, The Very Rev. Lois Wilson ,
*Sharon Carstairs (or Fernand Robichaud, C.P.) and *John Lynch-Staunton (or Noël A. Kinsella)* Membres d'office
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 1er mars 2001 :
L'honorable sénateur Taylor propose, appuyé par l'honorable sénateur Cordy,
Que Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles soit autorisé à étudier les questions qui pourraient survenir occasionnellement se rapportant à l'énergie, à l'environnement et aux ressources naturelles en général, notamment l'étude sur la sécurité des réacteurs nucléaires; et
Que les documents et les témoignages recueillis et les travaux accomplis sur la question de la sécurité des réacteurs nucléaires par le Comité durant la deuxième session de la trente-sixième législature soient soumis au Comité;
Que le Comité fasse rapport au Sénat au plus tard le 15 décembre 2002.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat,
Paul C. Bélisle
Depuis les années 70 que des réacteurs sont en service au Canada, il n’est survenu aucun accident ou incident majeur de l’ampleur de ceux de Three Mile Island ou de Tchernobyl, mais le public garde toujours à l’œil leur sûreté. Lorsqu’Ontario Power Generation a annoncé qu’elle prévoyait relancer les quatre réacteurs de Pickering A, arrêtés depuis 1997, notamment pour des raisons de sûreté, la question a refait surface. Le Parlement du Canada doit veiller à ce qu’on se penche sur de tels dossiers et le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles a été chargé d’étudier la question de la sûreté des installations nucléaires de production d’électricité.
Au début, le Comité a décidé de concentrer ses efforts sur quatre aspects particuliers de la sûreté nucléaire : les aspects technologiques, la culture axée sur la sûreté dans les centrales nucléaires, la législation et la surveillance fédérales, et enfin la participation du public dans la prise de décisions en matière de sûreté. Pour mener à bien leur mandat, les membres du Comité ont visité la centrale nucléaire de Pickering, échangé avec des citoyens inquiets de la région, entendu des témoins à Ottawa, commandé une étude d’expert indépendante sur les risques d’accident que pose Pickering A et rencontré des représentants des autorités réglementaires américaines à Washington et des représentats de l’Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires à Atlanta (Georgia). Le Comité entend approfondir éventuellement la question de la réglementation internationale de la sûreté des réacteurs nucléaires, en consultant des experts d’organismes telles l’Agence internationale de l’énergie atomique et l’Agence pour l’énergie nucléaire.
L’étude a conduit le Comité à faire plusieurs recommandations sur chacun des aspects susmentionnés, comme suit :
Recommandation 1 :
Le Comité recommande que la Commission canadienne de sûreté nucléaire "CCSN" maintienne son indépendance par rapport aux services d’utilité publique lorsqu’il est question de conformité à des ordonnances sur des questions cruciales de sûreté.
Recommandation 2 :
Le Comité recommande de documenter autant que possible les discussions de fond comme celles portant sur l’amélioration du système de sûreté, de mettre à la disposition du public ces documents et de consulter celui-ci avant de prendre des décisions finales.
Recommandation 3 :
Le Comité recommande que la CCSN exige des vérifications et une surveillance poussées des améliorations apportées au système d’arrêt de Pickering A après son installation et rende publics tous les rapports sur le rendement du système observé à l’occasion des vérifications et dans des conditions réelles d’exploitation.
Recommandation 4 :
Le Comité recommande qu’avant le relancement d’un réacteur la CCSN ordonne à Ontario Power Generation "OPG" de recalculer les dangers sismiques en effectuant une évaluation approfondie des risques de séisme, y compris du risque lié aux conduites de sûreté, et d’apporter les améliorations additionnelles sur le plan de la sûreté qui peuvent être précisées.
Recommandation 5 :
Le Comité recommande que la CCSN exige d’OPG qu’elle fasse une évaluation probabiliste des risques qui soit globale et de troisième niveau pour Pickering A.
Une culture axée sur la sûreté :
Recommandation 6 :
Le Comité recommande que la CCSN ou une autre autorité responsable prenne les mesures nécessaires pour accélérer l’adoption des normes les plus récentes de la Commission internationale de protection radiologique "CIPR" au Canada.
Recommandation 7 :
Le Comité recommande qu’au nom de la sécurité du public le le gouvernement de l’Ontario et gouvernement fédéral examinent la possibilité d’apporter aux lois sur les droits de la personne des modifications qui permettraient de soumettre à des tests de dépistage de la consommation d’alcool et de drogues les personnes qui travaillent dans des domaines où la sécurité du public est en jeu. En attendant, le Comité recommande que les représentants syndicaux et patronaux à OPG donne la priorité à la création d’un programme de dépistage de la consommation d’alcool et de drogues qui ne contrevienne pas aux lois en vigueur.
Législation et surveillance fédérales :
Recommandation 8 :
Le Comité recommande que le gouvernement procède immédiatement à la modification de la Loi sur la responsabilité nucléaire et qu'il maintienne et augmente la protection garantie par l'assurance que doit détenir l'exploitant, du montant actuel de 75 millions de dollars au montant recommandé dans les Conventions de Paris et Vienne et se situant "à plus de 600 millions de dollars".
Participation du public à la prise de décisions :
Recommandation 9 :
Le Comité recommande que le Règlement sur la liste d’étude approfondie adopté en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale soit modifié de façon à inclure dans la liste la remise en service d’un réacteur de centrale nucléaire après un arrêt prolongé ou d’importantes modifications au réacteur ou à la centrale.
Recommandation 10 :
Le Comité recommande que la CCSN veille à ce que le public ait confiance dans le processus fédéral d’évaluation environnementale par les moyens suivants :
Alors que, partout dans le monde, les gouvernements s’efforcent de relever le défi pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, l’intérêt pour le nucléaire refait surface. Le Comité est d’avis que la mise en œuvre des recommandations contribuera à assurer que la production d’électricité à partir du nucléaire se fera dans un grand souci de protéger la santé et la sécurité des employés, du public et de l’environnement. Le Comité a demandé que les ministres concernés accordent dès que possible à nos constatations toute l’attention qu’elles méritent, et il entend réexaminer éventuellement la question pour s’assurer que des mesures ont été prises pour régler les problèmes que nous avons soulevés.
On produit de l’énergie nucléo-électrique au Canada depuis le début des années 70, époque où les réacteurs commerciaux CANDU des centrales de Pickering, en Ontario, et Gentilly, au Québec, ont commencé à produire de l’électricité. On assure maintenant quelque 15 % de l’approvisionnement en électricité du Canada à l’aide de l’énergie nucléaire. Les résidents de l’Ontario dépendent particulièrement de cette dernière. Douze (12) réacteurs nucléaires y assurent aujourd’hui 50 % de l’approvisionnement en électricité. Au Nouveau-Brunswick, la centrale nucléaire de Point Lepreau répond à 30 % de la demande d’électricité de la province. Au Québec, la centrale nucléaire Gentilly-2 y satisfait à environ 3 % de la demande d’électricité.
Les services d’utilité publique qui ont projeté de construire et qui ont construit des centrales nucléaires il y a trois décennies s’attendaient à ce qu’elles fonctionnent en toute sécurité pendant 40 ans ou plus. En 1997 cependant, Ontario Hydro, l’ancêtre d’Ontario Power Generation (OPG), a arrêté ses sept réacteurs les plus âgés, ce qui lui a coûté, estime-t-on, entre 5 et 8 milliards de dollars. Les centrales les plus âgées avaient été, en deux mots, mal entretenues. Leur rendement était d’un niveau à peine acceptable, une note qui aurait probablement entraîné l’inscription par la Nuclear Regulatory Commission des États-Unis de centrales nucléaires comparables sur sa liste de telles installations à surveiller. D’après le président-directeur général d’Ontario Hydro à l’époque, la direction de ce service d’utilité publique avait négligé de continuer à se concentrer sur la sûreté et l’efficacité et avait toléré un abaissement des normes.
La Commission de contrôle de l’énergie atomique (CCEA), le prédécesseur de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), avait, en outre, ordonné à Ontario Hydro d’apporter avant la fin de 1997 une amélioration clé sur le plan de la sûreté à la centrale nucléaire de Pickering A. Incapable de respecter le délai fixé pour l’amélioration du système d’arrêt rapide des réacteurs de la centrale nucléaire de Pickering A, Ontario Hydro a mis hors service le 31 décembre 1997 les installations, dont le combustible nucléaire n’a pas été retiré.
Les critiques de l’industrie nucléaire ont perçu l’arrêt des réacteurs comme le début de la fin de la production d’énergie nucléo-électrique au Canada. Cet arrêt a également réveillé au sujet de la sûreté des réacteurs nucléaires les inquiétudes de la population alimentées depuis les années 70 par des accidents majeurs survenus aux centrales nucléaires de Three Mile Island, en Pennsylvanie, et de Tchernobyl, en Ukraine. Le gouvernement ontarien s’est immédiatement efforcé de réagir au malaise de la population en créant le Comité spécial des affaires nucléaires d’Ontario Hydro, qui a conclu dans son rapport que les réacteurs nucléaires étaient exploités en toute sécurité, mais qui y a formulé 39 recommandations en vue d’améliorations, dont cinq s’adressaient à l’organisme fédéral de réglementation ou au gouvernement du Canada .
En 1998, le Comité permanent de la Chambre des communes des affaires étrangères a publié un rapport, Le Canada et le défi nucléaire : réduire l’importance politique de l’arme nucléaire au XXIe siècle, axé sur les armes atomiques, qui effleurait cependant aussi l’utilisation à des fins civiles de l’énergie nucléo-électrique et l’exportation de la technologie nucléaire du pays. Les membres de ce comité ont reconnu qu’ils n’avaient aucun mandat pour traiter de ces questions. Ils ont recommandé qu’un autre organe parlementaire plus approprié en effectue une étude séparée. En février 2000, le Comité sénatorial permanent de l’énergie, de l’environnement et des ressources naturelles s’est mis à la tâche.
Le Comité sénatorial a décidé au départ de centrer uniquement son attention sur la sûreté des réacteurs nucléaires de puissance CANDU, dont le nombre atteint 25 au Canada. Il a décidé, en particulier, de se concentrer sur quatre principaux domaines : les aspects technologiques de la sûreté, la culture axée sur la sûreté aux centrales nucléaires, la législation fédérale et sa surveillance et le concept de sûreté sociale qui porte sur la façon dont les Canadiens moyens perçoivent l’énergie nucléo-électrique et leur participation au processus de prise de décisions à son sujet.
Le Comité sait que la production d’énergie nucléo-électrique soulève une foule d’autres questions, dont les subventions du gouvernement fédéral à l’industrie, les avantages de cette forme d’énergie dans les domaines de la médecine et de la recherche avancée, la question non réglée de l’élimination des déchets nucléaires, la capacité de l’industrie de contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre et la question plus vaste des sources d’énergie de rechange.
OPG projette actuellement de relancer ses quatre réacteurs à la centrale nucléaire de Pickering A. Ce service d’utilité publique a également signé une entente de 18 ans avec British Energy PLC, d’Écosse, pour la location et l’exploitation de réacteurs à la centrale nucléaire de Bruce, en bordure du lac Huron. Quatre des huit réacteurs de cette centrale nucléaire sont actuellement arrêtés. Bruce Power, une filiale à 100 % de British Energy, a demandé à la CCSN des permis d’exploitation pour les réacteurs situés à cet endroit. Cette entreprise a également amorcé une étude technique détaillée de 30 millions de dollars qui prévoit le relancement de deux des quatre réacteurs actuellement arrêtés. Puisqu’on reconnaît que des millions de Canadiens dépendent encore de l’énergie nucléo-électrique, la préoccupation pressante, ce ne sont pas les choix en matière d’énergie effectués il y a des décennies, mais les décisions qu’on prend aujourd’hui au sujet des centrales nucléaires qui vieillissent. Le Comité a choisi la plus âgée des centrales nucléaires, celle de Pickering A, comme cas type logique pour son examen.
Des responsables de la CCSN ont déclaré, au départ, au Comité que son rôle consiste à réglementer l’énergie nucléo-électrique de façon que « le développement et l’utilisation de l’énergie nucléaire ne constituent pas un risque déraisonnable pour la santé, la sûreté, l’environnement et la sécurité nationale. » L’organisme fédéral de réglementation a affirmé officiellement qu’il n’est pas satisfait des normes en vigueur qui régissent l’exploitation et la maintenance des réacteurs de puissance du Canada. Un responsable de la CCSN a déclaré au Comité :
« Je dirai que la CCEA a affirmé officiellement qu’elle n’est pas satisfaite des normes en vigueur qui régissent l’exploitation et la maintenance des réacteurs de puissance du Canada. Même si nous demeurons convaincus que les dispositions relatives à la sécurité du public, à la sécurité et à l’environnement suffisent pour permettre une exploitation à court terme, nous sommes déterminés à ne pas laisser miner le principe de la "défense en profondeur" qui sous-tend la sûreté au Canada. »
Ce responsable est, en outre, entré dans les détails de la question, faisant remarquer que : « Il ne nous suffit pas de savoir que la qualité du fonctionnement et de l’entretien de la centrale est adéquate à long terme, c’est-à-dire cinq à 10 ans. »
Quel est le niveau suffisant de sûreté? C’est là la question qu’un membre du Comité a posée la première journée des audiences à Ottawa. Cette question est demeurée une question clé tout au long des travaux des membres, pendant qu’ils visitaient la centrale nucléaire de Pickering, parlaient avec des citoyens inquiets de la région, entendaient des témoins à Ottawa, commandaient à un expert indépendant un examen du risque d’accident que présente la centrale nucléaire de Pickering A et rencontraient des responsables de la réglementation américaine à Washington et des dirigeants de l’Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires (WANO) à Atlanta, en Géorgie.
Les membres du Comité étaient des profanes dans le domaine. Ils en sont cependant arrivés à leurs conclusions avec l’aide de personnel de recherche, d’un expert-conseil indépendant, de témoins informés et de mémoires écrits et avec l’assistance bénévole de critiques de l’industrie nucléaire et de dirigeants de cette dernière. Nous formulons nos recommandations dans l’espoir que les autorités fédérales et que les services d’utilité publique provinciaux chargés d’assurer la sûreté des réacteurs nucléaires examineront ces aspects lorsqu’un second examen objectif dictera la possibilité, et le caractère avantageux, d’une énorme amélioration.
Le Comité avait projeté de déposer son rapport au Parlement suffisamment à temps pour que la CCSN examine ses observations au moment de prendre des décisions au sujet de l’évaluation environnementale de la centrale nucléaire de Pickering A. Comme d’autres comités parlementaires cependant, le Comité a constaté que la dissolution du Parlement en octobre 2000 et que le déclenchement d’élections générales ont coupé court à ses travaux. Ne pouvant faire rapport avant que le Parlement ne soit rappelé, le Comité espère néanmoins qu’OPG, la CCSN et les ministres concernés profiteront de ses conclusions lorsqu’ils formuleront leurs décisions au sujet du relancement de la centrale nucléaire de Pickering A et d’autres centrales nucléaires, celle de Bruce en particulier, dont on a proposé la remise en service. Enfin, certaines conclusions du Comité peuvent s’appliquer aux inquiétudes en matière de sûreté à toutes les centrales où des réacteurs sont en exploitation.
Arrêt et remise en état de la centrale nucléaire de Pickering A : Un bref historique
L’accident survenu à Three Mile Island, aux États-Unis, a servi à réveiller l’industrie nucléaire américaine. En 1979, en réaction à cet accident et à la baisse de rendement sur les plans de la sûreté et de l’exploitation qui y a mené, les exploitants de centrales nucléaires américaines ont mis sur pied l’Institute of Nuclear Power Operations (INPO), un groupe d’entraide pour l’industrie. Au cours des décennies qui ont suivi, avec l’aide de l’INPO, le rendement et la sûreté des centrales nucléaires américaines se sont radicalement améliorés. Au Canada cependant, le rendement et la sûreté diminuaient constamment.
En 1994 s’est produit à la centrale nucléaire de Pickering A le pire accident qui soit survenu au Canada à une centrale nucléaire commerciale. Le 10 décembre 1994, un tuyau s’est rompu à la hauteur du réacteur numéro 2, ce qui a provoqué un accident ayant entraîné une importante perte de réfrigérant (caloporteur) primaire et un déversement de 185 tonnes métriques d’eau lourde. On a utilisé le système de refroidissement d’urgence du cœur du réacteur pour en éviter la fusion. Environ 200 travailleurs ont participé au nettoyage du réacteur, qui a été relancé 14 mois plus tard.
Pendant toute la durée de l’exploitation de la centrale nucléaire de Pickering A, Ontario Hydro a signalé à la CCEA d’autres événements importants qui s’y sont produits, dont les suivants :
En 1997, la CCEA s’inquiétait tellement de la baisse de rendement des centrales nucléaires de Pickering A et B qu’elle a abrégé la durée normale de deux ans de leur permis d’exploitation à six mois. Quatre ans plus tôt, l’organisme de réglementation fédéral avait ordonné d’ajouter avant la fin de décembre 1997 aux réacteurs de la centrale nucléaire de Pickering A un second système d’arrêt rapide. En novembre 1996, il était évident que le délai fixé pour son ajout ne serait pas respecté et qu’il fallait prendre des mesures radicales pour stopper et inverser la tendance à la baisse observée sur le plan du rendement et de la sûreté.
Le président d’Ontario Hydro a fait appel à des experts des États-Unis pour fournir ce qu’il a plus tard décrit comme une évaluation « brutalement honnête » des opérations de production d’énergie nucléo-électrique du service d’utilité publique ontarien et pour élaborer un plan d’amélioration de ces dernières. Le Comité a entendu le témoignage de M. Carl Andognini, qui dirigeait l’équipe d’examen ayant préparé l’évaluation indépendante et intégrée du rendement (EIIR) et qui a plus tard joué le rôle de conseiller spécial du président d’OPG sur les questions nucléaires. M. Andognini a attribué la baisse (sur le plan du rendement et de la sûreté) au départ à la retraite de personnel expérimenté, à la faiblesse du leadership et à la décentralisation des opérations de production d’énergie nucléo-électrique. Chose plus importante, M. Andognini a souligné que « l’organisation (Ontario Hydro) n’était jamais passée d’une organisation formidable d’ingénierie et de construction à une organisation d’exploitation et de maintenance. »
La conclusion du rapport d’EIIR était la suivante :
« Les problèmes touchant la gestion, les procédures et l’équipement dans les centrales du Service nucléaire d’Ontario Hydro (SNOH) sont connus depuis longue date, mais on n’a pas tenté de les régler à la source. Par conséquent, la performance générale du SNOH est bien en-deçà du niveau de performance habituel des meilleurs exploitants d’installations nucléaires. On doit prendre des mesures immédiates afin d’améliorer la performance, pour éviter que la valeur des actifs du SNOH ne se déprécie irrémédiablement. »
Dans le rapport d’EIIR, on accordait à la centrale nucléaire de Pickering pour son rendement sur les plans de l’exploitation, de la formation en matière d’entretien, de l’ingénierie, de la protection contre les radiations, chimique et de l’efficacité organisationnelle une note à peine acceptable, ce qui correspond à un classement énormément inférieur aux normes de l’industrie. La note à peine acceptable signalait à la direction qu’elle devait porter immédiatement attention au rendement de la centrale nucléaire de Pickering. Ce n’est que sur le plan de la préparation aux situations d’urgence qu’on accordait à la centrale la note un peu plus élevée d’inférieure à la norme.
Dans le cadre d’un examen détaillé du système de distribution d’électricité de la centrale nucléaire, l’équipe d’EIIR a signalé que dans certains cas la capacité de ce système de remplir les fonctions pour lesquelles il avait été conçu n’était pas assurée. Dans d’autres cas, la capacité de fonctionnement du système avait été réduite à des niveaux inacceptables. La principale cause en était l’omission de rendre compte de l’effet cumulatif des changements apportés à la conception et à l’exploitation des installations. On a aussi cité leur entretien inefficace. En réaction, Ontario Hydro a arrêté les quatre réacteurs de la centrale nucléaire de Pickering A et les trois réacteurs de la centrale nucléaire de Bruce A pour que le service d’utilité publique ontarien puisse concentrer ses ressources sur les autres réacteurs et les ramener à un degré de fonctionnement entièrement acceptable.
Le Comité a entendu dire que le rendement des centrales nucléaires d’OPG qui n’ont pas été arrêtées s’est amélioré à la suite d’un programme de grande envergure en vigueur ces trois dernières années qui visait à l’accroître. À l’aide de normes élaborées par la WANO, l’indicateur global de rendement d’OPG est passé de 57 % en 1997, année où la moyenne nord-américaine était de 81 %, à 81 % précisément à la fin de 1999, moment où la moyenne mondiale avait atteint 88 %. Cette augmentation du rendement, alliée à des facteurs économiques, a incité OPG à demander à la CCSN l’autorisation de relancer les réacteurs de la centrale nucléaire de Pickering A, sous réserve d’améliorations bien précises, y compris d’une modernisation du système de sûreté. La proposition a fourni au Comité une excellente étude de cas pour son examen de la sûreté nucléaire.
Le recours précité aux normes de la WANO soulève la question du rôle éventuel des organes internationaux à l’égard de la surveillance de la sûreté des réacteurs dans le monde. Le Comité compte relancer cette question plus tard à Paris et à Vienne auprès de représentants de l’Agence internationale de l’énergie atomique et de l’Agence pour l’énergie nucléaire.
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