Politique nationale en matière de drogue : Royaume-Uni

POLITIQUE NATIONALE EN MATIÈRE DE DROGUE : ROYAUME-UNI

INTRODUCTION

Le présent document constitue une brève introduction à la politique nationale en matière de drogue du Royaume-Uni (RU). Il comprend de plus un examen du cadre législatif et de la stratégie décennale adoptée par le RU pour lutter contre la toxicomanie. Il présente également les pouvoirs publics participant à la mise en oeuvre de cette stratégie et examine les principales études et rapports menés par le Parlement, le gouvernement, ou d’autres institutions connexes. Le rapport évoque brièvement les coûts liés à la consommation abusive de drogues. Enfin, il présente l’information concernant la fréquence de l’usage et des infractions. Ce document est centré sur l’application de la politique des drogues en Angleterre; l’application varie en Écosse, au pays de Galles et en Irlande du Nord.

Ce document fait partie d’une série de portraits de pays préparée par la Bibliothèque du Parlement à l’intention du Comité sénatorial spécial sur les drogues illicites.

POLITIQUE NATIONALE EN MATIÈRE DE DROGUE

A. Stratégie décennale de lutte contre la toxicomanie

En 1998, le gouvernement a adopté une stratégie décennale destinée à combattre l’usage abusif des drogues au RU; celle-ci a été publiée dans un document intitulé Tackling Drugs to Build a Better Britain. Un coordonnateur et un assistant coordonnateur antidrogues ont été nommés pour gérer la mise en application de cette stratégie. L’approche allie l’exécution de la loi et la prévention, mais le gouvernement insiste sur la nature à long terme de cette stratégie antidrogue. L’exécution de la loi se poursuit pour toutes les drogues illicites, bien que l’accent soit mis sur les drogues les plus nocives, notamment l’héroïne et la cocaïne. Le problème de la drogue étant complexe, l’approche est fondée sur la collaboration entre les organismes, les groupes et les ministères gouvernementaux dans la planification et la réalisation d’activités habituellement coordonnées à l’échelle locale.

La stratégie comporte quatre objectifs : les jeunes, les communautés, le traitement et la disponibilité.

· Les jeunes. Le but est d’aider les jeunes à résister à l’usage abusif de drogue, afin de leur permettre d’atteindre leur plein potentiel. L’objectif principal consiste à réduire le nombre de jeunes de 25 ans et moins qui déclarent avoir utilisé des drogues illicites au cours du mois passé ou de l’année précédente. Pour atteindre ce but, le RU mise sur l’éducation dans les écoles et cible des programmes de prévention axés sur les jeunes à risque. À titre d’exemple, le Annual Rapport 1999/2000 du coordonnateur antidrogue indique que 93 p. 100 des écoles secondaires et 75 p. 100 des écoles primaires ont une politique d’éducation en matière de drogue et que 95 p. 100 des écoles secondaires ont des politiques couvrant les incidents liés à la drogue.

· Communautés. Dans le cadre de l’approche de protection des communautés, la stratégie comporte des programmes qui consistent à tenter d’identifier les contrevenants toxicomanes aux principales étapes du système de justice pénale, afin de leur donner la possibilité de suivre un traitement approprié. C’est dire que l’on considère que le système de justice pénale peut jouer un rôle important pour ce qui est de repérer les toxicomanes non traités et de leur faciliter l’accès aux services de traitement afin de briser le lien entre les drogues et le crime et de mettre les communautés à l’abri des comportements criminels et antisociaux liés à la toxicomanie. Le principal objectif consiste à réduire les récidives chez les contrevenants toxicomanes. Pour y arriver, différentes options permettant de repérer les toxicomanes et de les inciter à suivre le traitement indiqué ont été ajoutées à l’échelle nationale aux étapes de l’arrestation, de la procédure de probation et de la comparution devant les tribunaux. De plus, de nouvelles ordonnances de traitement et de dépistage de la toxicomanie disponibles dans le cadre de la procédure pilote seront bientôt à la disposition de tous les tribunaux de l’Angleterre et du pays de Galles. Le juge pourra donc, avec le consentement du contrevenant, rendre une ordonnance obligeant celui-ci à suivre un traitement parallèlement à l’exécution de services communautaires, ou comme peine en soi. En outre, le programme connu sous le nom de Carats (Counselling, Assessment, Referral, Advice and Throughcare ou « counselling, évaluation, renvoi, conseils et soins complets ») est offert dans toutes les prisons de l’Angleterre et du pays de Galles, et d’autres programmes de réhabilitation en milieu carcéral sont prévus.

· Traitement. Pour habiliter les gens à surmonter les problèmes de toxicomanie et à vivre plus sainement, il faut leur fournir un traitement, y compris des stratégies de réduction des méfaits. Il faut également établir des liens avec de vastes programmes gouvernementaux pour solutionner les autres problèmes auxquels les toxicomanes sont parfois confrontés (les problèmes sociaux, l’éducation, le logement et l’emploi, par ex.). Le but est de voir un nombre croissant de toxicomanes, y compris des prisonniers, recevoir le traitement. Mais présentement au RU, le temps d’attente constitue un des principaux problèmes pour quiconque est forcé de patienter avant d’obtenir le traitement approprié. Pour le moment, l’offre de services de traitement est bien inférieure à la demande. On planifie la création d’un organisme national (National Treatment Agency) qui sera chargé de fournir les traitements et de veiller à la prestation de services de haute qualité. En ce qui concerne la réduction des méfaits, l’introduction des échanges d’aiguilles a contribué à réduire considérablement la prévalence du VIH.

· Disponibilité. Le but ultime est de supprimer la disponibilité des drogues dans la rue. L’objectif principal consiste à réduire l’accès aux drogues chez les jeunes de 5 à 16 ans. Les autres objectifs sont d’augmenter les saisies de drogues de catégorie A, de neutraliser un plus grand nombre de trafiquants de catégorie A et d’augmenter les saisies de biens des trafiquants. Bien qu’il soit probablement difficile d’évaluer l’impact des mesures judiciaires sur l’offre, l’application efficace de la loi demeure une partie importante de la stratégie de lutte contre la toxicomanie du RU. Une partie de l’argent du fonds des biens confisqués est investie dans les activités antidrogues, en appui à la stratégie nationale de lutte contre la toxicomanie. Ce fonds s’élevait à 3 M£ en 1999-2000, et devrait atteindre 5 M£ en 2000-2001.

Des objectifs ambitieux concernant la stratégie de lutte contre la toxicomanie ont été fixés dans le premier rapport annuel du coordonnateur antidrogues et le plan national, notamment :

· réduire de moitié le nombres de jeunes qui consomment des drogues illicites (notamment l’héroïne et la cocaïne);

· réduire de moitié les niveaux de récidive chez les contrevenants toxicomanes;

· doubler le nombre de toxicomanes en traitement;

· réduire de moitié la disponibilité des drogues dans la rue (notamment l’héroïne et la cocaïne).

Leur stratégie exige également une amélioration de la recherche et de l’information, afin de mieux surveiller et de mieux évaluer la mise en application de la stratégie.

Bien que la stratégie décennale soit supposément axée sur les drogues les plus nocives (héroïne et cocaïne), plus de 100 000 personnes par année^([1]) se voient imposer des sanctions, pour possession de cannabis, variant de l’amende, à l’avertissement et dans certains cas à la peine de prison.

B. Cadre législatif

1. Introduction

La principale loi sur les drogues illicites au RU est la Misuse of Drugs Act 1971 (MDA) (qui est l’équivalent de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances du Canada). La loi et ses règlements (Misuse of Drugs Regulations 1985) régissent l’usage des drogues énumérées (comprenant les médicaments et les drogues à usage non médical). Ils stipulent les circonstances dans lesquelles il est légal d’importer, de produire, d’offrir, de posséder dans le but d’offrir et d’avoir en sa possession des drogues désignées.

2. Catégories de drogues

Dans l’annexe 2 de cette Loi, les drogues sont classées théoriquement en catégorie A, B ou C, pour indiquer leur degré présumé de nocivité pour les particuliers ou la société lorsqu’elles sont mal utilisées. Des peines maximales différentes sont prévues pour chaque catégorie et s’appliquent aux infractions concernant les drogues.

· La catégorie A est réservée aux drogues les plus nocives auxquelles s’appliquent les sanctions les plus sévères. Cette catégorie comprend entre autres, l’héroïne, la morphine, la méthadone, la cocaïne, l’opium, ainsi que les hallucinogènes tels que l’ecstasy et le LSD. Elle comprend également le cannabis liquide (huile de hachisch), le cannabinol et les dérivés de cannabinol, ainsi que toutes les drogues de catégorie B préparées pour injection.

· La catégorie B comprend le cannabis, la résine de cannabis, les opioïdes moins puissants (codéine), les stimulants synthétiques (amphétamines orales) et les sédatifs puissants (barbituriques).

· La catégorie C est réservée aux drogues qui sont considérées moins nocives telles que les tranquillisants, certains stimulants moins puissants et les analgésiques opioïdes légers.

Le Home Secretary (secrétaire de l’Intérieur) peut changer la classification des drogues au moyen d’une législation par délégation. Tout changement par décret ou règlement doit être précédé d’une consultation du Advisory Council on the Misuse of Drugs (conseil consultatif sur l’abus des drogues). Le conseil, un organisme créé par la loi, poursuit l’étude des drogues qui font l’objet d’abus, ou sont susceptibles de le faire, et conseille le gouvernement sur les mesures nécessaires pour prévenir la toxicomanie. Le conseil consultatif a publié plusieurs rapports sur la consommation de drogues au RU.

3. Infractions

Les articles 3 à 6 décrivent les activités interdites en ce qui concerne les drogues. Ces activités incluent l’importation et l’exportation (les infractions réelles et la procédure de mise en accusation sont décrites dans la Customs and Excise Management Act 1979), la production, l’offre, la possession et la possession avec intention d’offrir. La culture du cannabis constitue une infraction séparée, mais elle fait aussi partie de la production. En vertu de l’article 8, il est interdit à l’occupant de permettre sciemment l’utilisation de ses locaux pour la production, le stockage de n’importe quelle drogue désignée, la préparation d’opium pour fumer, ou pour fumer du cannabis, de la résine de cannabis ou de l’opium préparé. L’article 9 contient une série d’infractions liées à l’opium, notamment fumer ou utiliser l’opium autrement. L’article 9A interdit d’offrir tout article qui peut servir à l’administration illégale de drogues (les seringues hypodermiques sont exclues de cette interdiction pour les besoins des programmes d’échange de seringues). Les articles 18 à 21 décrivent d’autres infractions, traitant principalement de l’incitation à enfreindre la MDA.

4. Sanctions et peines

Les sanctions et les peines sont décrites dans les articles 25 et 26. L’article 27 traite de confiscation (forfeiture). Un tableau des sanctions pertinentes se trouve à l’annexe A.

· Pour les drogues de catégorie A, les peines maximales sont les suivantes : sept ans et/ou une amende illimitée pour possession; prison à vie et/ou amende illimitée pour production ou trafic et une peine obligatoire de sept ans en cas de troisième condamnation pour trafic. La peine obligatoire en cas d’une troisième condamnation pour trafic est prévue dans la Criminal Sentences Act 1997.

· Pour les drogues de catégorie B, les peines maximales sont : cinq ans et/ou amende illimitée pour possession; et quatorze ans et/ou une amende illimitée pour production ou trafic.

· Pour les drogues de catégorie C, les peines maximales sont : deux ans et/ou une amende illimitée pour possession; et cinq ans et/ou amende illimitée pour trafic.

De plus, les producteurs et les trafiquants sont susceptibles de voir leurs biens confisqués en vertu de la Drug Trafficking Act 1994. Comme il est mentionné précédemment, la culture du cannabis peut donner lieu à des poursuites en vertu de l’article 4 (production) de la MDA plutôt qu’en vertu de l’article 6 (culture) de cette même loi. C’est important, vu que la production (et non la culture du cannabis) est considérée comme un délit de trafic aux fins de la Drug Trafficking Act 1994. En 1997, 4 168 personnes ont été accusées de délits de production dont 92 p. 100 touchaient la production de cannabis (25 p. 100 de ces contrevenants ont reçu un avertissement et 18 p. 100 de ceux qui ont été trouvés coupables ont été condamnés à la détention immédiate). Parmi les délits de trafic au sens de la Drug Trafficking Act 1994, se trouvent la production, l’offre et la possession avec intention de vendre, ainsi que les délits d’importation en vertu de la Customs and Excise Management Act 1979. Comme on l’a déjà vu, selon la Crime Sentences Act 1997, les personnes qui sont déclarées coupables pour la troisième fois d’un délit de trafic (drogues de catégorie A) sont passibles d’une peine obligatoire minimale de sept ans d’emprisonnement.

Au RU, la plupart des infractions en matière de drogues se règlent par un jugement sommaire rendu par un magistrat ou un procès devant jury à la Crown Court (cour criminelle). Si le jugement est sommaire, la peine maximale ne peut excéder six mois et/ou une amende de 5000 £, ou trois mois et/ou une amende pour les délits moins graves.

5. Exemptions

L’article 7 permet de faire des règlements pour exempter certaines activités des dispositions concernant les infractions, permettant ainsi l’utilisation des drogues pour la médecine et la recherche scientifique. La Misuse of Drugs Regulations 1985 divise les drogues en cinq annexes. Les règlements décrivent les catégories de personnes autorisées à manipuler les drogues désignées dans le cadre de leurs activités professionnelles et stipulent les conditions dans lesquelles certaines activités peuvent être poursuivies. Des règles plus sévères s’appliquent aux drogues de l’annexe 1 concernant l’importation, l’exportation, la production, l’offre, la possession, la préparation d’ordonnances et la tenue des registres; on observe un relâchement graduel des règles pour les autres annexes. Par exemple, les drogues les plus restreintes de l’annexe 1 (comme le LSD et le cannabis) peuvent être possédées ou fournies seulement pour la recherche ou une autre fin particulière et seulement à des personnes autorisées; ces drogues ne sont pas disponibles pour les usages thérapeutiques normaux et ne peuvent être prescrites par les médecins n’ayant pas de permis à cet effet. Les drogues de l’annexe 2 – fournies sur ordonnance seulement – font l’objet de plusieurs contrôles relatifs aux ordonnances, à l’entreposage sécuritaire et au besoin de tenir des registres. Par ailleurs, les drogues de l’annexe 5 sont soumises à un minimum de contrôles administratifs et peuvent être importées, exportées et possédées pour usage personnel.

Le cannabis, les cannabinoïdes psychotropes et les produits dérivés sont classés dans l’annexe 1 comme n’ayant pas d’effet thérapeutique. En conséquence, ils ne peuvent être prescrits et possédés qu’à des fins de recherche par une personne autorisée. Le Nabilone (un cannabinoïde synthétique) peut être prescrit aux patients qui souffrent de nausées et de vomissements dus au traitement du cancer par la chimiothérapie et qui sont réfractaires aux autres médicaments. Le Dronabinol (un cannabinoïde) a été rayé de l’annexe 1 pour être inscrit à l’annexe 2 et on peut le prescrire. Cependant, il n’est toujours pas autorisé au RU et doit être prescrit à un « patient désigné nommément ».

L’article 10 permet d’établir des règlements sur la garde en lieu sûr, la documentation des transactions, la tenue des registres, l’emballage et l’étiquetage, le transport, les méthodes de destruction, les ordonnances, la transmission de renseignements sur les ordonnances à l’autorité centrale, les permis des médecins autorisés à prescrire des drogues désignées aux patients toxicomanes et la déclaration par les médecins de leurs patients toxicomanes.

The Misuse of Drugs (Supply to Addicts) Regulations 1997 restreint à quelques médecins détenant un permis spécial l’autorisation de prescrire de l’héroïne, du dipipanone et de la cocaïne pour le traitement de la toxicomanie.

6. Divers

La MDA permet au Secrétaire d’État de retirer à un médecin, un dentiste ou un pharmacien son permis de prescrire, d’administrer, de fabriquer ou de fournir des drogues désignées. Il est possible de revoir cette décision.

La Loi permet également à la police de chercher des locaux, d’interpeler et de rechercher des personnes soupçonnées de posséder une drogue désignée.

L’article 28 s’applique à la plupart des infractions à la MDA et permet au défendeur de prouver son manque de connaissances des faits pertinents à l’accusation. Autrement, l’infraction constituerait un délit absolu. La poursuite n’est cependant pas tenue de prouver la connaissance et le fardeau revient au contrevenant.

7. Autres lois pertinentes au domaine de la toxicomanie

La Medicines Act 1968 réglemente la production et la distribution de médicaments et autres produits médicaux au RU. Il faut habituellement obtenir une autorisation ou permis de marketing avant de distribuer un produit. (Cette loi équivaut à la Loi canadienne sur les aliments et drogues.) Cette loi traite des tests, de vente, d’offre, d’emballage, d’étiquetage, des ordonnances, de la délivrance de celles-ci par les pharmaciens et de vente des produits médicaux dans les magasins. Nombre de drogues désignées sont également des produits médicaux et doivent donc être conformes aux exigences de la MDA et de la Medicines Act 1968.

Comme on l’a déjà mentionné, la MDA interdit l’importation ou l’exportation d’une drogue désignée, à moins que celle-ci soit exemptée par règlement ou qu’elle soit inscrite sous le permis approprié. Cependant, il s’agit en réalité d’infractions à la Customs and Excise Management Act 1979 qui, tout comme la MDA, interdit l’importation ou l’exportation non autorisée de drogues désignées. Les infractions à la Customs and Excise Management Act 1979 donnent habituellement lieu à des mises en accusation et des poursuites par H.M. Customs and Excise (douanes et accise de Sa Majesté) plutôt que par la police et les procureurs de la Couronne. En 1997, 1 741 personnes ont été accusées de ces infractions dont 68 p. 100 mettaient en cause le cannabis (31 p. 100 des cas ont été réglé à l’amiable et 79 p. 100 de personnes déclarées coupables ont été condamnées à la détention immédiate).

La partie II de la Criminal Justice (International Co-operation) Act 1990 contrôle la fabrication et l’offre de certains précurseurs chimiques pouvant servir à la fabrication de drogues illicites. La fabrication et l’offre contraires à la loi constituent un délit de trafic au sens de la Drugs Trafficking Act 1994. Il est possible de faire des règlements sur la déclaration des exportations, la tenue de registres et les renseignements fournis.

La Drug Trafficking Act 1994 a été adoptée pour permettre au RU de respecter ses obligations en vertu de la Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, 1998 (Convention de Vienne). Cette loi crée des infractions en rapport avec le blanchiment et le transport des recettes du trafic des stupéfiants et prévoit des mesures de confiscation. Le fardeau de la preuve incombe au contrevenant tenu de prouver que les biens ont été acquis légalement et applique la norme de preuve civile selon la prépondérance des probabilités. La MDA ne fait pas de distinction entre les délits de trafic et les autres infractions. Cette distinction existe plutôt dans la Drug Trafficking Act 1994; le fait qu’une infraction soit désignée comme un délit de trafic a pour conséquence principale l’application des dispositions relatives à la confiscation. De plus, une troisième condamnation pour délit de trafic impliquant une drogue de catégorie A est passible d’une peine minimum de sept ans d’emprisonnement en vertu de la Crime Sentences Act 1997.

DÉBAT AU RU

Comme au Canada, le débat sur le cannabis au RU semble tourner autour de deux questions : 1) la décriminalisation ou légalisation du cannabis pour usage ludique; et 2) l’usage médicinal du cannabis.

Actuellement, l’usage ludique du cannabis est interdit au RU. Selon la MDA, il est illégal de cultiver, de produire, de posséder, ou d’offrir du cannabis à une autre personne. Il est également interdit de permettre que des locaux soient utilisés pour cultiver, préparer, fournir ou fumer du cannabis. Les peines maximales pour des délits concernant le cannabis au RU sont passablement sévères (celles-ci varient sur tout le territoire de l’UE). Comme au Canada, on utilise beaucoup le pouvoir discrétionnaire pour appliquer la loi et, dans bien des cas, la police donne un avertissement à ceux qui sont trouvés en possession de petites quantités de cannabis. Dans le rapport intitulé Rapport of the Independent Inquiry into the Misuse of Drugs Act 1971, Drugs and the Law, l’extrait suivant concerne l’usage du pouvoir discrétionnaire, notamment à l’égard du cannabis :

Bon nombre de cas sont traités hors cour, au moyen d’avertissement ou d’arrangements à l’amiable et, en Écosse, de lettres de mise en garde et d’amendes fiscales. En Angleterre et au pays de Galles, l’augmentation la plus considérable des avertissements donnés par la police concerne les délits liés au cannabis : de 41 p. 100 en 1990 à 55 p. 100 en 1997. Cela signifie que le nombre de contrevenants ayant reçu un avertissement a pratiquement triplé, passant de 16 500 à 47 000. Les avertissements sont mentionnés dans le casier judiciaire d’un contrevenant. Pour le moment, il n’existe aucune disposition prévoyant l’expiration de ces dossiers dans la Rehabilitation of Offenders Act 1974. Le gouvernement a récemment publié un document de consultation proposant la correction de cette anomalie et l’expiration immédiate des avertissements. Cela s’appliquerait également aux réprimandes et aux mises en garde, qui doivent remplacer les avertissements pour les jeunes de moins de 18 ans en vertu de la Crime and Disorder Act 1998.

L’avertissement n’est pas utilisé par H.M. Customs and Excise ni en Écosse. Pour les délits d’importation et d’exportation, l’arrangement à l’amiable – une peine monétaire plutôt qu’une poursuite – est utilisé dans les cas impliquant une quantité de cannabis de 10 grammes ou moins. Bien que l’arrangement à l’amiable ne soit pas nécessairement inscrit au casier judiciaire du contrevenant, il est parfois mentionné dans des actions en justice subséquentes. Son utilisation pour les délits d’importation de cannabis a diminué de 58 p. 100 à 45 p. 100, entre 1990 et 1997.

…Le recours au pouvoir discrétionnaire dans l’application de la MDA est souhaitable, mais il engendre des anomalies dans les différentes options d’avertissement et d’arrangement à l’amiable ainsi que des incohérences du taux d’avertissements d’un service de police à l’autre. Plus de la moitié des arrestations pour des délits liés au cannabis aboutissent à un avertissement. Nous ne critiquons pas la police pour son usage extensif de l’avertissement. C’est actuellement la seule réponse réaliste et proportionnelle. Sans lui, les tribunaux seraient engorgés. Mais l’usage du pouvoir discrétionnaire ne diminue en rien l’attention disproportionnée que la loi et l’application de la loi donnent au cannabis et à la possession de cannabis en particulier^([2]).

L’usage du cannabis à des fins médicinales a une longue histoire au RU. Le cannabis y a été prescrit comme médicament jusqu’en 1973. À ce moment, il est devenu une drogue qu’on ne pouvait plus utiliser légalement comme médicament et, aujourd’hui, son usage médicinal demeure interdit. Comme nous le verrons dans la section suivante, le Science and Technology Committee of the House of Lords recommande dans son rapport de 1998, de permettre l’usage du cannabis à des fins médicinales. Cette recommandation a été rejetée par le gouvernement et celui-ci a déclaré qu’avant d’envisager un tel changement, il faudrait démontrer l’innocuité et l’efficacité du cannabis. La société GW Pharmaceuticals Ltd a obtenu l’autorisation de cultiver du cannabis dans le but de fabriquer un médicament à base de cannabis; les essais cliniques sont commencés au RU.

PRINCIPALES ÉTUDES ET RAPPORTS RÉCENTS

A. Parlement

En 1998, le Science and Technology Committee of the House of Lords a étudié la question de l’usage médicinal du cannabis et a déposé un rapport intitulé Cannabis : The Scientific and Medical Evidence. Le but était d’examiner les faits scientifiques et médicaux concernant l’utilisation médicinale du cannabis et de vérifier la pertinence des restrictions actuelles. De plus, le comité a vérifié si l’interdiction de l’usage ludique du cannabis était justifiée en se fondant sur les preuves scientifiques d’effets indésirables. Toutefois, son mandat ne comprenait pas les aspects sociaux et juridiques de l’utilisation du cannabis. Une grande partie du rapport est consacrée aux résultats de recherches examinés par le comité. Ceux-ci ne sont pas analysés en détail dans le présent document.

Le comité a étudié la longue histoire de l’usage du cannabis comme médicament (habituellement sous forme de teinture) et comme stupéfiant. Le comité a constaté que « l’arrivée sur le marché de quantité de médicaments synthétiques nouveaux et meilleurs a mené à l’abandon de nombreux anciens remèdes à base de plantes, notamment du cannabis »^([3]). La Medicines Act 1968 permettait au gouvernement d’octroyer des permis aux compagnies pharmaceutiques et d’homologuer les produits. On a déclaré ce qui suit :

Les drogues existantes ont reçu des « licences de plein droit ». Le gouvernement exerce maintenant ce pouvoir par l’entremise de la Medicines Control Agency (MCA). Les médecins peuvent prescrire un médicament non homologué, ou un médicament homologué pour une indication non homologuée (non indiquée sur l’étiquette); mais ils le font à leurs propres risques et sans l’avantage de la surveillance des effets indésirables, laquelle est exercée à l’égard des médicaments homologués par le système de la « carte jaune »^([4]).

À ce moment-là, il était encore possible de prescrire le cannabis dans certaines conditions. En 1973, l’homologation du cannabis n’a pas été renouvelée et les règlements de la Misuse of Drugs Act 1971 interdisaient tout usage médical (en inscrivant le cannabis dans ce qui est devenu l’annexe 1).

Le comité a donc poursuivi en examinant les questions suivantes :

· La pharmacologie du cannabis et les différentes voies d’administration.

· La preuve des effets toxiques du cannabis, notamment : les effets à court et à long terme du cannabis; la possibilité que l’usager développe éventuellement une tolérance à la drogue; et la possibilité de dépendance. Le comité a constaté que le cannabis « n’est pas au premier rang des substances dangereuses, mais les nouvelles recherches tendent à démontrer qu’il est probablement plus dangereux pour la santé qu’on le croyait il y a quelques années seulement »^([5]).

· La preuve concernant l’usage médical du cannabis et des cannabinoïdes. Le comité s’est penché sur l’utilisation médicale actuelle du cannabis au RU (passablement répandue, bien qu’elle soit illégale) et des usages médicaux des produits dérivés (certains produits dérivés sont utilisés légalement par la médecine au RU) et a proposé de nouvelles indications pour les médicaments à base de cannabis (notamment le soulagement de symptômes associés à la sclérose en plaques). Le comité a déclaré qu’il « est important de distinguer les différentes substances et préparations; par exemple, il faut faire la distinction entre la feuille et l’extrait de cannabis, et entre le cannabis entier et le THC. Il importe également, bien que ce ne soit pas toujours facile, de distinguer les diverses voies d’administration possibles, par ex., la fumée ou la bouche ^([6]). Voir à l’annexe B, la description du comité sur les contrôles légaux actuels en matière de cannabis.

· L’usage ludique du cannabis, y compris l’information sur la prévalence, le mode d’utilisation et le contenu du cannabis consommé au RU. Comme il est indiqué précédemment, le comité n’a pas étudié toutes les questions liées à l’usage ludique. À titre d’exemple, le comité n’a pas pris en considération « les nombreux problèmes sociaux et juridiques que soulèverait toute proposition de changement à la loi concernant l’usage ludique du cannabis. Ceux-ci comprennent l’application de la loi, l’incidence sur l’usage d’autres drogues illicites, le contexte international et le danger que représentent le narcotourisme, ainsi que les questions déontologiques, philosophiques et religieuses concernant la liberté individuelle, la nature de la société et la moralité des drogues psychodysleptiques »^([7]).

· Les modifications éventuelles de la loi concernant l’utilisation médicale et la recherche, y compris l’autorisation de prescrire des produits à base de cannabis et/ou de dérivés du cannabis rendue possible en supprimant ces produits de l’annexe 1 (où il est interdit de les utiliser à des fins médicales sauf pour la recherche et avec une autorisation spéciale) pour les inscrire à l’annexe 2 (où il serait permis de les prescrire sous certaines conditions) en avance sur tout médicament à base de cannabis homologué à la suite des recherches et des essais cliniques. Le comité s’est penché sur la procédure de mise en accusation pour utilisation de cannabis à des fins médicales, les arguments pour et contre le transfert éventuel de l’annexe 1 à l’annexe 2, ainsi que l’incidence de la classification actuelle et du permis obligatoire sur les activités de recherche.

Se fondant sur la preuve que le cannabis peut soulager efficacement les symptômes de la sclérose en plaques et d’autres formes de douleur, le comité recommande que les essais cliniques sur le cannabis utilisé à ces fins « soient effectués en priorité ». Les membres du comité ont précisé que si un médicament est homologué (après les essais cliniques) ils ne prévoient pas que la fumée aspirée par la bouche constitue le moyen de l’administrer. Ils demandent donc de poursuivre les recherches sur d’autres voies d’administration. Le comité recommande que le cannabis soit classé de nouveau dans l’annexe 2, afin que les médecins soient autorisés à prescrire une préparation de cannabis appropriée, « bien que comme médicament non homologué et nommément désigné »; cela permettrait également la recherche sans permis spécial. Pour plus d’information sur la prescription d’un médicament nommément désigné, voir l’annexe C.

La compassion constitue le principal motif de la recommandation relative à la modification de la loi (une loi selon laquelle les patients risquent d’être poursuivi en justice pour avoir cherché de l’aide). De plus, la manière incohérente d’appliquer la loi a jeté le discrédit sur le Parlement et l’administration de la justice. Le comité a constaté que le changement de la classification devrait favoriser la recherche, en éliminant les règlements inutiles et le stigmate associé au cannabis. Pour plus d’information sur les permis de recherche sur le cannabis, voir l’annexe D.

Le comité a remarqué qu’un médicament à base de cannabis ne conviendrait pas à certains groupes de patients tels que les femmes enceintes, les personnes prédisposées à la schizophrénie ou souffrant de troubles cardiovasculaires. Il faudrait de plus avertir les usagers des effets secondaires possibles. Le risque d’accoutumance devrait également être envisagé au moment de prendre la décision de prescrire. En conséquence, le comité recommande que « si les médecins sont autorisés à prescrire le cannabis sous forme de produit non homologué, les organismes médicaux professionnels soient tenus de fournir des directives fermes sur la manière de le faire de façon responsable »^([8]) et que « les organismes de réglementation professionnelle mettent en place des mesures de garantie pour prévenir le détournement à des fins illégitimes »^([9]).

En ce qui concerne l’usage ludique du cannabis, le comité ajoute que sans surévaluer les dangers, la preuve des effets toxiques du cannabis est suffisamment étoffée pour justifier le maintien de l’interdiction actuelle.

Le gouvernement a rejeté la recommandation de reclasser le cannabis. Il a déclaré qu’avant d’autoriser la prescription de cannabis, il faudrait démontrer son inocuité, sa qualité et son efficacité et détenir un permis de marketing délivré par la Medicines Control Agency. Le gouvernement ajoute que le fait d’autoriser la prescription de cannabis réduirait le dynamisme de la recherche. Le gouvernement est également préoccupé par la possibilité d’utiliser le cannabis d’ordonnance à des fins illégitimes. Pour une copie de la réponse du gouvernement, voir l’annexe E. Dans son rapport du 4 mars 1999, le comité trouve que les arguments du gouvernement contre les recommandations ne sont pas convaincants (voir l’annexe F).

En mars 2001, le Science and Technology Committee of the House of Lords a présenté un autre rapport traitant de l’état actuel de la recherche sur les usages thérapeutiques du cannabis, les rôles du Home Office et de la Medicines Control Agency dans l’homologation des médicaments à base de cannabis et des questions plus récentes liées à la poursuite judiciaire des usagers du cannabis thérapeutique. Le comité réaffirme que le cannabis doit rester une drogue désignée et que le débat sur la légalisation doit maintenir une distinction claire entre l’usage thérapeutique et non thérapeutique.

Quant à l’état actuel de la recherche, le comité remarque les essais récemment approuvés pour le financement par Medical Research Council (conseil de recherche médicale). Le comité est préoccupé par la longueur du délai d’élaboration de préparations thérapeutiques utilisables à partir de ces essais. Il trouve plus encourageants les progrès accomplis à la G.W. Pharmaceuticals Ltd., en ce qui a trait à l’établissement de l’efficacité d’un médicament à base de cannabis et à l’élaboration de préparations médicales appropriées (un vaporisateur sublingual, par ex.).

Le comité souligne des remarques faites par le Minister of State (ministre d’état) au Home Office déclarant qu’une fois démontrées la qualité, l’inocuité et l’efficacité d’une préparation appropriée de cannabis, le gouvernement déplacera cette drogue de l’annexe 1 à l’annexe 2 des Misuses of Drugs Regulations. Bien que la politique du gouvernement n’ait pas changé, l’attitude semble avoir changé et la recherche sur le cannabis semble moins entravée qu’avant. Cependant, le comité maintient sa première recommandation concernant la reclassification du cannabis pour faciliter la recherche.

Le comité a également discuté de la poursuite des utilisateurs de cannabis à des fins thérapeutiques. Il a constaté que la décision de poursuivre varie d’une région à l’autre et que, dans certains cas, les jurys ont acquitté les utilisateurs thérapeutiques qui ne nient pas l’infraction mais plaident l’usage thérapeutique comme facteur atténuant, tandis que d’autres sont reconnus coupables. Le ministre a indiqué qu’il n’avait pas l’intention de modifier le système actuel par lequel les décisions de poursuivre sont prises localement. À son avis, le pouvoir discrétionnaire s’exerce à trois niveaux : la police, le service des procureurs de la Couronne, ou les tribunaux. Le comité croit que l’acquittement des utilisateurs de cannabis pour des motifs de compassion jette le discrédit sur la loi. D’un côté, les membres des jurys trouvent qu’il n’est pas souhaitable de poursuivre les utilisateurs thérapeutiques authentiques et de l’autre, le comité croit que ce problème confirme la nécessité de légaliser les préparations de cannabis pour usage thérapeutique.

Le comité remarque des contradictions dans les décisions prises par la Medicines Control Agency. À titre d’exemple, l’agence est satisfaite de l’information selon laquelle le profil toxicologique du delta-9-tétrahydrocannabinol est approprié, mais elle n’est pas satisfaite des données toxicologiques sur le cannabidiol. Cela pourrait retarder la production de médicaments à base de cannabis d’au moins deux à trois ans. Le comité signale que les organismes de réglementation canadiens ne semblent pas exiger ces études toxicologiques supplémentaires pour le cannabidiol. Les membres du comité ont également donné plusieurs raisons expliquant pourquoi ils n’adhèrent pas à la décision de la Medicines Control Agency. Un des problèmes clés consiste à traiter les médicaments à base de cannabis comme de nouveaux médicaments (même si, rapelle le comité, il a une longue histoire d’utilisation médicale). Le comité est d’avis que la Medicines Control Agency – en soulevant des questions non corroborées – n’a « pas adopté une approche positive envers l’homologation des médicaments à base de cannabis ». Le comité craint que l’approche de la Medicines Control Agency place « les exigences relatives à l’inocuité et les besoins des patients dans un équilibre inacceptable ». En conclusion, le comité croit que l’attitude de l’agence « montre que les médicaments à base de cannabis ne sont pas traités de manière aussi impartiale que les autres médicaments ». Les membres du comité ajoutent :

Nous croyons qu’une nouvelle évaluation complète et impartiale des documents scientifiques publiés sur l’inocuité du CBD et des extraits de cannabis amènera l’agence à revoir sa position exagérément prudente. Nous sommes au moins encouragés par la déclaration de l’agence concernant la conduite d’un examen en profondeur des rapports sur le cannabis et le CBD^([10]).

B. Rapport Runciman

En août 1997, la Police Foundation (fondation de la police) a entrepris une enquête indépendante (présidée par la Vicomtesse Runciman), afin d’évaluer la législation du RU sur l’utilisation des drogues à mauvais escient. Le but principal était de déterminer s’il était nécessaire de réviser la législation afin de la rendre plus efficace et mieux adaptée aux changements survenus au cours des 30 dernières années, soit depuis l’entrée en vigueur de la loi originale. Le rapport reconnaît que le but d’une loi sur les drogues est de contrôler et de limiter la demande et l’offre de drogues illicites, car l’éradication de l’utilisation des drogues à mauvais escient n’est pas un objectif réaliste. Le rapport mentionne également que la loi doit permettre de remplir les obligations internationales du RU et remarque que les ententes internationales – tout en restreignant certaines options – laissent une marge de manœuvre, notamment dans les domaines de l’usage et de la possession de drogues^([11]). Le rapport traite des différentes approches adoptées par d’autres pays européens quant à l’utilisation et la possession de drogues et aux délits d’offre mineurs et montre que par comparaison, le RU possède un régime beaucoup plus sévère de contrôle des délits de possession.

Selon le rapport, la loi doit être fondée sur les principes suivants :

· comme moyen de réduire la demande, la loi constitue seulement un des aspects d’un vaste programme de santé, de prévention et d’éducation;

· elle doit refléter les connaissances scientifiques les plus récentes ainsi que les attitudes sociales et culturelles de la société britannique moderne;

· la mise en application doit être réaliste;

· elle doit restreindre la liberté personnelle seulement dans la mesure nécessaire pour limiter les dangers graves menaçant les usagers ou les autres;

· elle doit cibler les drogues les plus nocives;

· elle doit refléter la nocivité relative des activités liées à chaque drogue ou catégorie de drogues illicites et prévoir des peines proportionnées aux préjudices;

· dans son application, la loi doit être acceptée du public comme équitable, logique, applicable, flexible et juste.

Le rapport indique une augmentation constante de la consommation problématique de drogues (notamment les injections chez les toxicomanes) et de la consommation occasionnelle de drogues au cours des 30 dernières années. Le cannabis est la drogue illicite la plus utilisée; la « ligne de partage » dans la consommation de drogues se situe à 30 ans. Malgré une augmentation constante des délits et des saisies (y compris les montants saisis) au fil des ans, le rapport conclut que les efforts pour limiter l’offre ont échoué en grande partie. Il montre que pour le public, les dangers pour la santé sont plus dissuasifs que l’illégalité, la disponibilité ou le prix des drogues. De plus, les attitudes du public envers le cannabis sont considérablement différentes de leurs attitudes envers les autres drogues (aux yeux du public, le cannabis est la moins nocive des drogues, sa possession devrait être la dernière priorité de la police et beaucoup de gens – du tiers à la moitié – croient qu’il faudrait assouplir les lois)^([12]). Tous les groupes d’âge partagent ces opinions, bien que l’appui à la légalisation ne soit pas aussi fort chez les groupes plus âgés. Quant aux autres drogues, les lois rigoureuses en cette matière sont entièrement appuyées malgré l’inquiétude que suscitent les risques pour la santé associés à la consommation. Le public se préoccupe beaucoup plus des délits de trafic que des délits de possession. D’après le rapport, s’attaquer à la privation sociale constitue un impératif dans toute stratégie de lutte contre la toxicomanie. L’enquête révèle un manque de données sur la consommation de drogues et l’absence d’information détaillée sur les coûts de la consommation (coûts des soins de santé, des services de police et de justice, et d’autres services sociaux, par ex.). Par conséquent, il est difficile de faire une évaluation quelconque des stratégies de contrôle et de prévention en matière de drogues.

La classification des drogues du RU a fait l’objet d’un examen et le rapport recommande de conserver le système de classification actuel à trois paliers (catégorie A, B et C). Cette classification permet aux autorités de distinguer les risques relatifs des différentes drogues et d’appliquer des sanctions proportionnées au préjudice causé par la drogue. Cependant, le rapport établit que les critères de classification des drogues ne sont pas clairement décrits. La classification devrait tenir compte des développements modernes dans les connaissances médicales, scientifiques et sociologiques; il faudrait aussi que le principal critère soit la dangerosité de la drogue pour l’individu et la société. Le rapport décrit les facteurs à considérer, notamment : les risques de la drogue elle-même (toxicité aiguë et chronique); les risques associés à la voie de consommation; les effets de la drogue sur le comportement (toxicomanie/dépendance) et la facilité d’arrêter; et les risques sociaux (coûts sociaux : crimes, coûts médicaux, préjudice social causé par l’intoxication, etc.). Fondé sur ces facteurs, le rapport recommande certains changements aux catégories de drogues pour contrebalancer ce que les membres croient être un message dangereux, c’est-à-dire que toutes les drogues sont également dangereuses. Les participants à l’enquête croient que ces changements amélioreraient la crédibilité de la loi et qu’il faudrait recentrer l’éducation et l’attention sur les drogues plus nocives telles que l’héroïne et la cocaïne. Le rapport recommande les changements suivants :

· reclasser le cannabis de la catégorie B à la catégorie C et les cannabinols de la catégorie A à la catégorie C;

· laisser l’héroïne et la cocaïne dans la catégorie A (la catégorie des drogues la plus dangereuses) et transférer l’ecstasy et le LSD dans la catégorie B;

· transférer la buprénorphine de la catégorie C à la catégorie B.

Il est intéressant de noter que les participants à l’enquête auraient classé l’alcool comme drogue de catégorie B à la limite de la catégorie A et le tabac à la limite des catégories B et C, si ces substances avaient été désignées en vertu de la MDA.

Le rapport établi qu’il faudrait maintenir les délits de possession, même pour la consommation personnelle. Cependant, la loi devrait minimiser les conséquences préjudiciables d’une contravention dans les cas pertinents. Le rapport conclut que pour la plupart des délits de possession, l’emprisonnement n’était ni proportionné ni efficace. Il recommande de supprimer l’emprisonnement pour possession de drogues de catégorie B ou de catégorie C. Il faudrait que l’emprisonnement reste une possibilité pour la possession de drogues de catégorie A, mais les durées maximales de l’incarcération seraient moins longues que celles qui sont prévues actuellement. Cela refléterait ce que les tribunaux font présentement; la peine moyenne pour possession est passablement courte en comparaison du maximum possible. De plus, le rapport recommande de diminuer les amendes maximales pour toutes les catégories de drogues. Selon le rapport, l’incarcération pour possession serait rare. Les peines en milieu ouvert incluraient les amendes, les ordonnances de probation, les ordonnances de probation auxquelles sont liées des conditions de traitement et les libérations conditionnelles. Ces sanctions conviendraient mieux à la possession des drogues de catégorie B et C où un avertissement n’est pas approprié. Le rapport indique que dans plus de la moitié des cas, la police donne un avertissement. Cette méthode est appuyée mais le rapport montre que le pouvoir discrétionnaire a besoin d’un cadre approprié. En conséquence, il faudrait inclure l’avertissement dans les sanctions prévues par la loi et décrire les directives le concernant dans les règlements. Cela permettrait d’exiger que les conditions rattachées à l’avertissement soient remplies. Enfin, le rapport recommande que l’avertissement ne soit pas inscrit au casier judiciaire. Si on donne suite à la recommandation concernant le transfert du cannabis dans la catégorie C, il y aura certaines conséquences, dont le fait que la police ne soit plus autorisée à arrêter un individu pour possession de cannabis. Pour les infractions passibles d’arrestation, la police possède le pouvoir d’insister pour que les suspects l’accompagnent au poste de police et de fouiller leurs locaux sans mandat. La police conserverait cependant le pouvoir de faire des arrestations et de chercher toutes les drogues.

Le rapport traite également de la manière dont la loi est appliquée, notamment en ce qui concerne le pouvoir qu’a la police de faire des arrestations et des recherches, d’exercer son pouvoir discrétionnaire pour donner un avertissement aux contrevenants plutôt que d’intenter une poursuite en justice. La MDA prévoit que la police peut chercher et détenir quelqu’un lorsqu’elle a des motifs valables de soupçonner que cette personne a en sa possession une drogue désignée et enfreint la loi. Il existe des directives sur la manière d’exercer ce pouvoir. En Angleterre et au pays de Galles en 1997-1998, un total de 343 900 personnes ont été appréhendées et recherchées et 39 000 ont été arrêtées (la plupart de ces arrestations concernaient le cannabis et l’aboutissement habituel est un avertissement). Le rapport ne contient aucune recommandation sur ce pouvoir, bien qu’il signale la nature discutable de celui-ci.

Le rapport se poursuit en traitant de l’utilisation du pouvoir discrétionnaire de la police. Au RU après l’arrestation, si le suspect admet avoir enfreint la loi, la police peut lui donner un avertissement. Il ne s’agit pas d’une condamnation criminelle, mais il est parfois mentionné en cour comme faisant partie du casier judiciaire de l’accusé. Le renseignement sera donné dans le certificat de casier judiciaire mais pas dans le certificat de condamnation criminelle délivré conformément à la Police Act 1997. Certains employeurs exigent parfois un certificat de condamnation criminelle mais, pour certains postes importants, un certificat de casier judiciaire est nécessaire. Le rapport recommande l’expiration immédiate de l’avertissement (il n’y a donc pas de période de réhabilitation aux fins de la Rehabilitation of Offenders Act 1974). Ainsi, la personne n’a pas à divulguer l’avertissement lorsqu’un employeur éventuel lui demande si elle a un casier judiciaire, mais l’avertissement peut toujours être mentionné en cour pendant une procédure criminelle. Il est à noter que les avertissements ont été abolis pour les personnes de moins de 18 ans et remplacés par un nouveau système de réprimandes et de mises en garde. Une réprimande est semblable à un avertissement (mais une réprimande ne peut être répétée ou donnée à de jeunes accusés ayant déjà été condamnés ou mis en garde), tandis qu’une mise en garde aboutit au renvoi de l’accusé à une équipe de service aux jeunes contrevenants pour évaluation et exige la participation à un programme de réhabilitation, à moins que ce ne soit pas pertinent. Une mise en garde peut être répétée une seule fois à certaines conditions. Les réprimandes et les mises en garde sont parfois mentionnées pendant la procédure criminelle, dans les mêmes circonstances qu’une condamnation. Le rapport recommande l’expiration immédiate des mises en garde. La police fait aussi des mises en garde non officielles; celles-ci ne sont pas mentionnées en cour et souvent ne sont pas inscrites au casier judiciaire. L’arrangement à l’amiable est prévu dans la Customs and Excise Management Act 1979 (pas d’aveu et limité aux infractions impliquant de petites quantités de cannabis ou de résine de cannabis).

Le rapport appuie l’usage du pouvoir discrétionnaire mais estime qu’un cadre approprié est nécessaire pour garantir son utilisation aussi impartiale que possible. On croit donc que l’avertissement devrait être une sanction réglementaire assortie de directives pertinentes à son utilisation et décrites dans le règlement. Cela permettrait d’exiger légalement le respect des conditions rattachées aux avertissements et laisserait à la police la possibilité d’inculper le contrevenant pour la première infraction si les conditions ne sont pas remplies. Le rapport recommande également de remplacer les poursuites par des amendes fiscales administrées par le bureau des procureurs de la Couronne (à utiliser seulement dans les cas qui autrement donneraient lieu à des poursuites et non pour remplacer les avertissements). Il recommande aussi que toutes les sanctions hors cour ne soient pas citées en cour comme preuve de moralité. Le rapport dit qu’il faut mentionner dans les dossiers judiciaires nationaux les avertissements, les réprimandes et les mises en garde pour permettre de prendre les mesures pertinentes en cas de récidive. De plus, l’information sur les avertissements, les réprimandes et les mises en garde concernant les drogues devrait être incluse dans un certificat de casier judiciaire seulement dans les cas très exceptionnels.

Quant au trafic, le rapport suggère de faire la distinction entre les actes de gravité différente concernant les délits d’offre (par exemple, l’offre entre amis et l’offre faite par un membre d’un groupe criminel organisé; l’offre de drogues de catégorie A et celle d’autres drogues). Le rapport recommande une infraction séparée pour le commerce, dont l’élément principal serait le modèle d’activité des transactions illégales de drogues. L’infraction constituerait un délit de trafic aux fins de la Drugs Trafficking Act 1994. Le rapport recommande que la peine maximale pour trafic de drogues de catégorie A soit réduite à 20 ans et que le maximum pour les drogues de catégorie C (y compris le cannabis) soit augmenté à sept ans. Le rapport recommande également l’approbation de lignes directrices sur la détermination de la peine, notamment pour les délits de trafic. Celles-ci détermineraient les circonstances aggravantes, notamment l’implication dans le crime organisé, le recours à la violence ou l’usage d’armes à feu, l’implication de mineurs, le lieu de l’infraction, etc. De plus, le rapport mentionne l’inefficacité des lois traitant de la confiscation des biens (selon les auteurs, il s’agit d’un problème pragmatique plutôt que législatif). Le rapport recommande d’améliorer l’efficacité du système actuel en créant un nouvel organisme national de confiscation et en faisant plusieurs autres changements.

Les participants à l’enquête croient qu’il n’est pas nécessaire de modifier radicalement la législation sur les drogues, mais l’application de cette législation au cannabis constitue une exception. En conséquence, bon nombre des changements les plus importants s’appliquent à cette drogue. C’est la drogue dont l’usage est le plus répandu et la plus susceptible de mettre ses utilisateurs en contact avec le système judiciaire. Le rapport fait état de l’écart entre la loi écrite et l’application de celle-ci en ce qui concerne le cannabis (attribuable à l’utilisation du pouvoir discrétionnaire). Les participants à l’enquête croient que le cannabis est moins nocif pour l’individu et la société que les autres drogues illicites (bien qu’il ne soit pas inoffensif). Quant au cannabis, on estime que la loi actuelle cause plus de tort qu’elle n’en prévient et que la riposte de la loi est disproportionnée par rapport au préjudice causé par la drogue. Le rapport recommande donc de réduire les peines pour possession de cannabis à usage personnel et de rayer l’emprisonnement des options (les sanctions normales pour possession et culture aux fins d’usage personnel seraient des dispositions hors cour, notamment les mises en garde non officielles, les avertissements réglementaires ou une amende fixe). Les poursuites pour culture de petites quantités de cannabis devraient être intentées en vertu de l’article 6 (culture du cannabis) plutôt que l’article 4 (production), ainsi l’infraction ne serait pas considérée comme un délit de trafic. Il faudrait traiter le délit de culture de la même manière qu’un délit de possession de cannabis. De plus, permettre aux gens de fumer du cannabis dans ses locaux ne constituerait plus un délit. Les participants à l’enquête croient que les avantages d’une telle stratégie l’emportent sur les risques et que cela permettrait de cibler l’application de la loi sur les drogues et les activités les plus préjudiciables.

Le rapport conclut que la demande n’est pas considérablement réduite par l’effet dissuasif de la loi. Mais l’éducation et le traitement peuvent être plus efficaces. Les participants recommandent donc une approche moins punitive pour les délits de possession et une approche plus punitive pour les délits de trafic (notamment en ce qui concerne les profits réalisés illicitement). Les participants croient qu’il est possible de réduire les méfaits par une éducation crédible et un traitement au besoin. Ils signalent que le traitement est rentable en réduisant la consommation de drogues problématiques et les activités criminelles connexes et recommandent de réaffecter une partie importante des ressources d’application de loi (actuellement 62 p. 100) au traitement (actuellement 13 p. 100). Pour eux, la toxicomanie est d’abord un problème de santé individuelle et publique et ensuite un problème de criminalité. Ils ont étudié les options de la procédure d’« avertissement plus » où la décision de donner un avertissement est conditionnelle à l’acceptation du contrevenant de suivre un traitement ou de consulter un spécialiste en counselling. Mais actuellement, il n’y a aucun pouvoir permettant de veiller à ce que les conditions attachées à l’avertissement soient remplies. Les options de la procédure d’arrestation posent les mêmes difficultés. Les participants à l’enquête croient qu’il faudrait définir les avertissements dans la législation et inclure les lignes directrices concernant les conditions qui s’y rattachent. Il faudrait donner à la police le pouvoir d’inculper le contrevenant de la première infraction si les conditions ne sont pas remplies. Ils ont également examiné le pouvoir qu’ont les tribunaux d’obliger les prévenus à suivre un traitement dans le cadre des ordonnances communautaires (probation, par ex.). Ils se sont penchés également sur les ordonnances de dépistage et de traitement de la toxicomanie disponibles depuis peu. Il est possible de rendre une ordonnance de ce genre lorsque la peine n’est pas obligatoire et peut durer de trois mois à trois ans. Le critère explicite est que le prévenu « est dépendant ou a une propension à la toxicomanie et que cette dépendance ou propension est telle qu’elle nécessite un traitement ou est probablement sensible au traitement ». Le tribunal n’a pas le pouvoir de préciser la nature du traitement et le prévenu doit exprimer sa volonté de se conformer aux exigences du juge. Le dépistage de la toxicomanie fait partie de l’ordonnance et les condamnés risquent des peines plus sévères s’ils ne passent pas ces tests.

Le rapport contient également des recommandations sur la prescription de drogues, notamment :

· autoriser la prescription privée de drogues de catégorie A basée sur la formation de médecins autorisés et le soutien de spécialistes, dans le but d’éviter les ordonnances préparées de manière irresponsable par certains médecins;

· créer un registre national de prescriptions privées afin de les scruter et d’exercer une surveillance;

· créer un système d’information national (accessible aux prescripteurs) pour fournir l’information pertinente aux individus, afin de minimiser les risques de cumul des prescriptions.

Quant à l’utilisation médicale du cannabis, le rapport conclut que les avantages thérapeutiques du cannabis pour certaines maladies graves l’emportent sur les dommages potentiels. Les auteurs partagent l’opinion exprimée dans le rapport de la Chambre des lords recommandant que le cannabis et la résine de cannabis soient transférés à l’annexe 2 (autorisant ainsi la possession et l’offre à des fins médicales). Comme le gouvernement a rejeté la recommandation de la Chambre des lords et qu’il faudra des années avant qu’un produit à base de cannabis soit homologué et disponible, les auteurs du rapport recommandent un nouvel élément de défense en droit : la contrainte de circonstances pour des raisons médicales, pour les personnes accusées de posséder, de cultiver ou d’offrir du cannabis dans le but de soulager les symptômes de certaines maladies.

Dans sa réponse au rapport, le gouvernement rejette les recommandations découlant de l’enquête ou propose de les étudier plus tard. Il n’a pas appuyé les recommandations sur les questions clés, telles que le reclassification du cannabis et d’autres drogues ainsi que la dépénalisation du cannabis. Quant à la reclassification du cannabis, le gouvernement se préoccupe surtout des risques pour la santé associés à la consommation. Il croit en outre que les recommandations de changements à la classification des drogues devraient venir du Advisory Council for the Misuse of Drugs (conseil consultatif sur la toxicomanie). Quant à la dépénalisation du cannabis et des autres drogues, le gouvernement refuse de supprimer la peine d’emprisonnement de la liste des sanctions possibles. Il croit que l’option d’emprisonnement constitue une incitation au traitement et laisse aux tribunaux un choix d’ordonnances plus vaste. De plus, il ne veut pas que soit aboli le pouvoir d’arrestation des policiers concernant ces infractions. En traitant de l’usage médical du cannabis, le gouvernement affirme qu’il faut démontrer la qualité, l’efficacité et l’inocuité d’une forme médicinale de la drogue avant d’en autoriser la prescription. Il signale que le système de justice pénal permet de déterminer si une poursuite est entreprise dans l’intérêt du public. Le gouvernement déclare que des fonds nouveaux seront en grande partie consacrés aux projets de traitement et de prévention.

C. Autres rapports

Un groupe de travail du Royal College of Psychiatrists et du Royal College of Physicians a également publié un rapport en 2000. Intitulé Drugs: Dilemmas and Choices, le rapport examine les questions clés concernant la prévention de la toxicomanie. Voici les principales questions et conclusions du rapport, selon la Joseph Rowntree Foundation :

Dépenses pour la prévention : Les trois quarts des dépenses du RU sont consacrés à l’application de la loi et à la réduction de l’offre internationale. Rien ne prouve que cet argent est bien dépensé. Mais la rentabilité établie des traitements d’entretien à la méthadone et des programmes fondés sur l’abstinence pour les héroïnomanes indique qu’il faudrait consacrer une plus grande partie du budget disponible aux programmes de traitement. Les fonds additionnels pour le traitement annoncés par le gouvernement sont les bienvenus, mais il faut résister aux demandes d’expansion pour les traitements n’ayant pas été mis à l’épreuve ou testés.

Recherche : Au RU, les dépenses actuelles en recherche sur les drogues sont loin de correspondre à l’ampleur du problème. Seulement 1 p. 100 du budget annuel de prévention de la toxicomanie injecterait 14 M£ dans la recherche – soit plus du double du montant dépensé présentement.

Amélioration de la valeur du traitement : Il faut investir systématiquement dans la formation du personnel, la surveillance des patients, et les services de soutien essentiels pour que les taux d’amélioration des programmes de traitement du RU atteignent un niveau comparable à ceux des États-Unis. Il faut notamment augmenter le nombre des centres de traitement pour adolescents toxicomanes.

Prescription privée : La prescription privée de drogues de remplacement laisse place à la négligence professionnelle qui s’apparente à l’« achat d’une ordonnance ». Actuellement, les médecins qui traitent les toxicomanes sans être affiliés à un service de santé ne sont pas tenus d’avoir une formation spécialisée en toxicomanie et sont peu surveillés ou peu soumis à des règlements.

Dépistage de la toxicomanie par les employeurs : Bien qu’elle soit coûteuse et entourée de problèmes juridiques et déontologiques, il existe une technologie pour dépister la toxicomanie chez les employés à l’aide d’échantillons de cheveux. Elle fournit un dossier sur la consommation de drogues au cours des trois mois précédents le test et, par conséquent, elle pourrait avoir une incidence considérable sur la fréquence de la consommation de drogue dans l’avenir.

Ecstasy : Beaucoup de jeunes consomment de l’ecstasy et certaines campagnes d’éducation en matière de toxicomanie se sont révélées improductives. En conseillant les jeunes, il faut tenir compte de l’impact éventuel sur ceux qui continueront de consommer des drogues et sur ceux qui seront dissuadés.

Amphétamines : La dépendance aux amphétamines, notamment sous forme injectable, comporte probablement plus de risques pour la santé individuelle et publique que la dépendance à l’héroïne. Il y a peu de recherche sur la dépendance et le traitement.

Cannabis : Le cannabis n’est pas une drogue inoffensive, mais ses effets indésirables sur la santé sont presque certainement moindres que ceux du tabac et de l’alcool, qui sont des produits légaux. Il faut poursuivre les recherches sur les avantages thérapeutiques et les effets indésirables à long terme de cette drogue. Il faudrait encourager les expériences législatives, comme aux Pays-Bas. Les gens qui demandent du cannabis pour soulager les symptômes d’une maladie, comme la sclérose en plaques, ne devraient pas être poursuivis en justice.

Politique future : La stratégie décennale de lutte contre la toxicomanie du gouvernement reconnaît la nécessité d’investir davantage dans le traitement. Mais il n’y a pas de réponse facile et les projets modestes annoncés jusqu’ici ne suffiront probablement pas pour atteindre l’objectif ambitieux de réduire de moitié la proportion de jeunes consommateurs d’héroïne et de cocaïne d’ici 2008. Les tentatives de restriction du commerce international illicite des drogues ont échoué de manière constante et continueront probablement de le faire. Si la fréquence de la toxicomanie et des crimes connexes continue d’augmenter, il y aura certainement un accroissement des pressions exercées sur le RU et les autres gouvernements afin de modifier les politiques dont l’inefficacité est évidente^([13]).

ADMINISTRATION

Le problème de la drogue étant complexe, plusieurs ministères et organismes différents participent à la mise en application de la stratégie sur la toxicomanie du RU. Les principaux organismes sont les équipes d’intervention en toxicomanie (drug action team) chargée de veiller à ce que la stratégie se traduise en mesures concrètes à l’échelle locale. Pour de plus amples renseignements sur les responsables de la mise en application de la stratégie sur la toxicomanie du RU, voir l’annexe G, reproduite à partir du deuxième plan national du coordonnateur antidrogue du Royaume-Uni.

COÛTS

A. Coûts publics

En 1997-1998, la plupart des coûts étaient dirigés sur l’application de la loi. Une somme totale de 1,4 MM£ a été dépensée pour les activités suivantes :

· la toxicomanie, l’application de la loi et la réduction de l’offre internationale représentent 75 p. 100 (l’application de la loi comprend la police, les tribunaux, la probation et les prisons – 62 p. 100; l’offre internationale, englobant les douanes et accise, ainsi que le Foreign and Commonwealth Officer – 13 p. 100);

· traitement et réhabilitation – 13 p. 100;

· éducation et prévention – 12 p. 100^([14]).

La stratégie sur les drogues propose d’affecter les ressources aux mesures de prévention proactives plutôt que réactives. En outre, il a été établi que la provision pour ressources est ponctuelle plutôt que stratégique et les mécanismes d’affectation sont dictés par la tradition.

À la suite de l’examen complet des dépenses en 1998, un montant additionnel de 217 M£ doit être affecté aux activités relatives aux drogues, sur une période de trois ans. « Une partie importante de ces fonds servira à financer les projets destinés à briser le lien entre la toxicomanie et le crime, notamment les options de la procédure d’arrestation, le traitement de la toxicomanie et les ordonnances de dépistage. L’intention est de donner à chaque toxicomane détenu dans un poste de police ou une prison la possibilité de suivre un traitement d’ici l’an 2002 »^([15]). Les fonds supplémentaires seront dépensés comme suit :

§ Un montant de 133 M£ servira à la mise en application de la stratégie de lutte contre la toxicomanie dans le système judiciaire pénal.

· Les prisons recevront 60 M£ pour les services de traitement et 12 M£ pour le dépistage volontaire de la toxicomanie en milieu carcéral.

· 61 M£ seront affectés aux essais et à la mise en application des ordonnances de dépistage et de traitement de la toxicomanie (Drug Treatment & Testing Orders).

§ 70,5 M£ seront attribués aux autorités locales et de santé, afin de financer les services de traitement et d’améliorer les soins communautaires pour les toxicomanes.

· Les autorités de la santé recevront 50 M£ pour les services de traitement et les jeunes à risque.

· Les autorités locales recevront 20,5 M£ pour améliorer l’accès aux services et augmenter le nombre des programmes de traitement.

§ Un montant de 10,5 M£ sera attribué pour supporter les équipes d’intervention en toxicomanie de tout le pays et la recherche nationale sur l’efficacité d’une activité antidrogue.

· Un montant de 3 M£ servira à élaborer des programmes interministériels plus efficaces d’éducation en matière de drogues.

· Un montant de 6 M£ réparti sur 3 ans sera affecté à un nouveau programme de recherche important.

· Un autre montant de 3 M£ sera réservé au fonds des biens confisqués en 1999-2000, et sera augmenté à 5 M£ et 7 M£ dans les années subséquentes ^([16]).

B. Coûts sociaux

Le rapport annuel 1999-2000 du coordonnateur antidrogue du RU montre que la toxicomanie a coûté à l’État plus 4 MM£ en crimes, maladie et absentéisme. On estime de plus que le tiers des crimes contre les biens est lié aux drogues.

STATISTIQUES

Selon les estimations du Office for National Statistics, le marché des drogues illicites représente à lui seul près de 1 p. 100 de la production nationale, soit l’équivalent de 8,5 MM£ par année^([17]).

A. Consommation

L’information de cette section est tirée d’un article intitulé RU Drug Situation 2000 préparé par DrugScope et fondé en grande partie sur l’enquête British Crime Survey de 1998 concernant l’Angleterre et le pays de Galles. Cette enquête est menée tous les deux ans et comporte un volet sur les drogues. Dans le groupe des 16 à 59 ans, 32 p. 100 des répondants de l’Angleterre et du pays de Galles déclarent avoir « déjà utilisé une drogue » (1996 = 29 p. 100 et 1994 = 28 p. 100). Ce pourcentage augmente à 50 p. 100 dans le groupe des 16 à 24 ans. Cependant, la consommation récente de drogue est moins courante. À titre d’exemple, dans les enquêtes de 1994, 1996 et 1998, 10 p. 100 - 11 p. 100 déclarent avoir consommé de la drogue au cours de l’année passée et 6 p. 100 au cours du mois passé. La consommation de drogues varie avec l’âge : 30 p. 100 des 16 à 24 ans signalent avoir consommé de la drogue au cours de l’année passée et 20 p. 100 au cours des derniers 30 jours (en comparaison de 3 p. 100 et 1,5 p. 100 chez les 45 à 54 ans). En outre, la consommation de drogues est plus fréquente chez les hommes que chez les femmes. Quant aux enfants, les enquêtes menées en Angleterre révèlent que 13 p. 100 des répondants âgés de 11 à 15 ans déclarent avoir déjà consommé de la drogue. Chez les jeunes, la fréquence augmente avec l’âge. Exemple : 3 p. 100 des 11-12 ans, 13 p. 100 des 13-14 ans et 31p. 100 des 15 ans déclarent avoir déjà consommé de la drogue.

Le cannabis est la drogue illicite la plus cultivée, la plus vendue et la plus consommée au RU. La consommation est plus courante chez les jeunes et diminue avec l’âge. En Angleterre et au pays de Galles, presque la moitié des 16 à 24 ans déclarent avoir déjà consommé du cannabis, dont 17 p. 100 au cours du mois dernier. Seulement 5 p. 100 des adultes de 55 à 59 ans affirment avoir déjà consommé cette drogue. Pour une répartition de la consommation de cannabis par groupe d’âge, voir l’annexe H.

L’annexe I contient un bref résumé de la fréquence, des modèles et de l’évolution de la consommation de drogues. Et pour avoir un bref aperçu de la consommation de drogues dans la population en général fondé sur l’enquête British Crime Survey de 1998, voir l’annexe J.

B. Infractions

Les contrevenants arrêtés au RU font parfois l’objet de procédures différentes, notamment l’avertissement par la police ou la poursuite en justice (sauf en Écosse où d’autres procédures sont disponibles). En vertu de la Customs and Excise Act 1979, l’arrangement à l’amiable (le paiement d’une somme d’argent plutôt qu’une poursuite) est possible dans les cas d’importation de quantités minimes de cannabis (10 grammes ou moins). De plus, les autorités utilisent parfois leur pouvoir discrétionnaire et ne prennent pas d’autres mesures. Cette dernière option n’apparaît pas dans les statistiques criminelles.

Le nombre de personnes arrêtées pour des infractions liées à la drogue est passé de 35 000 en 1988 à 153 000 en 1998. Parmi elles, 127 840 ont été reconnues coupables ou ont reçu un avertissement, ont payé une amende ou ont réglé à l’amiable. En 1997, leur nombre était de 113 150. Pour des renseignements (drogues en cause, traitement des contrevenants, etc.) sur les catégories d’infractions (importation et exportation, production, offre, possession avec intention d’offrir et possession), voir l’annexe K. La drogue la plus courante est le cannabis (76 p. 100). Près de 90 p. 100 des infractions à la MDA sont des délits de possession et, habituellement, les trois quarts de l’ensemble des délits de possession impliquent le cannabis. Vous trouverez une répartition des infractions par type de drogue pour 1997 et 1998 à l’annexe L.

Le nombre d’avertissements donnés a augmenté énormément au fil des ans et représente près de la moitié de l’ensemble des condamnations, des avertissements, des amendes et des arrangements à l’amiable. Bon nombre de cas sont donc réglés sans procès.

En 1998, le nombre de saisies de drogues s’élevait à 149 900, soit 8 p. 100 de plus qu’en 1997. Le cannabis était en cause dans 76 p. 100 des cas. Pour une répartition des saisies par type de drogue pour 1997 et 1998, voir l’annexe M. Entre 1995 et 1999, le prix moyen de la plupart des drogues est demeuré relativement stable.

ÉVÉNEMENTS RÉCENTS

Il est à remarquer que les lois du RU sur la possession de drogues seront contestées en cour prochainement^([18]). On soutiendra que la judiciarisation d’un cas de possession de 1,8 grammes de cannabis enfreint l’article 8 (le droit au respect de la vie privée) de la Convention européenne des droits de l’homme qui a été intégrée au droit du RU lorsque la loi Human Rights Act est entrée en vigueur. Si le jugement est favorable, la possession d’une quantité minime de cannabis pour consommation personnelle pourrait être déjudiciarisée au RU.

Autre fait à signaler, le poste de coordonnateur antidrogue du RU a été aboli récemment. Le coordonnateur actuel conserve son poste jusqu’à la publication de son rapport annuel à l’été 2001 et sera affecté par la suite à un emploi dans le domaine de la lutte contre le trafic international de la drogue^([19]).

Scotland Yard a approuvé un plan qui assouplira le rôle des services de police quant à la possession de cannabis. Les mises en garde remplaceront les avertissements, les arrestations et les mises en accusation éventuelles. On commencera par un projet pilote qui s’étendra à toute la ville de Londres en trois à six mois, si tout va bien. Une mise en garde est enregistrée seulement par la police locale et le candidat à un emploi n’est pas tenu de la mentionner. Les mises en garde sont autorisées en vertu des pouvoirs discrétionnaires de la police^([20]).

PRINCIPAUX ÉVÉNEMENTS LIÉS AU CONTRÔLE DE LA DROGUE AU RU

Vous trouverez une liste des principaux événements du vingtième siècle à l’annexe N.

ANNEXE A

Source : Report of the Independent Inquiry into the Misuse of Drugs Act 1971 – Drugs and the Law.